Decizia nr. 4550/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2112/2023 a Curții de Apel Bucureș

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 mai 2023, pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu și Consiliul Local al Comunei Sohatu, a solicitat: (i) anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local Sohatu nr. 5/30.03.1995, însușită de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 13/26.08.1999, cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Consiliul Local al Comunei Sohatu, jud. Călărași, prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Sohatu terenul cu destinație cimitir, respectiv poziția nr. 15, în sensul eliminării introducerii în domeniul public a terenurilor cu destinație cimitir; (ii) anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021, Anexa 42 - inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Sohatu, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Sohatu a cimitirului parohial, respectiv poziția 15.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2112 din 20 decembrie 2023, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a admis excepția lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1349/2001; (ii) a admis excepția subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a HCL al Comunei Sohatu nr. 5/1995 și 13/1999; (iii) a respins acțiunea formulată de reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu și Consiliul Local al Comunei Sohatu, ca inadmisibilă; (iv) a obligat reclamanta la plata sumei de RON 1989,5 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către pârâta UAT Comuna Sohatu.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2112 din 20 decembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. În ceea ce privește soluția de admitere a excepției inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, recurenta-reclamantă susține că în speță sunt incidente prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, iar nu cele ale art. 7 alin. (1) și (3) din același act normativ, cum greșit a motivat prima instanță, procedura prealabilă nefiind obligatorie în speță. În opinia recurentei-reclamante, actul administrativ contestat - H.G. nr. 1349/2001 a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice în raport de prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998, potrivit cu care efectul hotărârii de guvern este acela de a atesta apartenența bunurilor la domeniul public de interes local; acest efect s-a produs la data publicării sale în Monitorul Oficial, astfel că parcurgerea procedurii prealabile nu mai era necesară. Printr-un al doilea rând de critici, recurenta-reclamantă contestă calificarea dată de instanța de fond Hotărârii Consiliul Local Sohatu nr. 5/30.03.1995 ca fiind operațiune administrativă premergătoare emiterii H.G. nr. 1349/2001. Consideră că hotărârea consiliului local are natura unui act administrativ individual conform art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, raportat la art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. Apreciază că atât hotărârea de guvern, cât și hotărârea consiliului local sunt acte administrative individuale, iar nu normative, iar reclamanta este un terț față de emiterea acestora. Susține că nu a luat cunoștință de H.G. nr. 1349/2001 la data publicării în Monitorul Oficial nr. 630 bis/26.08.2002, întrucât la acel moment nu s-au publicat și anexele care cuprind bunurile atestate, aceste anexe fiind publicate în afara abonamentului care poate fi achiziționat de persoanele interesate. În consecință, actul administrativ individual nu este opozabil terților, nefiind supus unei forme de publicitate, astfel încât, deși hotărârea consiliului local a fost adoptată în anul 1995, iar hotărârea de guvern a fost publicată în Monitorul Oficial în anul 2002, recurenta-reclamantă a aflat despre trecerea cimitirului parohial în inventarul localității abia în anul 2022, când a solicitat situația juridică a cimitirelor. Mai susține că inventarierea bunurilor din domeniul public aparținând comunei Sohatu s-a realizat în temeiul Legii nr. 213/1998, a H.G. nr. 548/1999 și a OMF nr. 2388/1995 și că Legea nr. 213/1998 prevede, prin art. 3 alin. (4), două categorii de bunuri care fac parte din domeniul unităților administrativ teritoriale, orice altă modalitate de a trece sau a considera un bun ca făcând parte din domeniul public reprezentând o naționalizare/confiscare; în acest sens, arată că în anexa la Legea nr. 213/1998 sunt menționate ca bunuri aparținând domeniului public al comunelor, orașelor și municipiilor doar cimitirele orășenești și comunale.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu a depus întâmpinare, prin care s-a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare (pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.), iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Apreciază că instanța de fond a respectat normele procedurale, pronunțând o soluție bazată pe o corectă evaluare a situației de fapt, în raport cu probatoriul administrat, astfel că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Consideră că nici cu privire la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta nu a demonstrat nelegalitatea sentinței atacate, din perspectiva aplicării greșite a unor norme de drept substanțial. La data emiterii celor două hotărâri atacate în cauză erau în vigoare prevederile Legii nr. 29/1990 care prevedeau obligativitatea formulării plângerii prealabile, iar recurenta-reclamantă a cunoscut sau trebuia să cunoască despre existența hotărârii contestate și, respectiv, despre apartenența cimitirului la domeniul public al Comunei Sohatu încă din anul 1995 sau cel puțin din anul 2002, de la momentul publicării în Monitorul Oficial a H.G. nr. 1394/2001, având obligația de a formula plângere prealabilă. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de excepția reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește lipsa obligativității formulării plângerii prealabile în cazul actelor administrative intrate în circuitul civil, care au produs efecte juridice, dar instanța de fond a reținut în mod corect că aceasta nu a făcut dovada acestei ipoteze juridice; pe de altă parte, în măsura în care hotărârea de guvern a produs efecte chiar de la publicare, atunci reclamanta avea obligația de a formula plângere prealabilă în virtutea Legii nr. 29/1990. Cât privește calificarea HCL nr. 5/1995 ca fiind o operațiune administrativă sau act administrativ, intimata-pârâtă consideră că este corectă calificarea dată de instanța de fond, de operațiune administrativă, întocmirea inventarului bunurilor din domeniul public fiind doar o etapă intermediară și prealabilă adoptării actului administrativ – hotărârea de guvern. Hotărârea consiliului local nu produce efecte de sine-stătătoare, astfel cum s-a arătat constant în jurisprudența instanțelor, aceasta neavând ca efect nici dobândirea și nici stingerea dreptului de proprietate publică, ci are valoarea unei evidențe a acestor bunuri, potrivit dispozițiilor art. 36 alin. (2) și art. 115 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice local și art. 8 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Alte aspecte procesuale Excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu a fost respinsă la termenul din 16 octombrie 2024, pentru motivele prezentate în practicaua prezentei decizii. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente: Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.]. Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate. Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; așadar, premisa aplicării textului legal menționat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă. Referitor la motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În concret, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu a solicitat, în legătură cu un teren având destinație cimitir, anularea parțială a: - Hotărârii Consiliului Local Sohatu nr. 5/30.03.1995, din a cărei lectură reiese că a fost aprobat planul de urbanism general al comunei Sohatu; - Hotărârii Consiliului Local Sohatu nr. 13/26.08.1999, din a cărei lectură reiese că a fost însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Sohatu; - Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021, Anexa 42 - inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Sohatu, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Sohatu a cimitirului parohial, respectiv poziția 15. În continuare, Înalta Curte constată, în ceea ce privește natura juridică a HCL nr. 5/30.03.1995, H.G. nr. 13/26.08.1999 și H.G. nr. 1349/2001, că hotărârea consiliului local de aprobare a planului de urbanism general și hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale reprezintă acte administrative unilaterale producătoare de efecte juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în timp ce hotărârea de consiliu local prin care se însușește inventarul bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale reprezintă o operațiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ individual. Potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local". Procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale constă așadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale. În acest context, instanța de control judiciar arată că hotărârea de aprobare a planului de urbanism general și hotărârea de guvern sunt acte care prezintă toate caracteristicile enumerate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel, Hotărârea Consiliului Local nr. 5/1995 aprobă planul de urbanism general, exprimând manifestarea de voință a autorității publice locale în legătură cu însușirea unei documentații de urbanism având caracter director și strategic, dar și caracter de reglementare, principal instrument de planificare operațională, bază legală pentru realizarea programelor și acțiunilor de dezvoltare. De asemenea, hotărârea Guvernului este un act unilateral administrativ cu caracter individual, emis în executarea legii, care produce efectul juridic al atestării apartenenței bunurilor la domeniul public al unității administrativ teritoriale. În schimb, hotărârea consiliului local nr. 13/1999 reprezintă doar actul de însușire a inventarului bunurilor din domeniul public al unității administrativ teritoriale, care, în lipsa hotărârii de guvern de atestare a acestui inventar, nu produce efectele prevăzute de Legea nr. 213/1998. Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge ca nefondate criticile recurentei-reclamante vizând natura juridică a H.C.L. nr. 13/26.08.1999, dar validează apărările părții recurente privind natura de act administrativ a H.C.L. nr. 5/30.03.1995, aceasta din urmă fiind un act juridic unilateral emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică și prin care este organizată executarea legii, dând naștere unor raporturi juridice. Pornind de la chestiunea de drept anterior tranșată, Înalta Curte constată că actele administrative în raport de care recurenta-reclamantă avea obligația de a face dovada formulării plângerii prealabile anterior depunerii acțiunii în anulare, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, sunt H.C.L. nr. 5/1995 și H.G. nr. 1349/2001. Se impune a menționa că reclamanta a depus la dosar dovada parcurgerii procedurii prealabile în raport de H.C.L. Sohatu nr. 5/30.03.1995, solicitând UAT Sohatu și Consiliul Local al Comunei Sohatu revocarea acestei hotărâri, împrejurare care nu prezintă însă relevanță pentru chestiunea adresării plângerii prealabile împotriva H.G. nr. 1349/2001. În raport de H.C.L. Sohatu nr. 5/30.03.1995, act administrativ pentru care a fost urmată procedura prealabilă, soluția curții de apel este lipsită de temei legal. Referitor la H.G. nr. 1349/2001, recurenta-reclamantă a invocat în recurs, în sprijinul lipsei obligativității formulării plângerii prealabile, dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă. A susținut în acest sens că H.G. nr. 1349/2001 a produs efecte juridice prin simpla publicare în Monitorul Oficial, astfel că este scutită de obligația prevăzută de dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004. Prin concluziile orale formulate la termenul din 16 octombrie 2024, recurenta-reclamantă s-a prevalat și de împrejurarea înscrierii în evidențele funciare, în favoarea unității administrativ teritoriale, a dreptului de proprietate asupra terenului în litigiu, ca dovadă a intrării în circuitul civil a H.G. nr. 1349/2001. Înalta Curte constată că aceste critici sunt parțial întemeiate, urmând a le valorifica doar în ceea ce privește incidența art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, iar nu și în privința momentul intrării în circuitul civil, care nu poate fi cel al publicării actului administrativ individual în Monitorul Oficial. Este adevărat că, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unui cimitir) la domeniul public de interes local (domeniul public al Comunei Sohatu, județul Călărași). Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate, iar acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial. Însă efectul atestării nu se suprapune cu sintagma de "intrare în circuitul civil", din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Verificând jurisprudența instanței de contencios constituțional în materia intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil, Înalta Curte observă că, prin decizia nr. 121 din 7 martie 2024, Curtea Constituțională a României a reținut prin decizia nr. 121/2024 că "26… prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, constituie consacrarea legislativă a principiului revocabilității actelor administrative, conținând norme de procedură ce instituie calea prin intermediul căreia pot fi supuse controlului de legalitate, la cererea autorității emitente, actele administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Potrivit acestui text legal, actele administrative care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice nu mai pot fi revocate de autoritățile emitente, constatarea nulității sau anularea acestora putând fi dispusă numai de instanța judecătorească competentă prin introducerea unei acțiuni în termen de un an de la data emiterii actului. Principiul revocabilității actelor administrative este, alături de principiul legalității, un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, având consacrare implicită în art. 21 și 52 din Constituție și suport legal în art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Jurisprudența a statuat că, în principiu, toate actele administrative pot fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale cu unele excepții; printre actele administrative individuale exceptate se regăsesc și actele administrative care au intrat în circuitul civil și au generat drepturi subiective garantate de lege … 28. Curtea a subliniat că, în contextul Deciziei nr. 624 din 26 octombrie 2016, intrarea actului administrativ în circuitul civil și producerea de efecte juridice nu se realizează prin simpla emitere a ordinului de atribuire a titlului de doctor, ci doar dacă acesta a generat la rândul său raporturi juridice distincte. În acest sens, la paragraful 55 din această decizie, Curtea a reținut că deținerea titlului de doctor poate constitui o condiție pentru accederea într-o funcție, pentru dobândirea unei calități profesionale, a unui statut profesional, iar, uneori, are implicații inclusiv sub aspect patrimonial, ...". De asemenea, prin decizia nr. 66/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut tot cu privire la problema intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil că "76. Infirmarea deciziei de inadmisibilitate a ofertei, ca urmare a controlului de legalitate exercitat de C.N.S.C. sau de instanța de contencios administrativ, obligă comisia de evaluare din cadrul autorității contractante de a proceda la reevaluarea ofertei, prin verificarea celorlalte aspecte care caracterizează admisibilitatea acesteia și care nu au fost cercetate la prima evaluare, fără a avea posibilitatea extinderii acestui proces de verificare cu privire la cele pe care le-a verificat în etapa de evaluare, conform art. 65 alin. (2) și art. 133 din normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, și care nu au făcut obiectul vreunei solicitări de remediere sau contestări, raportul de evaluare în măsura în care le confirmă, privit ca act administrativ, fiind definitiv și executoriu sub acest aspect. Cu atât mai mult, în situația dată, nu se poate extinde procesul de reevaluare asupra celorlalte oferte declarate ca admisibile sau inadmisibile și în privința cărora raportul de evaluare nu a fost contestat, fiind contrar principiului securității juridice declararea ca neconformă sau inacceptabilă a unei oferte declarate anterior admisibilă sau invers, conduită care echivalează cu o revocare a unui act administrativ care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.". Din analiza ambelor decizii reiese că abordarea jurisprudențială a instanței supreme și a celei de contencios constituțional cu privire la problema intrării în circuitul civil a unui act administrativ individual, vizând un destinatar determinat sau determinabil, nu este limitată exclusiv la situația unui terț, dobândită ulterior ca efect al actului administrativ unilateral contestat, ci inclusiv la situația destinatarului acelui act. În aceste condiții, Înalta Curte constată că H.G. nr. 1349/2001 a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice întrucât în temeiul acestui act administrativ s-a realizat înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate al UAT Sohatu asupra bunului imobil litigios, astfel că, prin efectul cumulat al conținutul actului litigios și al mențiunii cărții funciare, unitatea administrativ teritorială se prezintă tuturor celorlalte subiecte de drept ca titular al unui drept de proprietate. Altfel spus, situația unității administrativ teritorială de pretins proprietar este consolidată prin actele amintite. În consecință, contrar celor reținute de prima instanță, în cauză sunt aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care actul administrativ a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Se impune totodată o observație față de apărările formulate de intimata-pârâtă UAT Sohatu, care a susținut, atât în fond, cât și în recurs, că reclamanta avea obligația de a urma procedura plângerii prealabile în conformitate cu Legea nr. 29/1990, în vigoare la data emiterii H.G. nr. 1349/2001, iar dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care reglementează o excepție de la această regulă, au fost introduse în fondul legislativ prin Legea nr. 212/2018, ulterior împlinirii termenului de formulare a plângerii prealabile calculat conform prevederilor Legii nr. 29/1990. Pornind de la obiectul de reglementare al Legii nr. 29/1990 și al Legii nr. 554/2004, în conținutul acestor acte legislative se stabilesc inclusiv regulile și procedurile de soluționare a litigiilor generate de actele și faptele autorităților publice, categorie în care se încadrează și demersurile condiție pentru sesizarea instanței judecătorești. Această concluzie este confirmată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora prin "contencios administrativ" se înțelege "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim". Natura juridică de dispoziții cu caracter procedural generează o deosebire importantă față de prevederile dreptului substanțial, în ceea ce privește aplicarea în timp a legii noi. Astfel, aplicarea în timp a dispozițiilor dreptului substanțial se raportează la legea în vigoare la data întocmirii/emiterii actului contestat. În schimb, art. 27 din Legea nr. 554/2004 a stabilit în sensul "Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanței". Interpretând per a contrario aceste dispoziții, rezultă că litigiilor pornite după data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 li se aplică prevederile acestei legi, chiar dacă la momentul emiterii actelor administrative a căror anulare se solicită era în vigoare Legea nr. 29/1990. Prin urmare, deși este real faptul că, la data emiterii actelor administrative contestate în cauză, respectiv HCL nr. 5/30.03.1995, HCL nr. 13/26.08.1999 și H.G. nr. 1349/2021, erau în vigoare dispozițiile Legii nr. 29/1990, care nu prevăd o excepție de la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul intrării actului administrativ în circuitul civil și producerii de efecte juridice, acest aspect nu are relevanță în soluționarea cauzei de față, întrucât dispozițiile legale care reglementează contenciosul administrativ nu se supun regulilor de aplicare în timp a normelor de drept substanțial. Întrucât acțiunea a fost introdusă la data de 19.05.2023, aceasta se judecă potrivit legii aplicabile la momentul sesizării instanței, și anume Legea nr. 554/2004, reținând inclusiv art. 24 și urm. C. proc. civ., cu consecința posibilității invocării incidenței în cauză a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. În concluzie, Înalta Curte constată că nu se confirmă soluția primei instanțe de respingere a acțiunii ca inadmisibilă prin prisma modului de soluționare a excepției lipsei plângerii prealabile împotriva H.G. nr. 1349/2001 și a H.C.L. Sohatu nr. 5/1995, precum și a excepției subsecvente de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. Sohatu nr. 13/1999, raportat la dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care permit verificarea legalității operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ doar în cadrul acțiunii în anularea respectivului act. Astfel fiind, reținând incidența cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va casa sentința recurată, urmând a trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, dat fiind că acțiunea nu a fost soluționată în fond.