Decizia nr. 3855/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 41/2022 a Curții de Apel Iași

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 ianuarie 2022, pe rolul Curții de Apel Iași - secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Iași, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - Direcția Generală Program Operațional Regional - Serviciul Constatare Nereguli și Antifraudă, a solicitat anularea în parte a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 16.04.2021 privind contractul de finanțare nr. x/16.09.2010 cod SMIS 21006 "Dezvoltarea axei de transport Est - Vest în Municipiul Iași", respectiv a punctului 3 referitor la "executarea lucrărilor la linia de tramvai de către subcontractori nedeclarați și folosind materiale neomologate". 1.

Prin sentința civilă nr. 41 din 29 martie 2022, Curtea de Apel Iași - secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București. 1.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 21 aprilie 2022. 1.

La data de 02 iunie 2022, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Iași a formulat două cereri de chemare în garanție a societății A. S.R.L. și a societății B. S.R.L., solicitând obligarea acestora la plata sumei de 5.156.253,09 RON, echivalentul creanței bugetare stabilite în sarcina Municipiului Iași prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/16.04.2021 de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației. 1.

Prin încheierea din 17 octombrie 2023, instanța de fond a luat act de faptul că, începând cu data de 02.03.2023, Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene s-a subrogat de drept în locul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, acesta fiind conceptat în cauză în calitate de pârât. 2. Hotărârea instanței de fond 2.1. Prin încheierea de ședință din 13 decembrie 2022, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în principiu cererea de chemare în garanție pentru ambele societăți chemate în garanție. 2.2. Prin sentința civilă nr. 1414 din 10 septembrie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamanta Unitatea Administrativ - Teritorială Municipiul Iași - prin Primarul Municipiului Iași, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - prin Direcția Generală Program Operațional Regional - Serviciul Constatare Nereguli și Antifraudă și Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene și chematele în garanție Societatea B. S.R.L. și Societatea A. S.R.L. și a disjuns cererile de chemare în garanție formulate împotriva chematelor în garanție societatea B. S.R.L. și societatea A. S.R.L., dispunând formarea unui dosar separat. 3. Calea de atac exercitată în cauză 3.1. Împotriva sentinței civile nr. 1414 din 10 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Municipiul Iași a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a hotărârii recurate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar reținerea cauzei spre rejudecare și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. Partea recurentă a susținut mai întâi că hotărârea instanței de fond este nemotivată, împrejurare ce echivalează cu necercetarea fondului, situație ce impune trimiterea prezentei cauze spre rejudecare. Astfel, judecătorul fondului nu a analizat problemele de drept deduse judecății prin raportare la susținerile părților, la cadrul normativ aplicabil și la probatoriul administrat în cauză. În concret, în motivarea sentinței atacate sunt redate doar câteva pasaje din cuprinsul raportului OLAF și texte de lege, fără a prezenta propriul raționament juridic prin care să răspundă apărărilor formulate de unitatea administrativ teritorială, pe baza probatoriului administrat în cauză. Se indică art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum și aspecte de jurisprudență a Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv garanțiile specifice procesului echitabil, implicând realizarea unui examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. În acest context, se face referire la aprecierea similară și a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care consideră că motivarea unei hotărâri judecătorești, în condițiile în care nu sunt analizate raporturile juridice dintre părți prin prisma susținerilor, apărărilor și probelor de la dosar, nu se circumscrie exigentelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. În continuare, partea recurentă a susținut că instanța de fond a analizat contestația prin prisma constatărilor făcute de OLAF, nu prin raportare la actele contestate. Deși soluția pronunțată de prima instanță pare a fi pronunțată prin raportare la actele contestate, în realitate aceasta este întemeiată exclusiv pe constatările făcute de către OLAF. Astfel, pozițiile procesuale exprimate de reclamantă și chemații în garanție nu au fost avute în vedere la pronunțarea și motivarea soluției. În acest sens, recurenta-reclamantă a făcut referire la considerentele regăsite la pagina 7 paragraful 4 din sentință, respectiv la răspunsurile pârâtului la întrebările 5, 6, 7 din interogatoriu. Instanța de fond nu a analizat niciuna dintre apărările formulate de părți, rezumându-se la a reda din concluziile formulate în raportul OLAF, reținând ca fiind reală decontarea șinelor uzate din Fondul European pentru Dezvoltare Regională, fără a indica raționamentul care a condus la această concluzie și care este suportul probator al acesteia. În lipsa motivării cu privire la apărările formulate de către Municipiul Iași și probele administrate, concluzia instanței de fond în sensul că apărările unității publice locale sunt vădit nefondate apare contradictorie, în antiteză cu întreg materialul probator aflat la dosarul cauzei, impunându-se, în acest caz, o soluție de admitere a recursului și de trimitere a cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Partea recurentă-reclamantă a mai susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 21 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. Din perspectiva previzibilității măsurilor dispuse de către o autoritate de control cu privire la identitate de situații, Curtea de Justiție Europeană a indicat faptul că principiul securității juridice face parte din ordinea juridică comunitară și trebuie respectat atât de instituțiile comunitare, cât și de statele membre, atunci când acestea își exercită prerogativele conferite de directivele comunitare. Principiul securității juridice, enunțat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, este, de fapt, principiul încrederii juridice. Din această perspectivă, actul juridic, cu atât mai mult actul de control al unei autorități, trebuie să fie clar și previzibil, or, prin maniera în care s-a procedat de către structura de control, la reverificarea și reaprecierea acelorași împrejurări de fapt, pe baza aceluiași suport probator se creează în mod cert o insecuritate a modului în care autoritatea asupra căreia se exercită un control ar trebui să procedeze pentru stabilirea cadrului legal al operațiunilor. Totodată, asigurarea securității juridice trebuie observată cu mai mare strictețe în cazul regulilor cu implicații și consecințe financiare, astfel încât cei vizați de acestea să cunoască precis întinderea obligațiilor impuse (hotărârile CJUE în cauza C-325/85, Irlanda împotriva Comisiei, cauza C-237/86, Olanda împotriva Comisiei, cauza C-255/02 Halifax pic, Leeds Permanent Development Services Ltd și County Wide Property Investments Ltd împotriva Commissioners of Customs&Excise). Instanța de fond nu a evidențiat în mod concret în ce a constat cercetarea proprie desfășurată de către organul de control, rezumându-se doar la a afirma existența acesteia. Prin aceasta, instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit art. 21 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. Obligația structurii de control era de a organiza activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, iar nu de a-și însuși fără nicio verificare (ab initio) constatările din raportul OLAF, acesta având doar valoare de recomandare în raport cu structura de control, iar nu valoare obligatorie în raport de entitatea verificată. În sensul existenței obligației pentru structurile de control de a desfășura o activitate efectivă de constatare a neregulilor s-au pronunțat numeroase instanțe de judecată în cazuri similare, sens în care se indică soluția pronunțată de Curtea de Apel Cluj prin sentința civilă nr. 204/16.04.2015, menținută de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 4/17.01.2017). Recurenta-reclamantă a mai susținut încălcarea dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora. Se indică și art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011. Tripla prezumție care operează în privința notei de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 19.08.2021 nu a fost răsturnată, întrucât instanța de fond nu a evidențiat îndeplinirea cerințelor expres și limitativ prevăzute de către legiuitor pentru efectuarea reverificării, respectiv nu au fost evidențiate datele suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor în anul 2013 sau, eventual, erorile de calcul apărute ulterior, care influențează rezultatele acestora. A fortiori, dacă legiuitorul condiționează reluarea activității de întrunirea unor condiții, cu atât mai mult interzice încheierea unui nou act în baza acelorași fapte, care, în plus, are și valoare de titlu executoriu. În condițiile în care prin actul de control nu s-a evidențiat niciun element de noutate, în lipsa administrării de probatorii constând în expertize tehnice de specialitate și înscrisuri noi care să evidențieze acele elemente ce nu au fost cunoscute la data realizării primei verificări în anul 2015, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 16.04.2021 privind contractul de finanțare nr. x/16.09.2010 se află în contradicție cu cele constatate inițial, irevocabil și nu se poate aprecia decât ca fiind întocmit cu nerespectarea legii. Nici organismul de control și nici instanța de fond nu au evidențiat acele împrejurări noi care ar fi justificat pronunțarea unei soluții diametral opuse și incidența prevederilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. În acest sens, se indică răspunsul pe care îl dă Ministerul la întrebarea nr. 5 din interogatoriul formulat de către A.. În consecință, actul de control contestat este rezultatul reinterpretării acelorași aspecte de fapt cunoscute de organismul de control încă din anul 2015. Nu în ultimul rând, nu cantitatea actelor de control întreprinse în cei doi ani, 2015, respectiv 2021, determină incidența sau nu a principiului non bis in idem, ci informațiile obținute în urma activităților de verificare. Așadar, afirmații cum că în investigația OLAF a fost administrat un probatoriu mult mai amplu decât înscrisurile analizate de către AMPOR cu ocazia verificărilor din 2015 nu ar trebui să fie primite cu titlu de motivare pentru respingerea incidenței principiului non bis in idem. În concluzie, se solicită admiterea căii de atac formulate. 3.2 Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Municipiul Iași a depus în aceeași zi cu memoriul de recurs și note scrise în dezvoltarea suplimentară a unor critici de nelegalitate formulate. Astfel, partea recurentă-reclamantă a susținut că prima instanță a realizat o aplicare greșită a art. 31 alin. (1) și art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/20111, respectiv art. 10 alin. (1) din H.G. nr. 875/2011. În concret, recurenta-reclamantă a susținut că procesul-verbal litigios nu a menționat nicăieri în conținutul său acele alte nereguli care să justifice un nou control și o sancționare, nerezultând datele suplimentare avute în vedere. A mai arătat recurenta-reclamantă că art. 10 alin. (1) amintit anterior face vorbire despre posibilitatea ca autoritatea competentă să utilizeze rezultatele investigațiilor altor instituții, dacă acestea relevă date suplimentare necunoscute la data primei verificări, fără însă ca raportul OLAF să fi conținut astfel de date. În realitate, procesul-verbal a fost emis în absența datelor suplimentare indicate de norma legală. În acest sens, recurenta-reclamantă expune contextul emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.12.2015, precum și aspecte din răspunsurile autorității ministeriale date la interogatoriul administrat în proces. În continuare, partea recurentă indică și mențiuni din ordonanța din 10 februarie 2019 a Direcției Naționale Anticorupție, procurorul considerând că sunt relevante consemnările din procesul-verbal din 2015, stabilind că OLAF nu a prezentat probe de natură să răstoarne concluziile controlului derulat în anul 2015. Prima instanță a procedat în mod nelegal al încadrarea reverificării în situațiile prevăzute de art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011. Întocmirea procesului-verbal litigios a intervenit în urma dezacordului exprimat de OLAF cu privire la concluziile procesului-verbal din anul 2015, lipsind datele și elementele noi care să fi permis noua verificare a abaterii. Ministerul nu se poate prevala de obligativitatea recomandărilor sau interpretării proprii a OLAF pentru a justifica ignorarea art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011. Recomandarea OLAF nu poate fi interpretată ca date suplimentare cât timp nu expune efectiv date noi și necunoscute inițial. Obligativitatea recomandărilor autorității de audit se referă la necesitatea ca acestea să fie avute în vedere de autoritățile care gestionează fonduri europene și implementate în măsura în care verificările proprii conduc la confirmarea constatărilor autorității de audit. Recomandările nu implică faptul că acestea trebuie însușite în mod automat de autoritățile care gestionează fonduri europene. Art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011 nu instituie obligativitatea recomandărilor OLAF și nici nu prevede că aceasta s-ar substitui prin funcțiile sale autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene în activitatea de constatare a neregulilor. Ministerul nu putea reveni asupra procesului-verbal emis în anul 2015 printr-o simplă însușire a punctului de vedere al OLAF. Nu în ultimul rând, partea recurentă-reclamantă reluat susținerile din memoriul de recurs în sensul că instanța de fond a înlăturat în mod nelegal criticile referitoare la încălcarea principiului securității juridice. Or, CJUE a subliniat că regula este că o autoritate națională nu este obligată în temeiul dreptului comunitar să revină asupra unei decizii administrative care a dobândit caracter definitiv, anume la expirarea termenelor rezonabile de introducere a căilor de atac sau prin epuizarea căilor de atac respective. În caz contrar, Ministerul ar putea încheia în mod repetat procese-verbale de constatare a corecțiilor financiare pentru aceeași abatere, indicând temeiuri diferite, chiar neaplicabile, ceea ce ar contraveni securității juridice. 3.3. Chemata în garanție societatea A. S.R.L. a declarat recurs împotriva încheierii de ședință din 13 decembrie 2022 și a sentinței civile nr. 1414 din 10 septembrie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârilor atacate și, în principal, respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în garanție, iar în subsidiar admiterea contestației formulate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială - Municipiul Iași și anularea procesului-verbal de constatare și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.04.2021. În motivare, partea recurentă a susținut că încheierea de ședință din 13 decembrie 2022 a fost pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, judecătorul apreciind în mod greșit că ar fi admisibilă chemarea în garanție formulată de reclamantă. Soluția criticată este consecința unei aplicări greșite a legii, de vreme ce instanța de fond a omis faptul că sunt incidente dispozițiile speciale ale O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care stabilește în mod expres ce anume poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție, prin decizia nr. 2830/2007 a tranșat această problemă și a statuat că nu poate fi folosit mijlocul procedural al chemării în garanție în fața instanței de contencios administrativ în alte situații decât în cea din art. 16 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În spețe similare, Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 66/2001 are un caracter special, fără ca acest act normativ să prevadă posibilitatea unei acțiuni în despăgubiri sau pentru eventuala garanție care ar rezulta din încheierea contractului de finanțare între autoritatea contractantă (beneficiarul finanțării) și cel care execută contractul. Înalta Curte constată și că normele de drept comun invocate în susținerea cererii de chemare in garanție a membrilor asocierii sunt incompatibile cu reglementările cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011. Prin admiterea în principiu a cererii de chemare în garanție, instanța de fond a generat o situație inadmisibilă în care este atras un nou pârât care să fie obligat să suporte creanța bugetară stabilita în sarcina Municipiului. Mai mult decât atât, cererea de chemare în garanție a fost disjunsă, deși A. a atras atenția asupra faptului că, urmarea disjungerii acestei cereri, nu se va mai putea apară împotriva unui act administrativ care îi este opus de reclamantă. Astfel, soluția de a declara admisibilă cererea de chemare în garanție este nelegală, contravine prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, fiind generată o situație în care A. nu se poate apară față de un act administrativ care îi este opus. De asemenea, recurenta-chemată în garanție a mai susținut că au fost încălcate dreptul la apărare și principiul contradictorialității raportat la neanalizarea motivelor de nelegalitate invocate de chemata în garanție. S-a realizat o greșită aplicare a art. 31 alin. (1) și art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, precum și a H.G. nr. 875/2011, procesul-verbal litigios fiind emis în lipsa oricăror date suplimentare. Astfel, instanța de fond a procedat nelegala la încadrarea reverificării în situațiile prevăzute de art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 și a înlăturat în mod greșit criticile referitoare la încălcarea principiului securității juridice. Curtea de apel a ignorat faptul că dreptul Ministerului de a constata nereguli și de a stabili creanțe bugetare era prescris. Nu în ultimul rând, prima instanță a omis analiza criticii referitoare la faptul că procesul-verbal atacat de reclamantă a fost emis cu încălcare dispozițiilor art. 21 alin. (25) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind nerespectate normele de instituire a termenelor cu caracter imperativ pentru emiterea sa. În concluzie, s-a solicitat admiterea recursului formulat. 4. Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor declarate de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială - Municipiul Iași și recurenta-chemată în garanție societatea A. S.R.L., ca nefondate. Astfel, intimatul-pârât arată că instanța de fond a motivat hotărârea atât în fapt, cât și în drept, dezvoltând motivele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată. Partea recurentă-reclamantă extrapolează aceleași critici, ce vizau activitatea Ministerului, la instanța de judecată, în sensul că inițial a menționat în cererea sa de chemare în judecată faptul că autoritatea de management a reținut încălcările doar pe baza celor constatate de OLAF, apoi, în recurs a transpus această critică în conținutul motivului de casare, acestea nereprezentând însă veritabile critici în sensul art. 488. În plus, aspectul privește doar temeinicia hotărârii. Autoritatea de management a efectuat o verificare proprie, concretizată chiar prin emiterea procesului-verbal ce a făcut obiectul controlului judecătoresc. Faptul că se rețin aspectele sesizate de către OLAF nu exclude, în același timp, efectuarea unui control propriu. A interpreta altfel, ar însemna că, deși legislația specială impune chiar obligația implementării recomandărilor formulate de organismele de control și audit intern și extern, naționale și europene, autoritățile de management să întocmească procesul-verbal fără a face vreo referire la cele constatate de acestea. Or, o astfel de interpretare este complet greșită. Instanța de fond s-a pronunțat și cu privire la invocarea de recurentul-reclamant a principiului non bis in idem, prin raportare la încălcarea art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Totodată, este important de reținut că pentru incidența principiului ne bis in idem, trebuie îndeplinite mai multe condiții cumulative, printre care și aceea de a exista o dublă procedură în materie penală de sancționare (elementul bis). Or, în cazul de față, chiar dacă există o ordonanță de clasare a procurorului, încheierea procesului-verbal nr. x/16.04.2021 nu se circumscrie noțiunii de sancțiune penală, fiind doar o măsură administrativă. Datele suplimentare obținute urmare a verificărilor aprofundate efectuate de OLAF au stat la baza demarării acestei reverificări, astfel încât criticile invocate de recurent nu se susțin, inclusiv din prisma faptului că în situația primirii raportului OLAF intimata avea obligația de a dispune verificările necesare. În consecință, se solicită respingerea recursului formulat de reclamantă. Aceeași soluție se impune și cu privire la recursul chematei în garanție. Astfel, deși chematul în garanție nu este subordonat părții care l-a introdus în proces, acesta poate alege să sprijine partea care l-a chemat în garanție sau se poate apăra împotriva acesteia. Recurentul-chemat în garanție invocă în mod eronat încălcarea dreptului la apărare și a principiului contradictorialității, prin prisma faptului că instanța nu a analizat motivele de nelegalitate suplimentare invocate de acesta, în condițiile în care independența procesuală a chematului în garanție privește doar dreptul său de a alege cum se poziționează în litigiul în care a fost introdus. În ce privește invocarea unei pretinse interpretări greșite a art. 31 alin. (1), art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, curtea de apel a motivat în mod corect hotărârea cu privire la aceste dispoziții legale aplicabile. Nu în ultimul rând, autoritatea de management nu a încălcat nicio prevedere legală prin încheierea procesului-verbal litigios. II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție Art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) prevede: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile". Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie. În acest context, Înalta Curte subliniază că din lectura atentă a art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu reiese că legiuitorul ar fi înțeles să deroge în materia contenciosului administrativ de la caracterul recursului de cale extraordinară de atac, limitată doar la un control de legalitate a hotărârii judecătorești pronunțate de instanța ierarhic inferioară, ci reglementează unele norme speciale cu privire la calea de atac specifică materiei, termenul de exercitare și soluțiile în caz de admitere a recursului. În consecință, dreptul procesual comun al art. 483, art. 486, art. 488 și art. 489 din C. proc. civ. este aplicabil și în cazul recursului specific procedurii de contencios administrativ. De altfel, în jurisprudența sa, prin decizia nr. 747/2014, Curtea Constituțională a României a respins o excepție de neconstituționalitate în legătură cu acest aspect, arătând că "în lumina noului C. proc. civ., recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului". Așadar, ab initio, este inadmisibilă orice critică formulată în recurs de părțile recurente prin care se contestă situația de fapt stabilită de prima instanță, adică un control de temeinicie solicitat de recurente în calea de atac, date fiind considerentele dezvoltate în precedent. - Recursul formulat de recurenta-chemată în garanție este fondat Prin memoriul de recurs în discuție, partea recurentă-chemată în garanție a invocat motivele de casare/nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., dezvoltând critici atât sub aspect procesual civil, cât și în ceea ce privește aplicarea normelor de drept material. În acest context, instanța de control judiciar va analiza mai întâi aspectele de drept procesual referitoare la admisibilitatea cererii de chemare în garanție, câtă vreme critica pune în discuție un fine de neprimire al instrumentului procesual utilizat de partea reclamantă în contradictoriu cu societatea A. S.R.L., anume cererea de chemare în garanție prin intermediul căreia s-a solicitat obligarea acestei societăți la plata sumei de 5.156.253,09 RON, echivalentul creanței bugetare stabilite în sarcina Municipiului Iași prin procesul-verbal de constatare a neregulilor litigios nr. x/16.04.2021. Recursul privește în acest sens încheierea de ședință din 13 decembrie 2022, prin care Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în principiu cererea de chemare în garanție inclusiv în ceea ce privește situația recurentei-chemate în garanție. Efectul încheierii amintite este, potrivit art. 74 alin. (2) raportat la art. 65 alin. (1) din C. proc. civ., faptul că partea chemată în garanție devine parte în proces. Introdusă astfel în procesul purtat inițial de UAT Municipiul Iași în contradictoriu cu partea pârâtă Minister, societatea chemată în garanție a adoptat o conduită de susținere activă a poziției procesuale a reclamantei, argumentând motivele de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, pe care de altfel le-a reluat și în conținutul recursului formulat cu privire la sentința pronunțată de curtea de apel asupra cererii introductive. În măsura în care cererea de chemare în judecată este admisă, iar actul administrativ în baza căruia au fost formulate pretențiile anulat, o astfel de conduită activă a chematei în garanție urmărește scopul lăsării fără obiect sau fără interes a cererii de intervenție forțată, ce a fost formulată de reclamantă. În aceste condiții, echitatea procedurii impune recunoașterea posibilității părții chemate în garanție să exercite recurs în proces pentru valorificarea tuturor mijloacelor sale de apărare, context în care prima analiză de efectuat este cea care vizează însăși conferirea calității de parte, anume sub aspectul admisibilității cererii de chemare în garanție. În acest sens, doar o parte ce participă în condiții de admisibilitate la proces este în măsură să deducă analizei aspecte privind fondul acestuia. Astfel, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede că "Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte". Din analiza textului menționat, Înalta Curte reține că norma specială se va completa cu dreptul comun sub aspectele de reglementare pe care Legea nr. 554/2004 nu le tratează și în măsura în care prevederile C. civ. sau ale C. proc. civ. nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Subliniază Înalta Curte că în textul Legii nr. 554/2004 nu se identifică o reglementare expresă care să excludă de plano admisibilitatea cererii de chemare în garanție în materia contenciosului administrativ. În ceea ce privește dispozițiile art. 16 alin. (2) din actul normativ în discuție, text care arată că "Persoana acționată astfel în justiție [persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea] îl poate chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul", acesta nu poate fi interpretat în sensul că reglementează unica formă de chemare în garanție admisibilă în materia contenciosului administrativ, ci prevede o formă particulară de manifestare a cererii de intervenție forțată în discuție, indicând totodată persoana căreia îi revine calitatea procesuală pasivă în acea ipoteză. Înalta Curte conchide că o asemenea excludere nu se poate deduce de plano din simpla interpretare a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, ci analiza se impune a fi făcută de la caz la caz. În consecință, observând dreptul comun, art. 72 alin. (1) din C. proc. civ., având denumirea marginală Condiții, arată că "Partea interesată poate să cheme în garanție o terță persoană, împotriva căreia ar putea să se îndrepte cu o cerere separată în garanție sau în despăgubiri". Chemarea în garanție reprezintă astfel acea cerere de intervenție forțată prin care una dintre părțile litigante solicită introducerea în proces a unui terț împotriva căruia ar putea formula acțiune separată în garanție sau în despăgubiri, pretinzând soluționarea acesteia în litigiul pedinte. Acest instrument procesual, nefiind reglementat ca o formă de modificare/completare a cererii de chemare în judecată prin voința reclamantului sau a pârâtului, nu are menirea de a face posibilă atragerea în proces a unui nou pârât, ci, în principiu, de creare a unui nou raport juridic de drept procesual între titularul cererii de intervenție forțată și cel chemat în garanție. În concret, în cauza de față, Înalta Curte constată însă că soluția primei instanțe nu este corectă. Verifând textul art. 72 alin. (1) din C. proc. civ. se constată că un element caracteristic al cererii de chemare în garanție îl constituie existența unei legături de dependență și subordonare între cererea principală și cererea de chemare în garanție, soluția primei cereri influențând soluția cererii de chemare în garanție în mod esențial. Or, legătura menționată, în sensul celor arătate mai sus, nu se identifică astfel încât să determine admisibilitatea cererii de intervenție forțată, formulată de partea recurentă-reclamantă. Astfel, Înalta Curte constată că răspunderea pretinsă de reclamantă a exista în sarcina societății chemate în garanție sub forma achitării sumelor de bani la plata cărora UAT Municipiul Iași a fost obligată prin procesul-verbal emis de intimatul-pârât Minister își găsește premisa în însăși existența actului administrativ indicat, iar nu în faptul menținerii de către instanță a validității sale printr-o eventuală respingere a cererii de chemare în judecată. Altfel spus, în măsura în care intervine o respingere a cererii de chemare în judecată formulate de reclamantă, realitatea juridică nu suferă nicio modificare ca efect al hotărârii pronunțate, astfel încât să permită concluzia că la acel moment s-ar naște la dispoziția părții reclamante cererea în despăgubiri sau în garanție pretinsă. Totodată, o admitere a cererii de chemare în judecată are ca rezultat respingerea cererii de chemare în garanție ca rămasă fără obiect sau lipsită de interes. În aceste condiții, nu modul de soluționare a cererii de chemare în judecată este de natură a genera în mod direct un pretins drept la despăgubiri al părții reclamante, ci, observând motivarea UAT Municipiul Iași din cererea incidentală, chiar existența actului administrativ litigios. Față de cele arătate în precedent, observând art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, fiind întemeiate criticile părții recurente-chemate în garanție, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte încheierea și sentința recurate și, rejudecând în limitele casării, va respinge cererea de chemare în garanție a societății A. S.R.L., ca inadmisibilă. În raport de soluția pronunțată, dat fiind și art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., nu se mai impune analiza celorlalte critici invocate de partea recurentă-chemată în garanție, dat fiind că soluționarea unei excepții procesuale, în sensul admiterii acesteia, este susceptibilă de a face inutilă cercetarea în fond a cauzei, excepția procesuală fiind acel mijloc prin care, fără a se pune în discuție fondul dreptului, sunt indicate lipsuri referitoare la dreptul la acțiune având consecința respingerii cererii. În mod corespunzător, Înalta Curte va obliga recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Iași la plata către partea recurenta-chemată în garanție societatea A. S.R.L. a cheltuielilor de judecată, fond și recurs, în sumă totală de 20.000 RON, cenzurate conformat art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. Astfel, potrivit art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., "Instanța poate, chiar și din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților, atunci când acesta este vădit disproporționat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfășurată de avocat, ținând seama și de circumstanțele cauzei. Măsura luată de instanță nu va avea niciun efect asupra raporturilor dintre avocat și clientul său". Curtea are în vedere că, față de art. 24 din Constituția României și art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 51/1995 republicată, părțile la procedură au dreptul de a fi asistate sau reprezentate de un avocat. În consecință, în cond. art. 30 alin. (1) din Legea nr. 51/1995 republicată avocatului i se datorează onorariu pentru activitatea sa profesională. Cum raportul juridic se stabilește între avocat și client, stabilirea acestui onorariu este rezultatul un ansamblu de factori implicând atât considerente de ordin obiectiv, cum ar fi complexitatea cauzei, amploarea activității de asistență și reprezentare ce se impune a fi prestată de avocat, dar și considerente de ordin subiectiv cum ar fi, cu titlu exemplificativ, măsura în care beneficiarul poate sau este dispus să negocieze onorariul ce i se solicită. În cauza de față, partea chemată în garanție și-a exercitat dreptul incontestabil de a beneficia de asistența juridică de specialitate a unui avocat ales, atât în fața curții de apel, cât și în recurs. Astfel, activitatea efectiv desfășurată de avocatul ales al intimatei-pârâte, astfel cum este reflectată în înscrisurile atașate și lucrările dosarului, a constat în formularea întâmpinării și prezentarea la șase termene de judecată în fața instanței de fond, respectiv formularea unui recurs, a unui răspuns la întâmpinare, precum și participarea la un termen de judecată în fața instanței de control judiciar. În concret, raportat la cauza de față, observând toate aspectele deja prezentate, apare ca fiind rezonabil un cuantum mai redus al onorariului de avocat, solicitându-se de către chemata în garanție sumele de 72.140,78 RON în fond și 14.825,29 RON în recurs. Desigur, cenzura instanței de judecată aplicată cu privire la cheltuielile amintite vizează exclusiv raportul procesual de judecată stabilit între părți, fără a aduce atingere raportului contractual stabilit de client și avocatul ales, raport juridic liber consimțit de părțile acestuia cât privește onorariul de avocat acceptat de beneficiarul serviciului juridic prestat. În consecință, Înalta Curte stabilește un cuantum total al cheltuielilor de judecată acordat în favoarea părții recurente-chemate în garanție la nivelul sumei de 20.000 de RON, fond și recurs, reprezentând onorariu de avocat, în cond. art. 451 - 453 din C. proc. civ., revenind sarcina achitării acestora titularului cererii de chemare în garanție, anume UAT Municipiul Iași, dat fiind că cererea de intervenție forțată a fost respinsă ca inadmisibilă. - Recursul formulat de recurenta-reclamantă este nefondat Prin memoriul de recurs formulat de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Iași au fost invocate motivele de casare/nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Referitor la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., acest motiv de casare/nelegalitate implică o hotărâre ce nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Or, Înalta Curtea de Casație și Justiție constată existența raționamentului logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată; în plus, considerentele dezvoltate de curtea de apel sunt în legătură cu soluția pronunțată. Instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare. Curtea de apel a soluționat acțiunea cu care a fost învestită, detaliind motivele de fapt și de drept pentru care cererea de chemare în judecată a fost respinsă, raportându-se în mod efectiv la criticile de nelegalitate duse de partea reclamantă. Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care apreciază partea recurentă că trebuia motivată hotărârea judecătorească în acest proces nu determină incidența motivului de casare în discuție, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica aplicarea și interpretarea de către prima instanță a dreptului material. Altfel spus, art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. implică o nelegalitate a hotărârii recurate fie prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fie că acele motive sunt contradictorii sau străine de natura cauzei. Or, curtea de apel a indicat considerentele pentru care a pronunțat soluția recurată, fără a fi contradictorii sau străine de natura cauzei. Subsumat acestui motiv de casare/nelegalitate, recurenta-reclamantă susține că hotărârea primei instanțe redă câteva pasaje dintr-un raport al Oficiului European de Luptă Antifraudă și texte de lege, fără a răspunde însă aspectelor dezvoltate de unitatea administrativ teritorială pe baza probelor administrate în proces. Critica nu este pertinentă, lectura sentinței recurate indicând existența unei analize efective cu privire la motivele de nelegalitate invocate de reclamantă. Astfel, după o prezentare a actului administrativ litigios, anume procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare întocmit la data de 16 aprilie 2021, curtea de apel a identificat motivele de anulare invocate de partea reclamantă, procedând apoi la analiza lor individuală cu observarea situației de fapt și aplicarea în raport de aceasta a normelor legale incidente. În acest sens, judecătorul fondului a menționat întocmirea în precedent a unui alt proces-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare, anume la nivelul anului 2015, a indicat temeiurile normative ale reluării activității de verificare și motivele de fapt care au justificat conduita autorității publice intimate pârâte în acest sens, inclusiv cu referire la raportul de verificare întocmit de Oficiul European pentru Luptă Antifraudă (OLAF). Simpla apreciere a recurentei-reclamante în sensul că motivarea amintită ar fi necorespunzătoare, întrucât nu răspunde criticilor sale raportat la probatoriul administrat în cauză, prezintă un caracter general, fără o menționare punctuală a aspectelor omise și a căror verificare era de natură să conducă la o altă soluție. Cât despre analiza propusă de recurenta-reclamantă prin prisma răspunsurilor părții intimate-pârâte și chemate în garanție la interogatoriile administrate în combaterea aspectelor ce ar fi fost reținute de instanța de fond din conținutul raportului amintit al OLAF, o astfel de critică este una de temeinicie, implicând verificarea situației de fapt pe baza probelor administrate în proces. Dincolo de aceste aspecte, problema realității decontării șinelor uzate din Fondul European pentru Dezvoltare Regională (FEDR) nu rezultă a constitui o dimensiune a cauzei juridice a cererii de chemare în judecată, ci în conținutul acesteia, după o amplă expunere privind contextul controlului efectuat de autoritatea publică pârâtă, reclamanta a invocat aspecte punctuale în vederea anulării procesului-verbal litigios, anume în esență (i) încălcarea principiului non bis in idem, (ii) încălcarea dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 și (iii) încălcarea principiului ubi eadem est ratio, eadem solutio esse debet, cu mențiuni vizând principiul securității juridice. În aceste condiții, aspectul decontării șinelor respective din FEDR a fost expus de prima instanță în contextul prezentării premiselor și conținutului raportului OLAF, astfel că recurenta-reclamantă critică în recurs o consemnare a acelui înscris învederat de curtea de apel, iar nu un aspect care să fi fost soluționat de instanța de fond, lipsind un motiv de anulare în acest sens din cererea de chemare în judecată. În concluzie, acest motiv de casare/nelegalitate nu este întemeiat. În ce privește motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă-pârâtă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În fapt, Curtea de Apel București a arătat în sentința recurată că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare întocmit la data de 16.04.2021 de Direcția Generală Program Operațional Regional - Serviciul Constatare Nereguli și Antifraudă din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației s-a constatat neeligibilitatea cheltuielilor aferente devizului 0140 - cale de rulare tramvai efectuate în cadrul contractului de finanțare nr. x/16.09.2010 Dezvoltarea axei de transport Est-Vest în Municipiul Iași. Verificările finalizate cu întocmirea acestui proces-verbal au fost declanșate ca urmare a cazului de suspiciune ce a vizat aspecte menționate în sesizarea SNMA nr. 47252/25.03.2020, ca urmare a primirii raportului final OLAF nr. OLAF.b.5.01(2018)22283 din 16.12.2019 - follow-up financiar la investigația OLAF OC/2018/0543/B5, respectiv a raportului final nr. OCM(2019)29199/16.11.2019 cu privire la investigația OLAF OC/2018/0543/B5. Instanța de fond a arătat că, în esență, autoritatea de control a constatat, în privința executării și decontării lucrărilor aferente devizului 0140 - cale de rulare tramvai, mai multe nereguli ce au condus la înlocuirea produselor ce trebuiau furnizate conform caietului de sarcini și ofertei depuse, fără a fi fost făcută dovada că înlocuirea s-a făcut cu alte produse omologate și cu caracteristici superioare, condiții în care ar fi putut fi apreciată respectarea documentației de atribuire. Toate aceste modificări au fost efectuate în baza unei documentații realizate de proiectantul care a asigurat asistența tehnică și nu au fost însușite de proiectantul general care a întocmit documentația pentru calea de rulare ce a stat la baza atribuirii contractului de lucrări. Autoritatea de control a mai reținut că situațiile de lucrări s-au întocmit prin raportare la devizul ofertă, fiind confirmată constatarea OLAF cu privire la faptul că au fost întocmite situații de lucrări și documente inexacte, care nu corespundeau lucrărilor executate. În concret, s-a constatat că, deși au fost confecționate traverse din șine uzate și nu au fost achiziționate traverse bibloc, așa cum era prevăzut în caietul de sarcini la proiectare, au fost întocmite procese-verbale de recepție calitativă pentru faza de armare-cofrare a traverselor bibloc, documente care nu sunt conforme cu lucrările executate. Totodată, lucrările au inclus traverse fabricate de SCCF Câmpulung Moldovenesc și instalate de SCCF Moldova, care nu erau omologate, iar dispozițiile de șantier care au apărut pe parcursul execuției nu au fost însușite de proiectant, verificatorul de proiect, beneficiar, diriginte de șantier, fiind încălcate prevederile legale în materie și dispozițiile caietului de sarcini, parte a contractului de servicii. Curtea de apel a mai constatat că verificările finalizate cu întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor întocmit la data de 07.12.2015 au avut ca obiect suspiciunea de neregulă cod SMIS 21006 în sensul că în lucrările de execuție a liniei de tramvai pe strada x ar fi fost utilizate traverse realizate din șine vechi. Potrivit mențiunilor din procesul-verbal, controlul a avut la bază următoarele documente: contractul de finanțare nr. x/16.09.2010, contractul de lucrări nr. x/02.11.2011 și dispoziția de șantier nr. 26/31.08.2012, iar structura de control a solicitat și obținut puncte de vedere de la reclamanta UAT Primăria Municipiului Iași și societatea A. S.R.L. Ca urmare a analizării acestor înscrisuri, s-a concluzionat că nu au fost identificate indicii sau probe care să susțină suspiciunile prezentate, respectiv nu au fost identificate nereguli în conformitate cu prevederile art. 2.7 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006. În concret, s-a reținut că lucrările executate sunt în concordanță cu soluția propusă de proiectantul tehnic și agreată de dirigintele de șantier prin dispoziția de șantier nr. 26/31.08.2012, șina uzată servind la solidarizarea celor două blocuri din beton armat și menținerea la poziție a liniilor noi de tramvai, până la realizarea dalei din beton armat care înglobează întregul sistem ce formează structura de rezistență a căii de rulare a tramvaiului. În privința investigațiilor derulate de OLAF, Curtea observă că ancheta deschisă de acesta în 2016 s-a limitat la proiectul SMIS 40795 și abia la data de 29.01.2018 s-a decis extinderea cazului și la alte trei proiecte finanțate de FEDR, având același beneficiar și obiective de investiție asemănătoare, printre care și proiectul SMIS 21006, ce face obiectul prezentei cauze. În raportul final OCM(2019)29199/16.12.2019 întocmit de OLAF a fost menționată verificarea efectuată de AMPOR în 2015, arătându-se că, în urma unui schimb de corespondență cu UAT Iași, neregula a fost clasată doar în baza unor documente transmise de beneficiar, fără nicio verificare la fața locului și fără nicio măsură administrativă sau financiară. Potrivit aceluiași raport final, concluziile OLAF în privința neregulilor constatate la proiectul SMIS 21006, ce face obiectul prezentei cauze, au fost formulate ca urmare a activităților investigative și a probelor administrate: 2 misiuni investigative OLAF în intervalul 12-27 martie 2018, în cadrul cărora au avut loc întâlniri operative, verificarea la fața locului la locațiile fabricii S.C. C. S.R.L., producătorul și furnizorul român de traverse, audierea, ca martor, a sursei investigației, verificarea la fața locului la inginerul proiectant RJR, la inginerul supraveghetor B., la inginerul de asistență tehnică A., la constructorul S.C. D. S.A., la constructorul SCCF Iași, la autoritatea contractantă și beneficiarul proiectului de investiție UAT Iași, audierea managerului de proiect de la UAT Iași în calitate de martor, audierea reprezentantului juridic al B., corespondență ulterioară cu UAT Iași