Decizia nr. 4058/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — contestație

Obiectul cererii deduse judecății 1.1. Prin cererea înregistrată la data de 23 octombrie 2023, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu intimații Consiliul Superior al Magistraturii, Comisia de Evaluare -Curtea de Apel Craiova, B. și C. a solicitat: (i) În principal, anularea Hotărârii din data de 05.10.2023 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii pronunțată pentru codul A 1238, anularea raportului de evaluare întocmit de comisia de evaluare din cadrul Curții de Apel Craiova pentru secția de contencios administrativ și fiscal, cu consecința constatării îndeplinirii cerințelor privind promovarea la instanța superioară și obligarea secției pentru judecători la validarea promovării, cu acordarea drepturilor corespunzătoare; (ii) În subsidiar anularea Hotărârii din data de 05.10.2023 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii pronunțată pentru codul A 1238, anularea raportului de evaluare întocmit de comisia de evaluare din cadrul Curții de Apel Craiova, anularea procedurii de promovare și reluarea acesteia prin numirea unei noi comisii, evaluarea dosarului de candidat în conformitate cu dispozițiile legale incidente și obligarea secției pentru judecători la validarea promovării. În motivarea cererii, contestatoarea a arătat că a participat la concursul de promovare efectivă în funcții de execuție a judecătorilor, organizat în perioada mai - octombrie 2023, fiindu-i atribuit codul A 1238. La data de 22.09.2023 au fost publicate rezultatele evaluării realizate de comisia de evaluare din cadrul Curții de Apel Craiova, contestatoarea obținând un punctaj de 63 de puncte. Contestația formulată împotriva acestui punctaj a fost respinsă prin Hotărârea secției pentru judecători din 05.10.2023, dată la care a fost validat și concursul de promovare. Contestatoarea invocă nerespectarea art. 2 din Regulamentul privind concursul de promovare a judecătorilor, susținând lipsa unui barem obiectiv de evaluare, ceea ce ar face imposibilă verificarea punctajului acordat de comisia de evaluare și de secția pentru judecători. Se mai invocă încălcarea dispozițiilor art. 139 alin. (4) și art. 140 alin. (7) din Legea nr. 303/2022, precum și ale art. 51 alin. (2) din Legea nr. 304/2022, arătându-se că raportul de evaluare ar conține date nereale sau false și că nu ar fi motivat corespunzător. Contestatoarea critică și modalitatea de constituire a comisiei de evaluare de la nivelul Curții de Apel Craiova, precum și verificarea raportului de evaluare de către un organism administrativ cu rol în organizarea concursului, făcând trimitere la Hotărârea CJUE din 07.09.2023 pronunțată în cauza C-216/21 și la jurisprudența CEDO. Se susține că toți membrii comisiei de evaluare de la nivelul Curții de Apel Craiova sunt președinți de secție, titulari sau delegați, propuși de președintele instanței și membri de drept ai colegiului de conducere, organ care numește comisia de evaluare. Contestatoarea apreciază că această subordonare administrativă și posibilă "autonumire" ridică probleme de independență. Totodată, arată că secția pentru judecători numește în funcție atât președintele instanței, cât și președinții de secție, membri ai comisiei de concurs, la propunerea aceluiași președinte de instanță care a efectuat evaluarea contestată, ceea ce ar conduce la o concentrare excesivă a puterii decizionale în privința carierei judecătorilor. Contestatoarea mai susține că ar fi fost defavorizată de comisia de evaluare, fiind unul dintre judecătorii supuși procedurilor disciplinare pentru opoziția manifestată față de modificările legislative din perioada 2017-2019 și pentru faptul că ar fi adresat Curții de Justiție a Uniunii Europene cereri de decizie preliminară. De asemenea, contestatoarea a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 139 și art. 140 din Legea nr. 303/2022, apreciind că acestea contravin prevederilor art. 1 alin. (4) și (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. l), art. 125 alin. (2), art. 133 alin. (1) și art. 16 din Constituția României, solicitând sesizarea Curții Constituționale. Totodată, a formulat și o cerere de sesizare a Curții de Justiției a Uniunii Europene, în temeiul art. 267 TFUE, ridicând următoarele întrebări preliminare: ,,1. Se aduce atingere principiului independenței judecătorilor, consacrat de art. 19 alin. (1) al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), cu referire la art. 2 din TUE, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale, în împrejurări precum cele din litigiul principal, prin instituirea unui sistem de promovare la instanța superioară, într-o singură etapă, bazat doar pe o evaluare sumară a activității și conduitei, fără intervievarea candidatului, evaluare realizată de o comisie compusă din președintele instanței de control judiciar și judecători care fac parte din colegiul de conducere (organ cu atribuții de desemnare a comisiei de promovare) și care ocupă funcțiile de conducere în instanța la care se solicită promovarea, tot la propunerea președintelui instanței?

Se aduce atingere principiului independenței judecătorilor, consacrat de art. 19 alin. (1) al doilea paragraf din TUE, cu referire la art. 2 din TUE, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale, în împrejurări precum cele din litigiul principal, prin instituirea unui sistem de promovare la instanța superioară, într-o singură etapă, în condițiile în care comisia de verificare a contestațiilor împotriva evaluării realizate la pct. 1 revine secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii - organ cu rol administrativ, care declanșează și validează concursul de promovare -, fiind compusă din judecători care provin de la instanțe de grade diferite și care au numit în funcție atât președintele instanței superioare, cât și președinții de secții, membri ai comisiei de concurs, la propunerea aceluiași președinte de instanță care a efectuat evaluarea contestată?" În motivarea cererii de decizie preliminară, reclamanta a făcut trimitere la paragrafe din Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauza C-216/21, precum și la dispozițiile legale incidente din dreptul intern. 2. Apărările formulate în cauză 2.1. Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, admiterea excepției inadmisibilității acțiunii și respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, iar în subsidiar respingerea contestației ca neîntemeiată. În susținerea excepției, intimatul a arătat că Hotărârea nr. 2304/05.10.2023 a secției pentru judecători, precum și raportul de evaluare, reprezintă operațiuni administrative prealabile actului administrativ propriu-zis - Hotărârea nr. 2326/05.10.2023 prin care au fost validate rezultatele finale ale concursului de promovare efectivă a judecătorilor. Întrucât doar acest act final este apt să producă efecte juridice de sine stătătoare și să fie supus controlului judecătoresc în condițiile Legii nr. 554/2004, iar criticile contestatoarei nu îl vizează, cererea de chemare în judecată este inadmisibilă. Pe fond, intimatul a susținut că procedura de promovare a fost derulată cu respectarea dispozițiilor legale, iar Hotărârea nr. 2304/2023 și raportul de evaluare sunt legale și temeinice. 2.2. Intimata Curtea de Apel Craiova a depus întâmpinare prin care a invocat, mai întâi, excepția lipsei capacității procesuale de exercițiu a Comisiei de evaluare, arătând că aceasta nu are personalitate juridică, fiind o structură temporară constituită exclusiv pentru desfășurarea concursului, cu atribuții limitate la evaluarea activității și conduitei candidaților. S-a arătat că, potrivit art. 46 alin. (2) din Hotărârea CSM nr. 1434/2023, comisia și-a încheiat activitatea odată cu transmiterea raportului de evaluare către comisia de organizare. În al doilea rând, intimata a invocat inadmisibilitatea contestării raportului de evaluare, susținând că acesta poate fi verificat doar în fața secției pentru judecători a CSM. 2.

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a depus punct de vedere atât asupra cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, solicitând respingerea acesteia ca inadmisibilă, cât și asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 139 și art. 140 din Legea nr. 303/2022, solicitând respingerea acesteia ca neîntemeiată. 2.

Contestatoarea a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimata Curtea de Apel Craiova - Comisia de evaluare, solicitând respingerea excepției lipsei capacității procesuale de exercițiu. Aceasta a arătat că, în contenciosul administrativ, personalitatea juridică nu constituie o condiție a capacității procesuale, criteriul relevant fiind exercitarea prerogativelor de putere publică. Comisia de evaluare, deși lipsită de personalitate juridică, a exercitat atribuții administrative concrete - evaluarea activității și conduitei candidaților - care au stat la baza actului contestat. Contestatoarea a subliniat că a solicitat nu doar anularea hotărârii CSM, ci și anularea raportului de evaluare și, în subsidiar, reluarea procedurii, operațiuni ce nu pot fi realizate decât de comisie. În aceste condiții, comisia nu se poate sustrage răspunderii pentru eventualele încălcări ale legii, iar excepția trebuie respinsă ca neîntemeiată. 2.

La data de 22.12.2023, contestatoarea a depus răspuns la întâmpinarea intimatului CSM și completări la contestație, solicitând respingerea excepției inadmisibilității acțiunii. Aceasta a arătat că a formulat contestația în temeiul dispozițiilor speciale ale Legii nr. 305/2022, care permit atacarea hotărârilor secției pentru judecători în termen de 15 zile de la comunicare sau publicare, fără parcurgerea procedurii prealabile. Cu privire la cel de-al doilea motiv de inadmisibilitate, contestatoarea a susținut că nu era obligată să atace hotărârea de validare a concursului, întrucât interesul său procesual vizează exclusiv hotărârea prin care i-a fost respinsă contestația, aceasta fiind actul care îi vatămă drepturile și condiționează posibilitatea validării promovării. Validarea ar reprezenta un efect ulterior al soluționării contestației, nu cauza litigiului, iar eventuala validare ar putea fi dispusă ulterior de secția pentru judecători. Contestatoarea a arătat că apărarea intimatului este excesiv formalistă și se întemeiază pe jurisprudență anterioară modificărilor legislative din 2022. Pe fond, a solicitat respingerea apărărilor ca nefondate. În ceea ce privește constituirea Comisiei de evaluare, contestatoarea a precizat că nu a atacat Hotărârea nr. 1772/22.06.2023, însă a invocat excepția de nelegalitate a acesteia, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu motivarea deja expusă în contestație. 2.

Prin notele scrise depuse la dosar, intimatul B. a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, arătând că pretențiile contestatoarei vizează exclusiv anularea actelor emise de autoritățile competente în materia concursului - raportul de evaluare și hotărârea secției pentru judecători - acte la a căror emitere nu a participat și care nu îi sunt imputabile. Acesta a subliniat că simpla calitate de candidat admis nu îl transformă în subiect pasiv al litigiului, întrucât soluția asupra contestației nu îi afectează situația juridică, concursul vizând patru posturi, dintre care doar două au fost ocupate. Totodată, intimatul a arătat că instanța de contencios administrativ nu poate substitui comisiile de concurs în evaluarea candidaților, neputând reface punctajul sau soluționa contestația la evaluare, ci doar verifica legalitatea procedurii, potrivit jurisprudenței constante a Înaltei Curți, a Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului. În aceste condiții, prezența sa în proces nu este necesară, motiv pentru care a solicitat admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive. II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție Potrivit art. 248 alin. (1) C. proc. civ., instanța este ținută să se pronunțe cu prioritate asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. În consecință, Înalta Curte va analiza mai întâi excepția lipsei calității procesuale pasive a intimaților C. și B., invocată din oficiu, respectiv prin notele scrise, reținând următoarele. Prin raportare la dispozițiile art. 36 C. proc. civ., legitimarea procesuală pasivă reprezintă identitatea care trebuie să existe între subiectul pasiv al raportului juridic dedus judecății și cel chemat în judecată în calitate de pârât, existența sau inexistența drepturilor și obligațiilor afirmate fiind o chestiune de fond. Calitatea procesuală reprezintă, așadar, transpunerea în plan procesual a calității de parte în raportul juridic substanțial și se apreciază în funcție de obiectul cererii și de pretențiile formulate. În materia contenciosului administrativ, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilește că pârât este, în principal, autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat sau autoritatea competentă să soluționeze cererea dedusă judecății. Numai în situații particulare pot fi chemate în judecată și alte persoane, dacă actul contestat le este opozabil în mod direct sau dacă au emis o operațiune administrativă prealabilă. Raportat la obiectul prezentei cereri - anularea Hotărârii nr. 2304/05.10.2023 a secției pentru judecători a CSM, prin care s-a respins contestația reclamantei împotriva punctajului la evaluare, anularea raportului de evaluare emis de Comisia de evaluare din cadrul Curții de Apel Craiova și validarea promovării contestatoarei, ori, în subsidiar, reluarea evaluării - Înalta Curte constată că intimații C. și B., candidați admiși la concursul de promovare, nu sunt titularii drepturilor și obligațiilor ce formează conținutul raportului juridic dedus judecății. Nicio pretenție nu este formulată în contradictoriu cu aceștia, iar actele contestate nu emană de la ei și nu le sunt imputabile. Argumentul contestatoarei privind necesitatea opozabilității hotărârii judecătorești nu poate fundamenta calitatea lor procesuală pasivă, întrucât opozabilitatea este garantată principial prin lege și nu impune atragerea în proces a unor persoane care nu sunt subiecte ale raportului juridic litigios. Pentru aceste motive, Înalta Curte va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a intimaților C. și B. și va respinge contestația formulată în contradictoriu cu aceștia ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. Cu privire la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a Hotărârii nr. 1772/22.06.2023 a secției pentru judecători a CSM, invocată din oficiu, Înalta Curte reține următoarele. Contestatoarea a invocat excepția de nelegalitate Hotărârii nr. 1772/22.06.2023 a secției pentru judecători a CSM, prin care a fost numită comisia de evaluare. Potrivit art. 4 alin. (1) și (2), legalitatea unui act administrativ individual poate fi cercetată pe cale de excepție numai dacă actul are natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) și numai dacă de acesta depinde soluționarea cauzei. Hotărârea nr. 1772/22.06.2023 nu are natura unui act administrativ individual, ci reprezintă un act preparator, parte a procedurii de organizare a concursului. Ea nu stabilește drepturi sau obligații în sarcina contestatoarei și nu produce efecte juridice autonome asupra situației sale profesionale. Singurul act apt să genereze efecte juridice directe este hotărârea de validare a rezultatelor concursului. În consecință, legalitatea Hotărârii nr. 1772/2023 poate fi analizată doar în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar nu pe calea excepției de nelegalitate. Excepția este, așadar, inadmisibilă și va fi respinsă ca atare. În ceea ce privește excepția inadmisibilității contestației formulate împotriva Hotărârii nr. 2304/05.10.2023 a secției pentru judecători a CSM, invocată prin întâmpinare, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată. Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a invocat excepția inadmisibilității contestației, motivat de împrejurarea că Hotărârea nr. 2304/05.10.2023 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii prin care a fost respinsă contestația reclamantei la punctajul obținut potrivit raportului de evaluare, reprezintă o operațiune administrativă prealabilă, actul administrativ producător de efecte fiind hotărârea de validare a rezultatelor concursului de promovare. Potrivit dispozițiilor generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, autoritățile publice, în activitatea lor de organizare a executării legii și de aplicare în concret a legii, emit acte administrative producătoare de efecte juridice, dar realizează și operațiuni administrative și/sau operațiuni materiale care pregătesc, însoțesc sau desăvârșesc emiterea actelor administrative. Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". În ceea ce privește concursurile organizate de Consiliul Superior al Magistraturii privind accesul sau promovarea, actul administrativ producător de efecte juridice îl reprezintă hotărârea de validare a concursului pe care Consiliul Superior al Magistraturii o adoptă potrivit competențelor sale. În speță, Hotărârea secției pentru judecători nr. 2304/2023 prin care a fost soluționată contestația la punctaj, constituie o operațiune administrativă prealabilă, iar nu un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Ea nu produce efecte juridice autonome, ci pregătește emiterea actului final - hotărârea de validare a rezultatelor concursului. Conform art. 18 alin. (2), legalitatea operațiunilor administrative poate fi verificată doar odată cu legalitatea actului administrativ final, ceea ce nu s-a întâmplat în cauză, întrucât contestatoarea nu a atacat Hotărârea nr. 2326/05.10.2023 de validare a rezultatelor. În consecință, contestația formulată împotriva Hotărârii nr. 2304/2023 este inadmisibilă. În mod corespunzător, nu este admisibil nici controlul judecătoresc solicitat asupra raportului de evaluare întocmit în temeiul art. 46 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 1434/2023, întrucât acesta reprezintă, la rândul său, o operațiune administrativă a cărei verificare este condiționată de existența unei acțiuni îndreptate împotriva actului administrativ final. Întrucât înscrisurile litigioase nu au fost invalidate, iar acțiunea - astfel cum a fost formulată- a fost respinsă ca inadmisibilă, nu se poate dispune obligarea secției pentru judecători a CSM nici la reevaluarea activității contestatoarei, nici la emiterea unei hotărâri de promovare. Rezultatul obținut de aceasta rămâne cel rezultat în urma desfășurării concursului. În raport cu soluția de inadmisibilitate pronunțată asupra contestației, Înalta Curte constată că cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, formulată de contestatoare este, la rândul său, inadmisibilă. Potrivit art. 267 TFUE și jurisprudenței constante a CJUE (Hotărârile Foglia, Meilicke, Telemarsicabruzzo, Kremzow), instanța națională poate sesiza Curtea numai în măsura în care întrebările adresate sunt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este învestită și au legătură cu obiectul cauzei. Or, în prezenta speță, contestația a fost respinsă ca inadmisibilă, astfel încât instanța nu este chemată să soluționeze fondul raportului juridic privind procedura de promovare și nu poate analiza legalitatea sau compatibilitatea cu dreptul Uniunii a normelor incidente. În lipsa unei cauze pendinte asupra fondului, întrebările preliminare formulate de contestatoare nu mai prezintă relevanță pentru soluționarea litigiului, iar sesizarea CJUE ar avea caracter pur teoretic, ceea ce este inadmisibil potrivit jurisprudenței Curții. În consecință, cererea de sesizare a CJUE va fi respinsă ca inadmisibilă. Pentru aceste motive, în temeiul art. 29 alin. (6) din Legea nr. 305/2022, raportat la art. 1, art. 4 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a intimaților C. și B. și va respinge contestația formulată în contradictoriu cu intimații C. și B., ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă; va respinge excepția de nelegalitate a Hotărârii nr. 1772/22.06.2023 a CSM, secția pentru judecători, ca inadmisibilă; va admite excepția inadmisibilității contestației și va respinge contestația formulată de contestatoarea A. împotriva Hotărârii nr. 2304 din 5 octombrie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii - secția pentru Judecători, ca inadmisibilă și, de asemenea, va respinge cererea de sesizare a CJUE formulată de contestatoarea A., ca inadmisibilă.