Decizia nr. 3232/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la data de 6 noiembrie 2023 pe rolul Curții de Apel Suceava - secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta PAROHIA ORTODOXĂ FRUMOSU, județul Suceava, în contradictoriu cu pârâții Comuna Frumosu prin primar, județul Suceava și Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, a solicitat anularea parțială pentru nelegalitate a Hotărârii nr. 1357/27.12.2001 publicată în Monitorul Oficial nr. 642/bis din 30 august 2002 privind atestarea domeniului public al județul Suceava, precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Suceava, respectiv a Anexei nr. 44 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Frumosu, adică a următoarelor poziții: - nr. 60-Cimitirul Mare Frumosu -10.000 mp lângă biserica Frumosu între ulița bisericii, teren propr. A. și ulița Podirei, identificat cadastral sub nr. x din CF x a UAT Frumosu și intabulat în favoarea Comunei Frumosu, ca domeniu public; - nr. 61 -Cimitir nou Frumosu -3500 mp in curtea bisericii Frumosu între ulița bisericii și locuința B., identificat cadastral sub nr. x din CF x a UAT Frumosu și intabulat în favoarea Comunei Frumosu, ca domeniu public. - radierea dreptului de proprietate înscris în favoarea Comunei Frumosu - Domeniu Public pentru cele două suprafețe menționate motivat de faptul că sunt proprietatea reclamantei, intabularea secund-pârâtei fiind făcută peste intabularea existentă; - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 45 din 16 aprilie 2024, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea ca inadmisibilă și a obligat reclamanta la plata în favoarea pârâtei Comuna Frumosu a sumei de 2000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 45 din 16 aprilie 2024 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Parohia Ortodoxă Frumosu, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.. Se arată că soluția primei instanțe este nelegală și netemeinică, întrucât respingerea acțiunii ca inadmisibilă s-a întemeiat pe o calificare eronată a naturii juridice a actului administrativ contestat și pe o aplicare greșită a normelor de drept material incidente. Recurenta susține că instanța de fond a pornit de la premisa greșită că Hotărârea Guvernului nr. 1357/2001 ar constitui un act administrativ individual, ceea ce a determinat aplicarea automată a art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și concluzia că termenul de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile ar fi început să curgă de la data publicării actului în Monitorul Oficial. O asemenea motivare este considerată străină cauzei, întrucât ignoră natura reală a actului și nu analizează elementele care îl califică drept act normativ. Publicarea în Monitorul Oficial reprezintă un indiciu esențial al caracterului normativ, deoarece actele administrative individuale se comunică destinatarilor, nu se publică. În acest sens este invocată jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv Decizia nr. 1718/2013, potrivit căreia aducerea la cunoștință a actelor administrative se realizează prin publicare pentru actele normative și prin comunicare pentru actele individuale, comunicare ce presupune remiterea actului sub semnătură sau transmiterea prin poștă cu confirmare de primire. În cauză nu există dovada unei astfel de comunicări, ceea ce confirmă că actul nu poate fi considerat individual. Recurenta evidențiază că actele administrative normative conțin reguli cu aplicabilitate generală și se adresează unui număr nedeterminat de subiecte, în timp ce actele individuale produc efecte față de persoane determinate sau determinabile. Hotărârea Guvernului nr. 1357/2001 stabilește inventarul bunurilor aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale din județul Suceava, având aplicabilitate generală și efecte erga omnes. În același sens este și art. 2 lit. a) din Legea nr. 52/2003, care definește actul normativ ca actul cu aplicabilitate generală, în opoziție cu actul individual, adresat unui număr determinat de persoane. Prin urmare, motivarea instanței este considerată contradictorie și neadecvată, întrucât se bazează pe o calificare juridică eronată a actului contestat, ceea ce atrage incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Totodată, recurenta arată că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, considerând că termenul de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile curge de la data publicării actului în Monitorul Oficial. Această concluzie este eronată, întrucât actul contestat este unul normativ, iar pentru actele normative legea nu impune formularea plângerii prealabile în termenul de 30 de zile prevăzut pentru actele individuale. În cazul actelor normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând în interiorul termenului general de prescripție, iar acțiunea în contencios administrativ nu este supusă termenului de 6 luni aplicabil actelor individuale. Prin urmare, instanța de fond a aplicat un regim juridic necorespunzător, ceea ce constituie o încălcare a normelor de drept material. Recurenta subliniază și faptul că instanța nu a analizat fondul cauzei, deși acțiunea viza anularea unor poziții din inventarul domeniului public al comunei Frumosu, în condițiile în care terenurile respective sunt, potrivit Legii nr. 489/2006 și Statutului BOR aprobat prin H.G. nr. 53/2008, bunuri sacre, insesizabile, imprescriptibile și destinate exclusiv cultului, neputând fi incluse în domeniul public al unității administrativ-teritoriale. Soluția de respingere ca inadmisibilă a împiedicat astfel cercetarea fondului printr-o aplicare eronată a normelor de drept material, ceea ce justifică incidența art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, Secretariatul General al Guvernului solicită respingerea recursului, arătând că acesta este nemotivat în sensul art. 486 și art. 489 C. proc. civ., întrucât recurenta nu indică și nu dezvoltă motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ. Pe fond, se susține că H.G. nr. 1357/2001 are caracter de act administrativ individual, întrucât individualizează imobilele din domeniul public, astfel că este aplicabil art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Termenul de 30 de zile pentru plângerea prealabilă a început să curgă de la publicarea în Monitorul Oficial (30.08.2002), iar plângerea formulată în 2023 este tardivă, ceea ce justifică inadmisibilitatea acțiunii și menținerea sentinței atacate. La data de 28 aprilie 2025, Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților a formulat intervenție accesorie în sprijinul Parohiei Ortodoxe Frumosu, solicitând admiterea în principiu a cererii și casarea sentinței cu trimiterea cauzei spre rejudecare. Interesul intervenientului derivă din faptul că două cimitire parohiale, calificate ca bunuri sacre potrivit Statutului BOR și Legii nr. 489/2006, au fost trecute nelegal în domeniul public al comunei Frumosu, fiind înlăturat dreptul parohiei de administrare și întreținere. Se arată că aceste bunuri sunt insesizabile, imprescriptibile și nu pot fi înstrăinate, iar includerea lor în domeniul public s-a făcut fără titlu, fără utilitate publică și fără despăgubire. Se invocă existența unui dosar conex suspendat și se susține că trecerea cimitirelor în domeniul public este nelegală, impunând revocarea hotărârilor locale și radierea pozițiilor 60 și 61 din Anexa nr. 44 la H.G. nr. 1357/2001. Prin întâmpinarea formulată, Comuna Frumosu solicită respingerea cererii de intervenție accesorie ca nefondată și invocă, în prealabil, lipsa calității procesuale pasive a Consiliului Local, care nu este parte în cauză nici în fond, nici în recurs. Pe fond, se susține că nici recurenta, nici intervenienta nu dovedesc vreun drept de proprietate sau administrare asupra cimitirelor, neexistând niciun act care să le confere un asemenea drept, iar administrarea anterioară s-a făcut doar în baza unor înțelegeri verbale, cu rezultate necorespunzătoare. Se arată că HCL nr. 62/2022 a fost adoptată din cauza proastei administrări a cimitirelor și a nemulțumirilor comunității.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând recursul declarat de reclamanta Parohia Ortodoxă Frumosu împotriva sentinței nr. 45 din 16 aprilie 2024 a Curții de Apel Suceava - secția de contencios administrativ și fiscal, precum și cererea de intervenție accesorie formulată de Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților, Înalta Curte reține următoarele: Recurenta-reclamantă a invocat motivele de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat în mod pur formal, fără ca recurenta să indice în concret în ce ar consta pretinsa încălcare a obligației de motivare a hotărârii. Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei. Pentru a fi incident acest motiv de recurs, partea trebuie să arate în mod precis care sunt lipsurile, contradicțiile sau elementele străine cauzei care afectează motivarea hotărârii atacate. Or, recurenta nu a identificat niciun pasaj din hotărârea primei instanțe care să fie lipsit de motivare, contradictoriu sau străin obiectului litigiului. Criticile formulate vizează, în realitate, dezacordul recurentei cu raționamentul juridic al instanței de fond, iar nu inexistența sau vicierea motivării în sensul art. 488 pct. 6 C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. . ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că acesta este nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1357/27.12.2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 642 bis/30.08.2002, privind atestarea domeniului public al județului Suceava, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Suceava, respectiv a Anexei nr. 44 - Inventarul bunurilor aparținând domeniului public al comunei Frumosu, în ceea ce privește pozițiile 60 și 61 din anexă. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins acțiunea ca inadmisibilă. Recurenta a criticat hotărârea primei instanțe susținând, în esență, că aceasta ar fi calificat în mod eronat Hotărârea Guvernului nr. 1357/2001 ca act administrativ individual, ceea ce ar fi condus la aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind termenul pentru formularea plângerii prealabile. Totodată, recurenta a susținut că actul contestat ar avea caracter normativ, astfel încât acțiunea ar fi fost introdusă în termen. Înalta Curte constată însă că aceste susțineri nu pot fi primite. În mod corect instanța de fond a reținut că Hotărârea Guvernului nr. 1357/2001, în ceea ce privește inventarul bunurilor aparținând domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, are natura unui act administrativ individual, întrucât prin anexele sale sunt identificate și individualizate bunuri determinate, cu indicarea expresă a caracteristicilor, amplasamentului și titularului dreptului de proprietate publică. Actul nu conține norme cu aplicabilitate generală, ci produce efecte juridice directe asupra unui număr determinat de bunuri și asupra titularului dreptului de proprietate publică, ceea ce îl situează în categoria actelor administrative individuale, conform jurisprudenței constante a Înaltei Curți. În consecință, instanța de fond a aplicat în mod corect dispozițiile art. 7 alin. (1), (3) și (7) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora termenele pentru formularea plângerii prealabile curg, pentru persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept, din momentul în care aceasta a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului. În interpretarea art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum rezultă din literatura de specialitate și practica judiciară, obligația de a formula plângere prealabilă revine și terțului care se pretinde vătămat printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept. Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că, cel târziu la data de 28.09.2022, recurenta și entitatea ierarhic superioară aveau cunoștință de conținutul Hotărârii Guvernului nr. 1357/2001, întrucât au formulat o acțiune distinctă având același obiect. Nici raportat la această dată nu a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de lege pentru formularea plângerii prealabile. Prin urmare, în mod corect instanța de fond a reținut că procedura prealabilă nu a fost îndeplinită în termenul legal, iar acțiunea este inadmisibilă. Susținerile recurentei privind caracterul normativ al actului contestat nu pot conduce la o altă soluție, întrucât natura juridică a actului rezultă din conținutul său concret, iar nu din modalitatea de publicare. Publicarea în Monitorul Oficial nu transformă un act individual într-un act normativ, ci reprezintă modalitatea legală de comunicare a unor acte administrative individuale supuse obligației de publicare. În ceea ce privește cererea de intervenție accesorie formulată de Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților, Înalta Curte constată că aceasta reia integral argumentele recurentei, fără a aduce elemente noi de natură să răstoarne concluziile instanței de fond. Intervenientul nu poate conferi acțiunii principale un caracter admisibil în lipsa îndeplinirii condițiilor legale de către reclamantă. În consecință, cererea de intervenție accesorie este nefondată. Față de soluția de respingere a recursului, în temeiul art. 453 C. proc. civ., recurenta - reclamantă va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs de intimata - pârâtă Comuna Frumosu, în cuantum de 1.785 RON, conform dovezilor depuse la dosar. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de Parohia Ortodoxă Frumosu ca nefondat. Totodată, va respinge și cererea de intervenție accesorie formulată de Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților, ca nefondată.