Decizia nr. 4418/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2124/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 21.06.2024, sub nr. x/2024, reclamantul A. în contradictoriu cu Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, în temeiul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a solicitat în principal, obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau" fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin) pentru indicația terapeutică astrocitom - tumoră malignă a creierului și, în subsidiar, obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la adoptarea Ordinului privind constituirea Comisiei pentru aprobarea decontării medicamentelor pentru indicațiile terapeutice incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, publicat în transparență decizională pe site-ul www.x.ro la data de 04.09.2018.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 2124 din 19 decembrie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal: - a respins excepțiile invocate de pârâți, ca neîntemeiate; - a admis în parte, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România; - a obligat pârâtul Ministerul Sănătății la adoptarea Ordinului privind constituirea Comisiei pentru aprobarea decontării medicamentului Bevacizumab pentru indicațiile terapeutice neincluse în rezumatul caracteristicilor produsului; - a respins, în rest, acțiunea.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 2124 din 19 decembrie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței în ceea ce privește soluția de admitere a capătuuil subsidiar al cererii și, în rejudecare, admiterea excepției insdmisibilității acțiunii și respingerea în întregime a acțiunii ca neîntemeiată. Hotărârea recurată este nelegală, întrucât instanța de fond a depășit limitele puterii judecătorești, a soluționat cauza cu încălcarea regulilor de procedură privind admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ și a aplicat greșit normele de drept material incidente, impunând Ministerului Sănătății adoptarea unui act normativ pe care legea nu îl permite.

Prin obligarea autorității executive la emiterea ordinului privind constituirea Comisiei pentru aprobarea decontării medicamentelor pentru indicațiile terapeutice neincluse în rezumatul caracteristicilor produsului, instanța a intrat în sfera atribuțiilor puterii executive, substituindu-se acesteia în exercitarea prerogativelor normative, ceea ce contravine principiului separației puterilor în stat și atrage incidența art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. . Existența unui proiect de ordin aflat în transparență decizională nu generează obligația legală de a-l adopta, iar instanța nu poate impune autorității emiterea unui act normativ, cu atât mai mult cu cât proiectul contravine normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 și depășește competența Ministerului Sănătății, fiind incompatibil cu legislația primară.

Hotărârea este afectată și de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța a soluționat cauza cu încălcarea regulilor de procedură privind parcurgerea procedurii prealabile obligatorii prevăzute de Legea nr. 554/2004. Reclamantul nu au făcut dovada formulării unei cereri adresate autorității publice, astfel că nu se poate reține existența unui refuz nejustificat sau a nesoluționării în termen, iar instanța, ignorând această lipsă, a analizat fondul unei cereri inadmisibile. Lipsa cererii inițiale exclude posibilitatea angajării răspunderii autorității și împiedică obligarea acesteia la adoptarea unei conduite pe care nu a refuzat-o, iar instanța, nesocotind aceste aspecte, a pronunțat o soluție cu încălcarea normelor procedurale esențiale.

Totodată, hotărârea este nelegală și prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța a aplicat greșit dispozițiile Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății. Legea prevede în mod expres că decontarea medicamentelor se poate realiza exclusiv pentru indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, iar evaluarea tehnologiilor medicale poate fi inițiată numai pentru aceste indicații. În cazul medicamentului cu DCI Bevacizumabum, indicația terapeutică pentru astrocitom nu este autorizată, fiind o utilizare off-label, iar ANMDMR a emis decizii de neincludere în lista medicamentelor compensate. În aceste condiții, nu poate fi elaborat un protocol terapeutic, nu poate fi inițiată procedura de evaluare și nu poate fi dispusă decontarea, iar Ministerul Sănătății se află în imposibilitate juridică de a adopta ordinul impus de instanță.

Adoptarea unui asemenea act normativ ar încălca art. 241-243 din Legea nr. 95/2006, normele de tehnică legislativă și ierarhia actelor normative, iar instanța, obligând autoritatea să emită un act contrar legii, a aplicat greșit normele de drept material. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății este fondat, în limitele și pentru considerentele ce urmează.

Reclamantul A. a sesizat instanța de contencios administrativ cu o acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, susținând că a fost vătămat prin refuzul nejustificat al autorităților pârâte de a actualiza lista medicamentelor compensate 100%, prin includerea medicamentului Bevacizumab (Avastin) pentru indicația terapeutică "astrocitom - tumoră malignă cerebrală". În subsidiar, a solicitat obligarea Ministerului Sănătății la adoptarea Ordinului privind constituirea Comisiei pentru aprobarea decontării medicamentelor pentru indicațiile terapeutice neincluse în rezumatul caracteristicilor produsului, proiect publicat în transparență decizională la 04.09.2018.

Prima instanță a admis în parte acțiunea, apreciind întemeiat doar capătul subsidiar, și a obligat Ministerul Sănătății la adoptarea ordinului menționat, respingând totodată excepțiile invocate și restul pretențiilor formulate împotriva celorlalți pârâți. Pârâtul Ministerul Sănătății a criticat exclusiv soluția primei instanțe sub aspectul respingerii excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile și al admiterii parțiale a acțiunii, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ., celelalte dispoziții ale sentinței intrând în puterea de lucru judecat. În ordinea soluționării chestiunilor litigioase, se impune examinarea cu prioritate a criticilor întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc.

civ., referitoare la soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, întrucât de dezlegarea acestui motiv depinde necesitatea analizării celorlalte critici. Instanța de fond a respins excepția inadmisibilității, apreciind că, prin raportare la art. 7 din Legea nr. 554/2004, reclamantul nu avea obligația de a formula plângere prealabilă, anterior inițierii prezentului demers judiciar, în condițiile în care acesta nu solicită anularea unui act administrativ, ci cenzurarea unui refuz nejustificat al pârâților, în înțelesul prevederilor art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, soluție pe care instanța de control judiciar nu o împărtășește.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "(...)se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri (...)". Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile". Față de conținutul acestor texte de lege, Înalta Curte reține că este necesar ca reclamantul să facă dovada existenței premisei refuzului nejustificat și anume adresarea unei cereri către autoritatea/autoritățile chemate în judecată, în caz contrar acțiunea fiind inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile.

Sintagma "procedură prealabilă" are, în acest context, semnificația depunerii cererii administrative care declanșează obligația autorității de a răspunde, iar nu aceea a recursului grațios reglementat de art. 7 din lege. În cazul refuzului nejustificat - act administrativ asimilat - procedura prealabilă constă exclusiv în formularea cererii inițiale către autoritate. În speță nu se poate vorbi de parcurgerea procedurii prealabile constând în solicitarea adresată autorității pârâte de revocare a actului administrativ vătămător, întrucât această procedură vizează un act administrativ tipic, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pe când în speță se află în discuție un act administrativ asimilat, constând în refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, definit de art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În acest din urmă caz, procedura prealabilă se referă la depunerea cererii administrative care să conțină solicitarea persoanei interesate adresate autorității competente, iar nu la recursul grațios formulat împotriva unui act administrativ considerat nelegal. În cauză, contrar opiniei instanței de fond, se constată că acțiunea este inadmisibilă din perspectiva neformulării cererii administrative, care trebuia să fie adresată în prealabil pârâtului Ministerul Sănătății și să cuprindă solicitările în legătură cu care pretinde reclamantul că a fost exprimat refuzul nejustificat. În cauză, nu există nicio dovadă că reclamantul ar fi adresat Ministerului Sănătății o cerere privind includerea medicamentului sau adoptarea ordinului solicitat.

Astfel fiind, autoritatea pârâtă nu a fost sesizată anterior și i s-a dat posibilitatea să răspundă solicitantului în termenul legal de 30 de zile de la înregistrarea cererii, astfel cum statuează dispozițiile Legii nr. 554/2004, pentru ca instanța de contencios administrativ să poată analiza existența unui refuz nejustificat sau o nesoluționare în termen legal a unei cereri. În concluzie, având în vedere că adresarea unei cereri către autoritățile pârâte în condițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 reprezintă o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, iar neîndeplinirea ei este sancționată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă, Înalta Curte constată că în cauză, se impune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepției inadmisibilității acțiunii.

În acest context, în raport cu această soluție, nu se mai impune examinarea celorlalte critici formulate în recurs. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite excepția inadmisibilității acțiunii și, în consecință, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca inadmisibilă, menținând în rest dispozițiile sentinței nerecurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății împotriva sentinței nr. 2124 din 19 decembrie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează în parte sentința recurată și, rejudecând: Admite excepția inadmisibilității acțiunii și, în consecință, respinge cererea de chemare în judecată formulată de B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca inadmisibilă. Menține în rest dispozițiile sentinței. Definitivă. Pronunțată astăzi, 8 octombrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.