Decizia nr. 4050/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 604/2023 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești la data de 31.10.2022, astfel cum a fost precizată, reclamanta Școala Militară de Maiștri Militari a Forțelor Terestre "Basarab I" a solicitat anularea în parte a încheierii nr. 23 din 10.10.2022 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul Curții de Conturi, anularea în parte a Deciziei nr. 10/01.08.2022 - măsurile II.1.lit. a), b), c) și implicit Raportul de control nr. x/2022 - pct. 3.2 si 3.4. din cap. III, precum și suspendarea executării măsurilor II.1.lit. a), b), c) stabilite prin Decizia nr. 10/01.08.2022 și menținute prin încheierea nr. 23 din 10.10.2022 până la soluționarea acțiunii în anulare.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 604 din 6 aprilie 2023, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal: - a respins cererea de suspendare în parte a Deciziei nr. 10/01.08.2022, menținută prin încheierea nr. 23/10.10.2022, ca neîntemeiată; - a respins cererea de chemare în judecata de reclamanta Școala Militară de Maiștri Militari a Forțelor Terestre Basarab I (Unitatea Militară 01225 Pitești), în contradictoriu cu pârâtele Comisia de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul Curții de Conturi și Curtea de Conturi a României - Direcția de Control al Achizițiilor Publice, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 604 din 6 aprilie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta Școala Militară de Maiștri Militari a Forțelor Terestre Basarab I (Unitatea Militară 01225 Pitești), întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost precizată. În susținerea recursului, recurenta a arătat că hotărârea este nemotivată în privința apărărilor referitoare la aplicarea O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, întrucât instanța de fond s-a limitat la o formulare generală, fără a analiza raportul dintre norma specială și Legea nr. 94/1992, fără a explica de ce O.G. nr. 121/1998 nu ar fi aplicabilă în cauză și fără a examina procedura specială de stabilire și recuperare a prejudiciilor în cadrul MApN, respectiv efectele suspendării cercetării administrative ca urmare a sesizării Parchetului Militar. Recurenta a susținut că această lipsă de analiză echivalează cu o nemotivare asupra unui aspect esențial al cauzei. În ceea ce privește aplicarea greșită a legii, recurenta a arătat că O.G. nr. 121/1998 reprezintă o normă specială, derogatorie de la dreptul comun, aplicabilă ori de câte ori prejudiciul este produs în cadrul unei unități militare, în legătură cu atribuțiile de serviciu ale personalului militar sau civil. În speță, presupusa pagubă ar fi fost generată în cadrul unei unități militare, de personal militar sau civil, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, astfel încât procedura specială prevăzută de O.G. nr. 121/1998 ar fi fost singura aplicabilă, iar Legea nr. 94/1992 nu ar putea deroga de la aceasta. Recurenta a susținut că instanța de fond a ignorat complet acest cadru normativ special, aplicând exclusiv Legea nr. 94/1992. Totodată, recurenta a arătat că, potrivit O.G. nr. 121/1998 și Ordinului M5/1999, stabilirea prejudiciului se realizează exclusiv prin cercetare administrativă, iar această cercetare se suspendă de drept atunci când există indicii de infracțiune și dosarul este transmis Parchetului Militar, suspendare care operează până la soluționarea cauzei penale. În speță, cercetarea administrativă fusese efectuată, dosarul fusese transmis Parchetului Militar, iar procedura era suspendată, astfel încât unitatea militară nu putea legal stabili un nou prejudiciu, nu putea identifica persoanele răspunzătoare și nu putea proceda la recuperarea sau virarea sumelor până la finalizarea urmăririi penale. Cu toate acestea, Curtea de Conturi ar fi obligat entitatea să stabilească prejudiciul în paralel cu procedura penală și cu suspendarea cercetării administrative, iar instanța de fond ar fi validat această obligație, impunând unității îndeplinirea unor măsuri care, în opinia recurentei, erau imposibil de realizat în mod legal.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea ca nefondată a cererii de recurs și menținerea hotărârii atacate, întrucât aceasta este legală și temeinică. Reiterând circumstanțele esențiale ale cauzei, intimata pârâtă a arătat, în esență, că actele administrative contestat au fost adoptate în limitele competențelor prevăzute de Legea nr. 94/1992 și că instanța de fond a analizat toate criticile formulate de unitatea militară și a motivat soluția în mod complet și a aplicat corect legea. Intimata a respins argumentul recurentei privind aplicarea O.G. nr. 121/1998, arătând că această normă specială privind răspunderea materială a militarilor nu contravine obligațiilor stabilite de Curtea de Conturi și nu poate împiedica executarea măsurilor dispuse în temeiul Legii nr. 94/1992. Existența unui dosar penal nu suspendă obligațiile entității verificate, iar eventualele dificultăți de executare pot fi soluționate prin solicitarea prelungirii termenului, conform pct. 235 RODAS - procedură pe care recurenta nu a dovedit că ar fi finalizat-o. Prin răspunsul la întâmpinarea, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea apărărilor formulate și admiterea recursului astfel cum a fost formulat, reiterând argumentele formulate în recurs.

Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă Școala Militară de Maiștri Militari a Forțelor Terestre "Basarab I" a solicitat anularea încheierii nr. 23 din 10.10.2022 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, anularea Deciziei nr. 10 din 01.08.2022 și, implicit, a Raportului de control nr. x din 01.07.2022, precum și suspendarea măsurilor dispuse prin decizie. Ulterior, prin precizarea depusă la 14.12.2022, reclamanta a limitat obiectul acțiunii la măsurile II.1 lit. a), b) și c) din Decizia nr. 10/2022 și la punctele 3.2 și 3.4 din Raportul de control. Prin Decizia nr. 10/01.08.2022, Curtea de Conturi a dispus, la punctul II.1 lit. a), b), c), ca entitatea verificată să stabilească întinderea prejudiciului rezultat din abaterile de la legalitate și regularitate constatate în legătură cu achiziția de mese și scaune din anul 2019, să procedeze la recuperarea acestuia de la persoanele răspunzătoare, inclusiv a accesoriilor aferente, și să vireze sumele recuperate pe destinațiile prevăzute de lege. Termenul stabilit pentru ducerea la îndeplinire a acestor măsuri a fost 31.01.2023. Prin încheierea nr. 23/10.10.2022, Comisia de soluționare a contestațiilor a menținut aceste măsuri, respingând contestația reclamantei și reținând că prejudiciul stabilit anterior de structurile interne ale Ministerului Apărării Naționale fusese calculat eronat, iar determinarea întinderii reale a prejudiciului revine, potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, conducerii entității auditate. Soluționând cauza, curtea de apel a respins criticile de nelegalitate formulate și a menținut actele contestate, reținând, în esență, că măsurile dispuse prin actele contestate au fost adoptate în limitele competenței Curții de Conturi, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 94/1992, care conferă acestei instituții atribuția de a constata abateri de la legalitate și regularitate, de a stabili măsuri pentru înlăturarea deficiențelor și de a impune entității auditate obligația de a determina și recupera prejudiciile rezultate. S-a reținut că neregulile consemnate în Raportul de control, atât cele privind inițierea achiziției (pct. 3.2), cât și cele privind angajarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor (pct. 3.4), sunt susținute de documentele aflate la dosar, reclamanta neputând justifica lipsa angajamentului legal, discrepanțele dintre documentele bugetare și valoarea facturii, întocmirea retroactivă a unor înscrisuri sau certificarea formală a recepției bunurilor. Instanța a apreciat că existența unei cercetări penale în curs nu suspendă obligațiile stabilite de Curtea de Conturi și nu împiedică executarea măsurilor dispuse, întrucât procedurile administrative și cele penale pot derula în paralel, iar entitatea verificată avea posibilitatea de a solicita prelungirea termenului de executare, potrivit RODAS. În ceea ce privește cererea de suspendare, instanța a reținut că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât reclamanta nu a demonstrat existența unui caz bine justificat și nici a unei pagube iminente care să justifice suspendarea executării actelor contestate. În consecință, atât acțiunea în anulare, cât și cererea de suspendare au fost respinse ca neîntemeiate. Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, care vizează exclusiv soluția privind anularea actelor, Înalta Curte reține că, deși în mod formal recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din analiza memoriului recurs pot fi identificate și critici care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme se impută curții de apel diferite omisiuni în analiza efectuată. Astfel, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. vizează hotărâri care nu cuprind motivele pe care se sprijină, care cuprind motive contradictorii sau străine de natura cauzei. În speță, recurenta-reclamantă a invocat neexaminarea și nepronunțarea asupra argumentelor de nelegalitate referitoare la aplicarea O.G. nr. 121/1998, pretinzând astfel o nemotivare a primei instanțe și o nesocotire a exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma celor menționate mai sus, Înalta Curte constată că acest motiv de casare este nefondat. Din considerentele hotărârii rezultă că instanța de fond a sistematizat și examinat toate cererile și susținerile părților, fiind preocupată să identifice obiectul cererii și împrejurările de fapt care au constituit situația premisă a declanșării mecanismului judiciar. Instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare. În speță, instanța de fond a analizat apărările recurentei-reclamanate referitoare la aplicarea O.G. nr. 121/1998 și a explicat, în mod suficient și coerent, de ce aceste dispoziții nu sunt de natură să înlăture aplicabilitatea Legii nr. 94/1992 și nici să limiteze competențele Curții de Conturi. Faptul că instanța nu a dezvoltat o analiză teoretică asupra raportului dintre norma specială și norma generală nu echivalează cu lipsa motivării, câtă vreme raționamentul său permite identificarea temeiurilor de drept și a considerentelor care au fundamentat soluția. Instanța a reținut că O.G. nr. 121/1998 reglementează exclusiv raporturile interne de răspundere materială ale personalului militar, în timp ce Legea nr. 94/1992 instituie un mecanism autonom de control extern asupra modului de utilizare a fondurilor publice, iar aceste domenii nu se suprapun și nu se exclud reciproc. Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care apreciază partea recurentă că trebuia motivată hotărârea judecătorească în acest proces nu determină incidența motivului de casare în discuție, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica aplicarea și interpretarea de către prima instanță a dreptului material. Având în vedere că instanța de fond a stabilit împrejurările de fapt esențiale în cauză pe baza probelor administrate și a analizat în cuprinsul considerentelor motivele de nelegalitate invocate, raționamentul urmat fiind expus clar și logic, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost motivată cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. În ceea ce privește criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta a susținut că instanța de fond a aplicat greșit legea, întrucât a ignorat caracterul special al O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate. Analiza cadrului normativ incident relevă că O.G. nr. 121/1998 reglementează exclusiv raporturile interne de răspundere materială dintre instituția militară și personalul său, stabilind procedura administrativă prin care se determină întinderea prejudiciului și persoanele răspunzătoare în cazul producerii unei pagube în legătură cu atribuțiile de serviciu. Această procedură are ca finalitate angajarea răspunderii materiale a personalului militar sau civil, în raporturile interne ale MApN, și nu interferează cu mecanismele de control extern asupra modului de utilizare a fondurilor publice. Or, Legea nr. 94/1992 instituie un regim juridic distinct, autonom și de ordine publică, care reglementează atribuțiile Curții de Conturi în exercitarea auditului public extern, în temeiul art. 140 din Constituție. Curtea de Conturi nu stabilește răspunderea materială a persoanelor, ci constată abateri de la legalitate și regularitate, identifică eventuale prejudicii și dispune măsuri obligatorii pentru entitatea auditată, între care se regăsește și obligația de a stabili întinderea prejudiciului și de a proceda la recuperarea acestuia. Art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 este explicit în acest sens, fără a distinge după natura entității sau statutul personalului implicat. Așadar, procedura internă prevăzută de O.G. nr. 121/1998 nu poate limita, suspenda sau condiționa exercitarea atribuțiilor Curții de Conturi și nici obligațiile ce decurg pentru entitatea verificată din actele acesteia. Susținerea recurentei potrivit căreia O.G. nr. 121/1998 ar constitui o normă specială care derogă de la Legea nr. 94/1992 nu poate fi primită. Cele două acte normative reglementează domenii juridice diferite, cu obiect, finalitate și mecanisme distincte. O.G. nr. 121/1998 privește răspunderea materială a personalului militar, în timp ce Legea nr. 94/1992 privește controlul extern asupra fondurilor publice. Nu există un raport de specialitate între cele două reglementări, ci un raport de coexistență, fiecare operând în propriul său domeniu. A admite contrariul ar echivala cu a permite ca o procedură internă a unei instituții publice să paralizeze mecanismele constituționale de control asupra utilizării fondurilor publice, ceea ce este inadmisibil. Nici critica referitoare la suspendarea cercetării administrative nu poate fi primită. Suspendarea cercetării administrative, ca efect al sesizării Parchetului Militar, privește exclusiv procedura internă de stabilire a răspunderii materiale a personalului militar, nu și obligațiile instituției față de Curtea de Conturi. Procedura penală și procedura administrativă internă nu afectează competențele Curții de Conturi și nici obligația entității auditate de a stabili întinderea prejudiciului, în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. De altfel, C. proc. pen. permite desfășurarea în paralel a acțiunii civile, iar RODAS prevede expres posibilitatea entității verificate de a solicita prelungirea termenului de executare a măsurilor dispuse, în cazul existenței unor impedimente obiective. Recurenta nu a făcut dovada că ar fi utilizat acest mecanism procedural, preferând să invoce, în mod abstract, imposibilitatea executării măsurilor. În ceea ce privește susținerea potrivit căreia unitatea militară nu ar putea stabili un nou prejudiciu până la soluționarea dosarului penal, Înalta Curte reține că aceasta pornește de la o confuzie între stabilirea prejudiciului în sensul Legii nr. 94/1992 și stabilirea răspunderii materiale în sensul O.G. nr. 121/1998. Curtea de Conturi nu obligă entitatea auditată să identifice persoanele vinovate sau să angajeze răspunderea acestora, ci doar să stabilească întinderea prejudiciului rezultat din abaterile constatate și să inițieze demersurile legale pentru recuperarea acestuia. Identificarea persoanelor răspunzătoare și angajarea răspunderii materiale se realizează ulterior, în cadrul procedurii interne, cu respectarea normelor speciale aplicabile personalului militar. Prin urmare, măsurile dispuse de Curtea de Conturi nu contravin O.G. nr. 121/1998 și nu impun entității auditate obligații care ar fi imposibil de realizat în contextul suspendării cercetării administrative. În aceste condiții, Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat corect dispozițiile legale incidente, reținând că O.G. nr. 121/1998 nu poate limita competențele Curții de Conturi și nici obligațiile ce decurg pentru entitatea verificată din actele acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă recursul formulat de recurenta-reclamantă Școala Militară de Maiștri Militari a Forțelor Terestre Basarab I (Unitatea Militară 01225 Pitești), ca nefondat.