ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2514/2024

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 25 ianuarie 2022 sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, să se dispună anularea Hotărârii nr. 690 din data de 25.05.2021 adoptată de secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii și obligarea pârâtului la emiterea unei noi hotărâri, în sensul admiterii cererii de transfer de la instanțele civile la instanțele militare.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 139/F-CONT din 30 octombrie 2023, Curtea de Apel Pitești, secția a II.a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea, anulând Hotărârea nr. 690/25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul CSM și obligând pârâtul la emiterea unei noi hotărâri, în sensul admiterii cererii de transfer de la instanța civilă la instanța militară.

Cererea de recurs ce face obiectul judecății Pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele: 3.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Recurentul a arătat că, prin constatarea de către instanța de fond a nelegalității avizului negativ emis de Ministerul Apărării Naționale exclusiv în contradictoriu cu Consiliul Superior al Magistraturii, în lipsa introducerii în cauză a emitentului actului contestat, instanța de fond a pronunțat o sentință nelegală, cu încălcarea regulilor de procedură reglementate în cadrul art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 78 alin. (2) din C. proc. civ. Astfel potrivit dispozițiilor art. 78 din C. proc. civ. și art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, cât timp intimatul-reclamant a invocat și critici de nelegalitate cu privire la Avizul nr. x/26.01.2021 emis de către Ministerul Apărării Naționale, în mod greșit a procedat instanța de fond constatând prin considerentele sentinței recurate nelegalitatea Avizului nr. x/26.01.2021 emis de către Ministerul Apărării Naționale în lipsa întreprinderii demersurilor necesare pentru introducerea în cauză a emitentului actului. Astfel, în considerarea raportului de drept administrativ dedus judecății, instanța de fond avea obligația de a face aplicarea art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv de a pune în discuție necesitatea introducerii în cauză a Ministerului Apărării Naționale, în calitate de emitent al Avizului nr. x/26.01.2021, legalitatea unei operațiuni administrative neputând fi analizată în lipsa emitentului acesteia care are dreptul de a fi parte în proces, precum și obligația de a depune întreaga documentație care a stat la baza actului contestat, în acord cu prevederile art. 13 din Legea nr. 554/2004. 3.2. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Recurentul a arătat cu titlu preliminar că nu critică considerentele primei instanțe referitoare la netemeinicia motivelor de nelegalitate privind pretinsa încălcare de Ministerul Apărării Naționale a limitelor legale ale competenței în emiterea avizului negativ și nici pe cele privind aplicabilitatea în situația intimatului-reclamant a dispozițiilor art. 36 alin. (1) lit. d) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995, astfel încât acestea au intrat în autoritatea de lucru judecat. În ceea ce privește soluția instanței cu privire la cel de-al treilea motiv de nelegalitate al Avizului nr. x/26.01.2021 al Ministerului Apărării Naționale, soluția instanței de fond a fost pronunțată nu doar cu încălcarea regulilor de procedură, ci și cu greșita aplicare și interpretarea normelor de drept material aplicabile cauzei. Prin hotărârea pronunțată în cauză, instanța de fond a dispus atât anularea Hotărârii nr. 690 din data de 25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, precum și obligarea recurentului la emiterea unei noi hotărâri, în sensul admiterii cererii de transfer a intimatului-reclamant de la instanțele civile la instanțele militare, reținând în considerentele sentinșei recurate nelegalitatea avizului nr. x/26.01.2021 al Ministerului Apărării Naționale ca urmare a nerespectării condițiilor reglementate prin dispozițiile art. 36 alin. (1) lit. d) și alin,. 3 din Legea nr. 80/1995 din perspectiva îndeplinirii condiției de vârstă. Referitor la soluția primei instanțe de anulare a Hotărârii nr. 690 din 25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul CSM întemeiate pe nelegalitatea avizului, în mod greșit s-a reținut în considerentele sentinței recurate că avizul negativ ar fi fost emis cu încălcarea condiției reglementate de art. 36 alin. (1) lit. d) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995 privind limita de vârstă de cel mult 45 de ani. Astfel, cu privire la condițiile de validitate a avizului conform al Ministerului Apărării Naționale necesar în cazul transferului unui judecător de la o instanță civilă la o instanță militară sunt relevante prevederile art. 2, 3 și 4 din Regulamentul comun privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanțele sau parchetele civile la isntanțele ori parchetele militare, precum și acordarea gradelor militare și înaintarea în grad a judecătorilor și procurorilor militari, aprobat prin Hotărârea CSM nr. 176/6.02.2014. Cu privire la condițiile legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, relevante sunt prevederile art. 36 alin. (1) lit. d) din Legea 80/1995 privind statutul cadrelor militare potrivit cărora, "Ofițerii în activitate provin din: (...) ofițeri în rezerva și ofițeri rezerviști voluntari care au promovat testele de aptitudini și îndeplinesc celelalte condiții stabilite prin ordin al miniștrilor sau al șefilor instituțiilor componente ale sistemului apărării naționale, ordinii publice și securității naționale, în vederea chemării sau rechemării în activitate", iar potrivit art. 36 alin. (3) din același act normativ, "în Ministerul Apărării Naționale, persoanele prevăzute la alin. (1) lit. d) și j) pot fi chemate sau rechemate în activitate daca au vârsta de cel mult 45 de ani". Din dispozițiile legale anterior menționate rezultă, așadar, că legiuitorul condiționează calitatea de magistrat militar de îndeplinirea atât a condițiilor pentru intrarea în magistratură cât și a cerințelor legale necesare pentru dobândirea calității de ofițer activ, precum corect a punctat instanța de fond. Unul dintre criteriile necesare pentru dobândirea calității de ofițer în activitate în cadrul Ministerului Apărării Naționale este tocmai xnțeriulde vârstă, acesta fiind așadar și o condiție de validitate pentru emiterea avizui conform necesar pentru transferul unui magistrat de la instanța civilă la instanța militară. Pornind de la caracterul de condiție de validitate a criteriului în discuție, apreciem că, în lipsa unor dispoziții derogatorii, îndeplinirea acestei cerințe nu poate fi analizată decât prin raportare la momentul emiterii avizului. Or, având în vedere că la momentul emiterii avizului, vârsta intimatului-reclamant depășea 45 de ani, în mod corect a apreciat emitentul actului că în situația acestuia se impunea acordarea unui aviz negativ motivat de faptul că nu erau îndeplinite condițiile legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, conform art. 36 alin. (1) lit. d) și lit. g) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare. Așadar, contrar celor reținute de instanța de fond prin considerentele sentinței recurate, nu prezintă nicio relevanță faptul că intimatuf-reclamant îndeplinea criteriul vârstei maximale la data declanșării procedurii de transfer, la data expirării perioadei de depunere a cererilor de transfer, precum și la data solicitării de către recurentul a avizului, atâta vreme cât la momentul emiterii avizului în discuție această cerință de validitate nu era îndeplinită. Or, în contextul în care avizul negativ a fost emis în condiții de legalitate, este greșită soluția instanței de fond prin care s-a dispus anularea Hotărârii nr. 690 din data de 25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. În egală măsură, recurentul a apreciat ca fiind nelegală și soluția instanței prin care s-a dispus obligarea recurentului la emiterea unei noi hotărâri prin care sa dispună transferul intimatului-reclamant de la instanța civilă la instanța militară. Astfel, constatările instanței cu privire la nelegalitatea Avizului nr. 56 560/26.01.2021 emis de Ministerul Apărării Naționale (nefondate, de altfel, așa cum vom arăta în cele ce urmează) sub nicio formă nu susțin concluzia oportunității transferului intimatului-reclamant de la Tribunalul București la Tribunalul Militar București, precum greșit și cu depășirea marjei sale de apreciere a reținut instanța de fond, soluția în discuție fiind, așadar, pronunțată cu încălcarea normelor de drept material prevăzute de art. 32 și art. 74 alin. (4) și (6) din Legea nr. 303/2004 coroborate cu prevederile art. 3-6 din Regulamentul comun, din două perspective. În primul rând, deși prin considerentele sentinței recurate instanța de fond a constatat nelegalitatea Avizului nr. x/26.01.2021 emis de Ministerul Apărării Naționale, această soluție nu își găsește niciun corespondent în dispozitivul hotărârii atacate. Or, în contextul în care instanța de fond nu a dispus, în concret, anularea avizului în discuție, simpla constatare a nelegalității acestuia prin considerentele sentinței recurate nu este suficientă pentru a conduce la înlăturarea acestei operațiuni administrative din circuitul civil, și implicit nici la anularea Hotărârii nr. 690 din data de 25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii în temeiul principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius acdpientis. În subsidiar, în măsura în care s-ar aprecia că simpla constatare prin considerentele sentinței recurate a nelegalității avizului negativ ar fi suficientă pentru înlăturarea acestui act din circuit civil, recurentul nu poate fi obligat la transferul intimatului-reclamant în lipsa unui aviz conform emis din partea Ministerului Apărării Naționale. Cu alte cuvinte, constatarea nelegalității Avizului nr. x/26.01.2021 nu echivalează cu existența unui aviz conform. Dimpotrivă, instanța de fond avea obligația ca, în măsura completării corespunzătoare a cadrului procesual prin introducerea în cauză a Ministerului Apărării Naționale, în calitate de emitent al actului contestat, să dispună obligarea acestuia la emiterea unui nou aviz conform în vederea transferului intimatului-reclamant de la instanța civilă la instanța militară. Necesitatea îndeplinirii acestei condiții rezultă în mod neechivoc din interpretarea sistematică a art. 32 și art. 74 alin. (4) și (6) din Legea nr. 303/2004 cu cele ale art. 3 - art. 6 din Regulamentul comun privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanțele sau parchetele civile la instanțele ori parchetele militare, precum și acordarea gradelor militare și înaintarea în grad a judecătorilor și procurorilor militari, aprobat prin Ordinul ministrului apărării naționale nr. 47/2014 și Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 176/2014, potrivit cărora o condiție necesară pentru numirea ca judecător sau procuror militar și pentru transferul de la instanțele sau parchetele civile la instanțele ori parchetele militare este aceea ca solicitantului să-i fie acordat de către ministrul apărării naționale avizul favorabil privind îndeplinirea condițiilor legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, lipsa avizului favorabil ducând la respingerea cererii de numire sau de transfer formulate. Pe de altă parte, soluția instanței de obligare a recurentului la transferul intimatului-reclamant de la o instanță civilă la o instanță militară este criticabilă și din perspectiva faptului că s-a realizat în lipsa oricărei analize cu privire fa oportunitatea transferului. Prin Hotărârea nr. 690 din data de 25.05.2021 contestată în cauză, secția pentru judecători a respins cererea intimatului-reclamant ca urmare a neîndeplinirii unei condiții de legalitate, respectiv existența avizului conform, fără a mai proceda și la analiza oportunității transferului în sensul solicitat din perspectiva cercetării îndeplinirii criteriilor de transfer (spre exemplu, situația de personal și volumul de activitate de la instanțele implicate). În aceste condiții, prin obligarea recurentului la transferul intimatului-reclamant de la o instanță civilă la o instanță militară, fără a mai proceda la analiza temeiniciei măsurii în discuție, instanța de fond a pronunțat o soluție cu depășirea atribuțiilor prevăzute de lege, substituindu-se în mod nepermis autorității administrative, în speță, Consiliul Superior al Magistraturii. Potrivit art. 32 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și judecătorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în forma în vigoare la momentul emiterii actului administrativ atacat, dezvoltată sub aspectul procedurii care trebuie urmată, în prevedrile art. 6 din Regulamentul comun al Consiliului Superior al Magistraturii și al Ministerului Apărării Naționale privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanțele sau parchetele civile la instanțele ori parchetele militare, precum și acordarea gradelor militare și înaintarea în grad a judecătorilor și judecătorilor militari, aprobat prin Ordinul nr. M47/2014 al ministrului apărării naționale și prin hotărârea nr. 176/2014 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. Din interpretarea tuturor dispozițiilor legale privitoare la transferul judecătorilor de la instanțele civile la instanțele militare rezultă că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior ai Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la rațiunile și la necesitățile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncționalități în activitatea parchetelor, cu păstrarea unui just echilibru între interesele unităților de parchet implicate în procedură și interesul privat al solicitantului. Astfel, competența de soluționare a cererilor de transfer ale judecătorilor aparține exclusiv secției de judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. Reglementarea din cadrul art. 36 alin. (1) lit. d) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995 se aplică tuturor magistraților care formulează cereri de transfer la instanțele militare și că normele care reglementează instituția transferului la instanțele militare au caracter supletiv și conferă doar o vocație în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept în favoarea solicitantului, toate cererile de transfer fiind analizate în mod echitabil și comparativ în raport de criteriile regulamentare, cu asigurarea unui just echilibru între interesul general privind buna funcționare a instanțelor și interesele de ordin particular ale solicitanților. Prin urmare, instanța de fond nu putea proceda la obligarea Consiliului Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să dispună transferul intimatuiui-reclamant de la Tribunalul București la Tribunalul Militar București, în lipsei unei analize coroborate și unitare a criteriilor de transfer, printre care situația de personal și volumul de activitate al instanțelor implicate. Potrivit evidențelor direcției de resort, la instanța de la care intimatul-reclamant solicita transferul, respectiv Tribunalul București, din cele 262 de posturi de judecător prevăzute în schema de personal, erau ocupate 237 de posturi, fiind vacante 25 de posturi. La această instanță, în anul 2020, încărcătura pe judecător a fost de 531 de dosare, în timp ce încărcătura la nivel național a fost de 435 de dosare, iar încărcătura pe schemă a fost de 458 de dosare, comparativ cu media națională de 357 de dosare. Pe de altă parte, la instanța la care s-a solicitat transferul, respectiv Tribunalul Militar București, din cele 5 posturi de judecător militar prevăzute în schema de personal erau ocupate 2 posturi fiind vacante 3 posturi din care 2 erau utile pentru transfer în contextul acelei proceduri. La această instanță, în anul 2020, încărcătura pe judecător a fost de 232 de dosare, în timp ce încărcătura la nivel național a fost de 435 de dosare, iar încărcătura pe schemă a fost de 58 de dosare, comparativ cu media națională de 357 de dosare. Or, având în vedere disproporția semnificativă între volumele de activitate ale instanțelor implicate în procedură, încărcătura pe judecător în cadrul Tribunalului București fiind aproape dublă față de cea din cadrul Tribunalului Militar București, transferul intimatului-reclamant nu prezenta un caracter oportun la acel moment. De altfel, în ședința secției pentru judecători din data de 25.05.2021 niciuna din cererile de transfer de la instanțele civile la instanțele militare nu au fost admise. În aceste condiții, în mod greșit a procedat instanța de fond obligând Consiliul Superior al Magistraturii la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul intimatului-reclamant de la o instanță civilă ia o instanță militară, în lipsa oricărei analize cu privire la oportunitatea transferului. Mai mult, și în ipoteza în care intimatul-reclamant ar fi beneficiat de un aviz conform din partea Ministerului Apărării Naționale, acesta nu ar fi constituit un motiv suficient în sine pentru a conduce la admiterea cererii de transfer, recurentul putând fi obligat cel mult la reanalizarea cererii de transfer formulate de intimatul-reclamant. În drept, au fost invocate prevederile art. 486-487, art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din Codul de procedură civilă.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare la recursul formulat de către Consiliul Superior al Magistraturii, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele: 4.1. Caracterul nefondat al motivului de recurs privind pretinsa încălcare a regulilor de procedura reglementate de art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la dispozițiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ. - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Textul de lege enunțat se refera la ipoteza in care in categoria subiectelor raportului juridic de drept administrativ format, modificat sau stins prin emiterea actului contestat este inclus si un terț absent din cadrul procesual identificat prin cererea de chemare in judecata. Obiectul litigiului vizează anularea Hotărârii nr. 690/25.05.2021 adoptata de secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii si obligarea paratului la emiterea unei noi hotărâri, in sensul admiterii cererii de transfer de la instanțele civile la instanțele militare, acest aspect justificând chemarea in judecata a Consiliului Superior al Magistraturii, in calitate de emitent al actului. Avizul nr. x/26.01.2021 emis de MAPN privind îndeplinirea condițiilor legale pentru dobândirea calității de ofițer in activitate, a fost calificat ca fiind o simpla operațiune administrativa, fără a îndeplini exigentele impuse de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, in sensul in care acesta nu prezintă caracterul juridic al unui act administrativ (indică in acest sens cele statuate prin decizia civila nr. 1478/16.03.2023 pronunțată de secția de contencios administrativ si fiscal a ICCJ). Decizia civila nr. 1478/16.03.2023 se impune cu efect de opozabilitate in prezenta cauza, in raport cu Consiliul Superior al Magistraturii, pe aspectul calificării avizului in discuție ca fiind o operațiune administrativa, nesusceptibila de a produce efecte juridice. Efectele avizului nr. x/26.01.2021 sunt limitate la procedura in care a fost obținut si mediate prin actul final de autoritate emis de Consiliul Superior al Magistraturii. Avizul in discuție nu a creat un raport juridic intre intimat si MAPN. In aceste condiții, in raport de obiectul acțiunii, se constata ca părțile raportului juridic administrativ format prin emiterea actului contestat sunt Consiliul Superior al Magistraturii, in calitate de emitent al actului administrativ contesta, si intimat, in calitate de parte vătămata intr-un drept sau interes legitim. In consecința, dispozițiile art. 16 indice 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, conform cărora instanța poate introduce in cauza si alte subiecte de drept, nu isi găsesc aplicare in cauza de fata, întrucât MAPN nu este subiect al raportului juridic de drept administrativ format prin emiterea actului contestat. Pentru aceste motive, primul motiv de recurs este nefondat. 4.2. Caracterul nefondat al motivului de recurs privind soluționarea cauzei cu nerespectarea dispozițiilor art. 36 alin. (1) lit. d) si alin. (3) din Legea nr. 80/1995 referitoare la vârsta de 45 de ani (motiv de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.) Consiliul Superior al Magistraturii a susținut in cuprinsul memoriului de recurs ca îndeplinirea cerinței de vârsta asa cum este prevăzuta in dispozițiile art. 36 alin. (1), lit. d) si 3 din Legea nr. 80/1995 trebuia analizata de către instanța de fond in raport de data emiterii avizului nr. x/26.01.2021. Cerința de vârsta era îndeplinita la data la care a fost emis avizul SG 560. Astfel, in cauza trebuie analizata construcția lexico-sintactica "vârsta de cel mult 45 de ani". In legătura cu vârsta, știința demografiei folosește doua noțiuni: vârsta exacta, care reprezintă vârsta exprimata in ani, luni, zile, adică vârsta la un moment precis si vârsta in ani impliniti, care reprezintă vârsta pe care o persoana a avut-o la ultima aniversare. In acest context, este evident ca dispozițiile art. 36 din Legea nr. 80/1995 fac referire la vârsta in ani impliniti. Astfel, prin noțiunea de persoana in "în vârsta de cel mult 45 de ani" se intelege persoana care cel mult a implinit la ultima sa aniversare vârsta de 45 de ani. Particularizând, intimat a implinit vârsta de 45 de ani la data de 6 decembrie 2020. Rezulta astfel ca acest criteriu al limitei de vârsta pentru dobândirea calității de ofițer este îndeplinit. Pentru acest motiv, critica este nefondata. Cerința de vârsta era îndeplinita la data la care realizează aprecierea îndeplinirii condițiilor pentru dobândirea calității de ofițer in activitate. Prezenta apărare este formulata in subsidiarul celei din urma apărări, in care ar fi respins si argumentul potrivit căruia intimat, in vârsta de 45 de ani, indeplineste cerința de a lî in "vârsta da cel mult 45 de ani". In scopul determinării datei la care trebuie îndeplinita condiția de vârsta, prevăzuta de dispozițiile art. 36 din Legea 80/1995, la data declanșării de către Consiliul Superior al Magistraturii a sesiunii de transfer de la instanțele civile la instanțele militare, respectiv 29 octombrie 2020. cat si la data la care a formulat cerere de transfer, avea vârsta de 44 de ani si 10 luni - îndeplinind astfel condiția de vârsta. De asemenea, la data de 23 noiembrie 2020, când, in baza Regulamentului comun. Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat Direcției Instanțelor Militare avizul conform, avea vârsta de 44 de ani si 11 luni - îndeplinind astfel condiția de vârsta. Întrucât Regulamentul comun nu stabilește data la care trebuie indeplinite condițiile prevăzute de lege se impune a fi analizate normele care reglementează statutul judecătorilor si procurorilor, cuprinse in Legea nr. 303/2004 care ofera un reper in acest sens. Astfel, potrivit art. 44 alin. (3), data înscrierii la concursul de promovare este data la care este apreciata îndeplinirea condițiilor de vechime prevăzute de lege. Pentru numirea la Înalta Curte de Casație si Justiție, potrivit art. 52 din Legea nr. 303/2004 raportat la art. 5 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea si desfășurarea concursului, condițiile trebuie sa fie indeplinite la data expirării perioadei de depunere a cererilor de înscriere. Prin urmare, având in vedere reperele legislative oferite de Legea nr. 303/2004, data la care este necesara raportarea pentru analiza îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege este cel târziu data de 23 noiembrie 2020, data la care avea 44 de ani si 11 luni. Se observa astfel ca intimat indeplineste condiția de vârsta prevăzuta de textul de lege sus menționat. 4.3. Caracterul nefondat al motivului de recurs privind pretinsa încălcare a normelor de drept material prevăzute de art. 32 si art. 74 alin. (4) si alin. (6) din Legea nr. 303/2004, coroborate cu art. 3-6 din Regulamentul comun (motiv de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) Recurentul a criticat soluția instanței de fond din perspectiva a trei motive: nelegalitatea avizului MAPN constatata in considerentele sentinței nu isi găsește un corepondent in dispozitiv; CSM nu poate fi obligat la transferul intimatului-reclamant in lipsa unui nou aviz conform emis de către MAPN; instanța de fond nu a efectuat o analiza a oportunității transferului prin raportare la criteriul situației de personal si al volumului de activitate al instanțelor implicate. In conformitate cu dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obiectul acțiunii judiciare îl constituie anularea actului administrativ care a vătămat o persoana intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, instanța competenta fiind îndreptățită potrivit art. 18 alin. (2) din același act normativ a se pronunța si asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecații Prin urmare, instanța de contencios administrativ era abilitata sa verifice, odata cu legalitatea actului administrativ contestat, si legalitatea avizului MAPN, care are natura juridica a unei operațiuni administrative, aceasta operațiune neputand fi analizată pe cale separata, ci doar odata cu actul administrativ la emiterea căruia a fost avuta in vedere. Pentru acest motiv, datorita caracterului de operațiune administrativa si nu de act administrativ, constatările instanței de fond cu privire la nelegalitatea avizului nu se regăsesc in cuprinsul dispozitivului. De altfel, instanța de fond nici nu a fost investita si cu un astfel de capăt de cerere. 4.4. Dispozițiile art. 18 alin. (1) din legea nr. 554/2004 permit instanței ele contencios administrativ sa oblige autoritatea publica sa emită un act administrativ. Obligația paratului la emiterea actului administrativ, in sensul efectuării transferului se inscrie in ipoteza prevăzuta de art. 18 alin. (1), fiind una dintre soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ. Datorita caracterului de plina jurisdicție al contenciosului administrativ, soluționarea cererii impotriva deciziei CSM a implicat si o analiza a legalității si temeiniciei operațiunii administrative inițiale - avizul MAPN, conform dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. In aceste condiții, in care instanța de contencios administrativ a constatat deja ca avizul in cauza a fost emis in condiții de nelegalitate, desființând si actul administrativ contestat, consecința fireasca era de a obliga paratul la emiterea unui nou aci administrativ. 4.

Fata de ultimul motiv de recurs formulat, se arată ca argumentele critice prezentate de către recurentul-parat sunt in primul rând, inadmisibile si in subsidiar, nefondate. Analizând cel din urma motiv de recurs, respectiv critica privind lipsa unei analizei oportunității transferului prin raportare la criteriul situației de personal si al volumului de activitate al instanțelor implicate, se observa ca recurentul, fără a formula apărări sub acest aspect in lata instanței de fond, exprima in faza recursului trimiteri la evidențele direcției de resort din cadrul Tribunalului București si al Tribunalului Militar București din care rezulta schema de personal, încărcătura cu numărul de dosare pe judecător si încărcătura pe schema, comparativ cu media naționala. In aceasta situație, se constata ca deși recurentul, in susținerea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, invoca încălcarea dispozițiilor art. 32 si art. 74 alin. (4) si alin. (6) din Legea nr. 303/2004, coroborate cu art. 3-6 din Regulamentul comun, in expunerea argumentelor face trimitere la situația de fapt, la probele administrate in cauza, precum si la modul in care acestea au fost interpretate de către instanța de fond. Situația de fapt la care recurentul face trimitere, respectiv disproporția intre volumele de activitate ale instanțelor implicate in procedura rezulta din înscrisul denumit "Situație posturi, volum de activitate si încărcătura" care in opinia sa demonstrează imposibilitatea efectuării transferului, reprezintă critici de netemeinicie si nu de nelegalitate. Se tinde, așadar, la o cenzurare a aprecierii date de instanța mijloacelor de proba si la o devoluare a fondului, ceea ce este incompatibil cu calea de atac extraordinara a recursului, in cadrul căreia se verifica exclusiv legalitatea hotărârii, respectiv corecta aplicare a legii la situația de fapt stabilita de instanțele de fond, neputându-se realiza o verificare a temeiniciei si a elementelor de fapt ale cauzei. Pentru aceste considerente, motivul de recurs invocat este inadmisibil. Pe de alta parte, critica privind lipsa unei analize a oportunității transferului prin raportare la criteriul situației de personal si al volumului de activitate al instanțelor implicate este nefondata, întrucât aceste criterii nu sunt aplicabile procedurii de transfer a unui judecător civil în funcția de judecător militar, ci doar cererilor de transfer ale judecătorilor și procurorilor la alte instanțe sau parchete (civile) prevăzute la art. 3 din Regulamentul privind transferul și detașarea judecătorilor și procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor și procurorilor în alte funcții de conducere, precum și numirea judecătorilor în funcția de procuror și a procurorilor în funcția de judecător. Regulamentul aprobat prin Hotărârea C.S.M. nr. 176/2014 nu stabilește criteriile pe baza cărora trebuie analizate cererile de transfer din funcția de judecător civil în funcția de judecător militar, deși potrivit art. 32 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 ar fi trebuit adoptat de către C.S.M. și de către Ministerul Apărării Naționale un regulament comun care să prevadă în mod transparent criteriile ce trebuie avute în vedere când se dispune transferul de la o instanța civila la o instanța militară. Articolul 6 din regulamentul sus-mentionat stabilește doar condiția gradului profesional de tribunal, dar nu și criterii prin care să poată fi departajate cererile concurente. Deși articolul 6 face trimitere la dispozițiile art. 1 alin. (3)-(10) și ale art. 2 - 4 din regulament, incidente în situația cererilor de numire în funcția de judecător militar ori de procuror militar, trebuie remarcat că niciunul dintre aceste articole nu cuprinde criterii-aplicabile în cazul cererilor de transfer, Dispozițiile art. 5 din regulament enumera criterii în funcție de care se realizează departajarea cererilor de numire în funcția de judecător militar ori de procuror militar (pentru cazurile când se solicită numirea din funcția de procuror civil în funcția de judecător militar, respectiv din funcția de judecător civil în funcția de procuror militar), dar fără a se preciza că aceleași criterii pot fi urmate și atunci când se soluționează cereri de transfer din funcția de procuror civil în funcția de procuror militar, respectiv din funcția de judecător civil în funcția de judecător militar, articolul 6 nemaifâcând trimitere și la dispozițiile art. 5 alin. (1) din regulament. In aceste condiții, dispozițiile cuprinse in Regulamentul comun privind numirea ca judecător sau procuror militar, transferul de la instanțele sau parchetele ciule la instanțele ori parchetele militare, precum și acordarea gradelor militare și înaintarea in grad a judecătorilor și procurorilor militari nu se completează eu dispozițiile cuprinse in Regulamentul privind transferul, detașarea și delegarea procurorilor, aprobat prin Hotărârea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. SI 7 01.10.2019, neexistând nicio dispoziție legală sau regulamentară care să prevadă o astfel de completare. Ca atare, criticile reclamantei formulate prin raportare la criteriile de transfer prevăzute în Regulamentul privind transferul, detașarea și delegarea procurorilor, aprobat prin Hotărârea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 817/01.10.2019 nu pot fi avute în vedere. In acest context,in ședința secției pentru judecători din data de 25.05.2021 niciuna dintre cele zece cereri formulate in vederea efectuării transferului la instanțele militare nu a fost admisa. Particularizând, in cazul intimatului, beneficiar al unui aviz favorabil emis de Tribunalul Municipiului București, transferul nu ar fi afectai buna funcționare a instanței, aspect confirmat chiar de către conducerea administrativ judiciara a acesteia. In consecința, simplă prezentare de către recurent a unor date statistice nu poale conduce la concluzia ca transferul ar afecta justul echilibru intre interesul public și interesul legitim privat. In drept, au fost invocate prevederile art. 205 din C. proc. civ. 5. Răspunsul la întâmpinare Recurentul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a arătat că, prin constatarea de către instanța de fond a nelegalității avizului negativ emis de Ministerul Apărării Naționale exclusiv în contradictoriu cu Consiliul Superior al Magistraturii, în lipsa introducerii în cauză a emitentului actului contestat, prima instanță a pronunțat o sentință nelegală, cu încălcarea regulilor de procedură reglementate în cadrul art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 78 alin. (2) din C. proc. civ. Astfel, contrar susținerilor intimatului-reclamant, statuarea de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 1478 pronunțată In dosarul nr. x/2021 asupra caracterului de operațiune prealabilă a Avizului nr. SG 560/2601.2021 emis de către Ministerul Apărării Naționale produce se traduce în plan procesual în sensul că aceasta nu poate fi atacată separat, ci numai în cadrul procesului în care se contestă actul administrativ la baza căruia a stat, în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Aceasta constatare nu produce, așadar, ntcio consecință asupra cadrului procesual, respectiv asupra calității procesuale pasive care, în materia contenciosului administrativ, revine emitentului actului, în speță Ministerului Apărării Naționale, acesta fiind cel mai în măsură să formuleze apărări cu privire la legalitatea actului emis. Așadar, împrejurarea că avizul nu produce efecte efecte juridice prin el însuși, fiind emis în vederea pregătirii unui act administrativ, respectiv a Hotărârii nr. 690 din data de 25.05.2021 emise de secția pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, produce efecte exclusiv din perspectiva căii procesuale prin intermediul căreia poate fi contestat. În ceea ce privește criticile intimatului reclamant referitoare la nelegalitatea sentinței recurate din perspectiva faptului că soluția nu își găsește niciun corespondent în dispozitivul hotărârii atacate, acestea sunt de asemenea nefondate. Astfel cum a precizat și prin recursul formulat în cauză, simpla constatare a nelegalității avizului prin considerentele sentinței recurate nu este suficientă pentru a conduce la înlăturarea acestei operațiuni administrative din circuitul civil, și implicit nici la anularea Hotărârii nr. 690 din data de 25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii în temeiul principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis. În egală măsură, sunt nefondate și criticile intimatului-reclamant potrivit cărora prin motivul de recurs invocat s-ar tinde la o cenzurare a aprecierii date de instanță asupra mijloacelor de probă și la o devoluare a fondului, incompatibilă cu calea extraordinară de atac a recursului. Necesitatea efectuării de către recurent prin cererea de recurs a unei analize cu privire la oportunitatea măsurii de transfer a survenit ca urmare a soluției pronunțate de prima instanță, care, cu depășirea competenței legale, s-a substituit în mod nepermis autorității administrative, respectiv Consiliului Superior al Magistraturii, dispunând obligarea acestuia la emiterea unei hotărâri de transfer a intimatului-reclamant de la instanța civilă la instanța militară. Cu alte cuvinte, atâta vreme cât prin Hotărârea nr. 690 din data de 25.05.2021 contestată în cauză, secția pentru judecători a respins cererea de transfer intimatului-reclamant ca urmare a neîndeplinirii unei condiții de legalitate, respectiv pentru lipsa avizului conform, fără a mai proceda și la analiza oportunității măsurii din perspectiva cercetării îndeplinirii criteriilor de transfer (spre exemplu, situația de personal și volumul de activitate de la instanțele implicate), instanța era obligată să analizeze solicitarea intimatului exclusiv în raport de limitele analizei de legalitate efectuate de autoritatea administrativă prin actul administrativ contestat. Instanța de fond nu putea proceda la obligarea Consiliului Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să dispună transferul intimatului-reciamant de la Tribunalul București la Tribunalul Militar București, în lipsa efectuării unei analize coroborate și unitare a criteriilor de transfer, printre care se numără situația de personal șl volumul de activitate al instanțelor implicate. Prin urmare, contrar susținerilor intimatului-reclamant, dispozițiile incidente în materia transferului în funcția de judecător/procuror militar se completează cu cele prevăzute de dreptul comun, în cazul de față cele prevăzute de Legea nr. 303/2004 în vigoare la data emiterii hotărârii atacate, astfel încât soluția instanței de obligare la transferul intimatului reclamant de la o instanță civilă la o instanță militară în lipsa oricărei analize cu privire la oportunitatea transferului este nelegală.

Procedura de soluționare a recursului În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 Cod procedură civilă. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 29.02.2024, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.05.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, luând act de concluziile orale formulate pe fondul recursului de reprezentanții ambelor părți, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare asupra recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ. 7.1. Elemente de fapt și de drept relevante reținute de prima instanță Prin Hotărârea nr. 1306 din 29.10.2020, secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii a hotărât declanșarea procedurii de ocupare, prin transfer, a unor posturi de judecător vacante la instanțele militare. Intimatul-reclamant, în calitate de judecător cu grad profesional de curte de apel în cadrul Tribunalului București și președinte al secției penale al acestei instanțe la momentul formulării cererii, având gradul militar de locotenent-colonel în rezervă, a participat la procedura inițiată de Consiliul Superior al Magistraturii prin Hotărârea nr. 1306 din 29 octombrie 2020, solicitând transferul pe un post de judecător militar în cadrul Tribunalului Militar București. La data de 26.01.2021, Ministerul Apărării Naționale a emis Avizul nr. SG 560 privind îndeplinirea condițiilor legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, prin care, pentru un număr de 8 magistrați civili, printre care și reclamantul A., a acordat aviz negativ, considerând că aceștia nu îndeplinesc condițiile legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, conform art. 36 alin. (1) lit. d) și g) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, respectiv au vârsta de peste 45 de ani. Împotriva acestuia și față de motivele acordării avizului negativ, reclamantul a formulat, în temeiul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, plângere prealabila adresată organului emitent. Ministerul Apărării Naționale a respins plângerea prealabilă și, prin adresa nr. x/02.03.2021, a comunicat că aceasta nu poate fi soluționată favorabil, reținând aceleași argumente potrivit cărora nu ar îndeplini condițiile legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, conform art. 36 alin. (1) lit. d) și lit. g) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995, respectiv vârsta de peste 45 de ani. Ca urmare a acordării Avizului negativ nr. SG 560/26.01.2021, la data de 25.05.2021 secția pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a emis Hotărârea nr. 690 privind îndeplinirea condițiilor legale pentru transferul de la instanțele civile la instanțele militare, prin care s-a dispus respingerea cererii de transfer a reclamantului judecător la Tribunalul București, A., având în vedere neîndeplinirea dispozițiilor art. 5 alin. (1), respectiv art. 3 alin. (1) din Regulamentul comun. Din cuprinsul Hotărârii nr. 690/25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul CSM, rezultă, cu caracter de evidență, că motivul care a condus la respingerea cererii de transfer a reclamantului a fost reprezentat de Avizului negativ nr. SG 560/26.01.2021, emis de către Ministerul Apărării Naționale, prin care s-a constatat neîndeplinirea condițiilor legale pentru dobândirea calității de ofițer în activitate, conform art. 36 alin. (1), lit. d) și lit. g) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995, cu modificările și completările ulterioare, respectiv vârsta de peste 45 de ani. Cu referire la Avizul nr. x/26.01.2021, secția pentru judecători a reținut că: "acest aviz are efect obligatoriu în cadrul procedurii de transfer, întrucât art. 5 alin. (1) din Regulamentul comun stipulează că în cazul în care (...) avizul exprimat de Ministerul Apârârii Naționale este negativ, secția corespunzătoare a Consiliul Superior al Magistraturii propune Plenului Consiliului respingerea cererii. Prin urmare, din interpretarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, rezulta ca avizul emis de Ministerul Apârârii Naționale va produce efecte juridice întotdeauna, deoarece are un caracter obligatoriu pentru Consiliul Superior al Magistraturii câruia îi limitează dreptul de a proceda la o reanalizare a îndeplinirii condițiilor legale pentru soluționarea cererii de transfer. Avizul, favorabil ori negativ, nu este susceptibil a fi reinterpretat de câtre secția pentru judecători care este obligata să dispună respingerea cererii de transfer, în ipoteza în care avizul este negativ. Așadar, este evident ca un asemenea aviz negativ este un act care cuprinde limitarea șl chiar interzicerea dreptului candidațilo vizați de a avansa în procedura de selecție pentru soluționarea cererii de transfer (...)." Împotriva Hotărârii nr. 690/25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul CSM și față de motivele respingerii cererii de transfer, reclamantul a formulat, în temeiul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, plângere prealabilă, iar prin adresa nr. x/11.08.2021 Consiliul Superior al Magistraturii a respins plângerea prealabilă. În continuare, în susținerea cererii de anulare a Hotărârii CSM nr. 690/25.05.2021, reclamantul a invocat nelegalitatea avizului negativ, fie ca act administrativ, fie ca operațiune administrativă. Cu privire la natura juridică a Avizului nr. x/26.01.2021 emis de către Ministerul Apărării Naționale, prin decizia nr. 1478/2023 pronunțată în recurs în cadrul dosarului nr. x/2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat asupra caracterului de operațiune administrativă al acestuia, astfel încât putea fi atacat doar în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Dată fiind soluția adoptată în mod definitiv în cauza nr. x/2021, care a avut ca obiect anularea Avizului nr. x/26.01.2021, respectiv aceea de admitere a excepției inadmisibilității urmată de respingerea cererii formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă (sentința civilă nr. 1863/08.12.2021, definitivă prin decizia civilă nr. 1478/16.03.2023 a ICCJ, instanța de fond din prezenta cauză a procedat la analiza nelegalității hotărârii, ca urmare a aplicării principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, prin analiza aspectelor de nelegalitate referitoare la Avizului negativ nr. SG 560/26.01.2021 ca și operațiune procedurală premergătoare invocate de către reclamant. Prin cererea de chemare în judecată formulată în prezenta cauză, intimatul-reclamant a solicitat anularea Hotărârii nr. 690 din data de 25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, precum și obligarea recurentului la emiterea unei noi hotărâri, în sensul admiterii cererii sale de transfer de la instanțele civile la instanțele militare. În motivarea cererii, intimatul-reclamant a invocat și motive de nelegalitate cu privire la Avizul nr. x/26.01.2021 emis de către Ministerul Apărării Naționale, arătând, printre altele, că acesta ar fi fost emis cu încălcarea limitelor legale ale competenței Ministerului în aprecierea condițiilor pentru dobândirea calității de ofițer magistrat, precum și faptul că dispozițiile art. 36 alin. (1) lit. d) și g) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995 nu sunt aplicabile sub aspectul limitelor de vârstă, în cazul numirii ca judecător militar sau în cazul transferului de la instanțele civile la instanțele militare. Prin sentința recurată, instanța de fond a constatat nelegalitatea Avizului nr. x/26.01.2021 emis de către Ministerul Apărării Naționale, reținând ca acesta ar fi fost emis cu nerespectarea condițiilor reglementate prin dispozițiile art. 36 alin. (1) lit. d) și alin. (3) din Legea nr. 80/1995 din perspectiva îndeplinirii condiției de vârstă. 7.2. Analiza instanței de recurs cu privire la motivele de casare invocate de recurent și a apărărilor intimatului 7.2.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Recurentul a invocat greșita aplicare a prevederilor art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 78 alin. (2) din C. proc. civ. față de constatarea nelegalității avizului negativ emis de Ministerul Apărării Naționale exclusiv în contradictoriu cu Consiliul Superior al Magistraturii, în lipsa introducerii în cauză a emitentului actului contestat. Înalta Curte constată că acest motiv de casare întemeiat pe nulități procedurale, este nefondat; indiferent de soluția adoptată (constatare a legalității sau a nelegalității avizului emis de Ministerul Apărării Naționale), nu erau aplicabile nici prevederile art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004 și nici cele ale art. 78 alin. (2) din Codul de procedură civilă. Avizul nr. x/26.01.2021 emis de către Ministerul Apărării Naționale reprezintă o operațiune administrativă prealabilă emiterii actului administrativ atacat (Hotărârea nr. 690/25.05.2021 a secției pentru judecători din cadrul CSM), calificată cu putere de lucru judecat chiar de către instanța supremă. Or, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. Pronunțarea asupra legalității acestor operațiuni administrative nu implică însă o soluție explicită prin dispozitivul hotărârii judecătorești, tocmai pentru că aceste operațiuni nu au existență de sine stătătoare, ci în cadrul procesului având ca obiect legalitatea actului administrativ atacat se pot anbaliza și operațiunile administrative prealabile ce au stat la baza emiterii actului. Astfel, este nefondat motivul de recurs invocat de recurent, în sensul că această soluție a constatării nelegalității avizului nu își găsește niciun corespondent în dispozitivul hotărârii atacate, ceea ce reprezintă un vicxiu procedural, în concepția recurentului. Introducerea în cauză a emitentului actului ar fi fost necesară fie în cazul unui petit având ca obiect excepția de nelegalitate (cu condiția ca actul atacat sa prezinte trăsăturile unui act administrativ), fie în cazul ueni acțiuni principale cu același obiect, unde trebuia îndeplinită aceeași condiție a caracterului de act administrativ. In raport de obiectul acțiunii, se constata ca părțile raportului juridic administrativ format prin emiterea actului contestat sunt Consiliul Superior al Magistraturii, in calitate de emitent al actului administrativ contesta, si intimatul, in calitate de parte vătămata intr-un drept sau interes legitim. Astfel, în considerarea raportului de drept administrativ dedus judecății, instanța de fond nu avea obligația de a face aplicarea art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv de a pune în discuție necesitatea introducerii în cauză a Ministerului Apărării Naționale, în calitate de emitent al Avizului nr. x/26.01.2021, legalitatea unei operațiuni administrative putând fi analizată exclusiv în cadrul raportului dintre reclamant