ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5011/2024

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 06.06.2023, sub nr. x/2023, reclamanta PAROHIA MOVILA a chemat în judecată pe pârâții UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ MOVILA, PRIN PRIMAR, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI MOVILA și GUVERNUL ROMÂNIEI, au solicitat instanței ca, prin hotărârea pronunțată, să dispună: 1) Anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 27 adoptată, de Consiliul Local al localității Movila, din data de 19.08.1999, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Movila, în sensul eliminării poziției 4 din Sisteme infrastructură cu terenuri aferente, prin care s-a introdus în domeniul public al comunei terenul cu destinație de cimitir; 2) Anularea parțială a hotărârii de Guvern nr. 2753/2001, anexa nr. 27, în ceea ce privește pozițiile cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Movila a cimitirelor Parohiei. Prin sentința civilă nr. 1350 din 13 septembrie 2023 pronunțată de Curtea de Apel București, în dosarul nr. x/2023, a fost admisă excepția necompetenței teritoriale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în favoarea Curții de Apel Timișoara.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2179 din 28 decembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, tardivității, lipsei de interes și lipsei calității procesuale pasive, ca neîntemeiate. A admis acțiunea formulată de către reclamanta Parohia Movila, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Movila, Consiliul Local Al Comunei Movila și Guvernul României. A anulat în parte Hotărârea Consiliului Local al Comunei Movila nr. 27 din 19.08.1999, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movila, respectiv poziția prin care s-a introdus în domeniul public al comunei terenul cu destinație de cimitir. A anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 2753/2001, anexa nr. 41, în ceea ce privește poziția cimitir. A obligat pârâții la plata către reclamantă a sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (taxă de timbru).

Cererile de recurs ce fac obiectul judecății Împotriva sentinței civile nr. 2179 din 28 decembrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal au promovat recurs pârâții Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Movila și Consiliul Local Movila. 3.1. Recursul promovat de pârâtul Guvernul României Pârâtul Guvernul României a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea acțiunii ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată. 3.2. Recursul promovat de pârâții Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Movila și Consiliul Local Movila Pârâții Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Movila și Consiliul Local Movila au formulat recurs împotriva aceleiași sentinței, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea hotărârii, în sensul respingerii acțiunii.

Apărările formulate în cauză Împotriva recursurilor promovate, intimata-reclamantă Parohia Movila a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursurilor, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind legală și temeinică. Recurentul-pârât Guvernul României a depus note de ședință cu privire la recursul promovat de pârâții Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Movila și Consiliul Local Movila, solicitând admiterea acestuia, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea acțiunii ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Răspunsul la întâmpinare Recurenții-pârâți Unitatea Administrativ Teritorială - Comuna Movila și Consiliul Local Movila au formulat Răspuns la întâmpinarea intimatei-reclamante Parohia Movila, în cadrul căruia au solicitat, în esență, înlăturarea apărărilor formulate de aceasta, ca neîntemeiate.

Alte aspecte procesuale În ședința publică din data de 08 octombrie 2024, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului invocată prin întâmpinarea intimatei-reclamante Parohia Movila, pentru considerentele expuse în încheierea de la acea dată, ce face parte integrantă din prezenta decizie.

Procedura de soluționare a recursului În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 10.05.2024, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 08.10.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursurile formulate de recurenții-pârâți Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Movila și Consiliul Local al Comunei Movila sunt nefondate, urmând a fi respinse, în considerarea argumentelor în continuare arătate: Asupra recursurilor declarate în cauză. Recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se greșita aplicare și interpretare a normelor de drept material incidente respectiv a dispozițiilor art. 554 2 04 și a dispozițiilor Legii nr. 213/1998 atât în ceea ce privește soluționarea excepțiilor invocate de această parte cât și în ceea ce privește soluția de admitere a acțiunii pronunțată cu privire la fondul cauzei. Aspectele de nelegalitate privind soluționarea excepțiilor cu privire la respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a recurentului-pârât Guvernul României se invocă greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 2 alin. 1 lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004 în condițiile în care această autoritate nu are calitate de emitent al HCL Movila nr. 27/1999. Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 față de solicitarea de anulare în parte a H.G. nr. 1353/2001 recurentul-pârât invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 alin. 1 și (3) din Legea nr. 554/2004 în condițiile în care, fapt de necontestat reclamanta nu a îndeplinit condiția de admisibilitate a formulării plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 anterior sesizării instanței de judecată și pe de altă parte reclamanta nu a probat intrarea în circuitul civil pentru a fi incidente dispozițiile art. 7 alin. 3 din Legea nr. 554/2004. Cu excepția tardivității formulării acțiunii respinsă prin sentința atacată se invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 în condițiile în care acțiunea a fost introdusă la data de 17.02.2023 cu depășirea termenului de decădere de 1 an de la data publicării/aducerii la cunoștință publică - respectiv 26 martie 2002 inclusiv anexele hotărârii de guvern. În ceea ce privește soluția dispusă asupra fondului, respectiv admiterea acțiunii și anularea în parte a H.G. nr. 1353/2001 se invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 a Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și ale Legii nr. 489/2006. Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acestei, cu modificările și completările ulterioare, în vigoare la data adoptării actului criticat, în prezent abrogat prin O.U.G. nr. 57/2019, hotărârile adoptate de consiliile locale prin care sunt însușite inventarele bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, se centralizează de către comisiile județene, fiind înaintate Guvernului care, prin hotărâre atestă apartenența bunurilor la domeniul public al județului sau al celorlalte unități administrativ-teritoriale. Așadar, prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept, ci doar de a constata apartenența acestor bunuri. Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând nici un efect asupra proprietății altor persoane. În raport de dispozițiile Legii nr. 102/2014 și ale Legii nr. 489/2006 se arată faptul că autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, iar aceste cimitire nu pot fi administrate de parohiile locale ci de operatorii economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014. Se solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea în principal admiterea excepțiilor invocate și în subsidiar respingerea acțiunii ca neîntemeiate. Recursul declarat de recurenta-pârâtă UAT Comuna Movila este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și a dispozițiilor Legii nr. 213/1998 atât în ceea ce privește respingerea excepției tardivității formulării acțiunii și excepția lipsei de interes a reclamantei cât și în ceea ce privește soluția dispusă pe fond de anulare în parte a hotărârilor contestate. Cu privire la excepția tardivității formulării acțiunii se invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 11 și 12 și art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 și art. 21 din Legea nr. 213/1998 față de faptul că termenul de 6 luni pentru formularea acțiunii în anularea HCL nr. 27/1999 a început să curgă la 19.07.2022 și s-a împlinit la data de 19.01.2022, acțiunea fiind înregistrată tardiv la data de 17.02.2023. Cu privire la excepția lipsei de interes se invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 33(1]) lit. d) C. proc. civ. și art. 1 din Legea nr. 554/2004 în opinia recurentei-pârâte reclamanta nejustificând interesul legitim privat vătămat pentru formularea acțiunii, în condițiile în care nu s-a probat de reclamantă că a urmărit procedura de reconstituire a dreptului de proprietate prevăzut de Legea nr. 18/1991. Se invocă și incidența Deciziei RIL 8/2020. În ceea ce privește soluția dispusă pe fond recurenta-pârâtă invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 18/1991 și art. 7 din Legea nr. 213/1998, art. 644 și art. 645 C. civ. și art. 9 din D.177/1948. În esență se arată că reclamanta - intimată nu și-a probat dreptul de proprietate asupra terenului cu destinație de cimitir comunal, iar imobilul în litigiu avea din 1930 destinația de cimitir comunal, fiind atestat ca aparținând domeniului public al Comunei Movila, recurenta-pârâtă arătând că a considerat imobilul ca cimitir comunal fapt pentru care a efectuat investiții în perioada 2018-2022. Se solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate în principal admiterea excepțiilor și pe fond rejudecarea în sensul respingerii acțiunii, ca neîntemeiată. La dosar intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat în principal excepția nulității recursurilor și în subsidiar a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. Motivat în ședința publică din 8 octombrie 2024 Curtea a respins excepția nulității recursurilor invocate de reclamanta-intimată. Pe recursurile declarate, Curtea le apreciază prin considerente comune, ca nefondate, în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente. În opinia Curții sentința de fond este legală atât în ceea ce privește soluția de respingere dată excepțiilor de procedură și de fond invocate de recurenții-pârâți cât și în ceea ce privește soluția de admitere a acțiunii și de anulare în parte a hotărârilor contestate. Respingerea excepțiilor invocate de ambii recurenți este dată interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor incidente prevăzute de C. proc. civ. și de Legea nr. 554/2004. Excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 față de solicitarea de anulare parțială a H.G. nr. 1353/2001 anexa nr. 41, în ceea ce privește poziția cimitir în mod legal a fost apreciată ca neîntemeiată și respinsă ca atare de prima instanță. Faptul ce necontestat reclamanta-intimată nu s-a adresat cu plângere prealabilă la emitent cu privire la H.G. nr. 1353/2001 anterior sesizării instanței pentru a se solicita revocarea acestui act administrativ cu caracter individual. În mod corect prima instanță a constatat că această hotărâre a intrat în circuitul civil și în consecință în cauză erau incidente dispozițiile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 2004 în sensul că acest act nu mai putea fi revocat de autoritatea care l-a emis recurentul-pârât Guvernul României ci numai anulat de instanța de judecată în condițiile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004. În mod corect s-a constatat că H.G. nr. 1353/2001 a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, ca efect al atestării apartenenței terenului cu destinația de cimitir la domeniul public al Comunei Movila - județul Ialomița și în consecință nu mai era obligatorie procedura prealabilă, nemaifiind posibilă revocarea hotărârii de emitentul actului contestat. Excepția tardivității formulării acțiunii în mod corect a fost respinsă de prima instanță care a aplicat dispozițiile art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, în sensul că acțiunea formulată de reclamanta-intimată în calitate de terț pretins vătămat a fost formulată în termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. Fiind contestată în calitate de terț, termenul de 1 an privind contestarea a început să curgă de la data luării la cunoștință a H.G. nr. 1353/2001 - respectiv a anexelor cuprinse vizând termenul în litigiu, iar această dată nu este data publicării în Monitorul României respectiv data de 26.03.2002. Din actele dosarului, depuse de reclamantă rezultă că aceasta a luat la cunoștință de anexe privind situația juridică a termenului cu destinația de cimitir în cursul anului 2022, iar acțiunea formulată la 17.02.2023 este în termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 termen care a început în cauză de la data luării la cunoștință în cursul anului 2022. În consecință Curtea apreciază că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 7 și 11 (2) din Legea nr. 554/2004. Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de recurentul-pârât Guvernul României a fost în mod legal respinsă de prima instanță care a făcut aplicarea dispozițiilor art. 32 alin. 1 și 36 C. proc. civ. și art. 2 alin. 1 lit. b) și art. 13 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. Recurentul-pârât are calitate procesuală pasivă în calitate de emitent al H.G. nr. 1353/2001, față de obiectul acțiunii reclamantei solicitarea de anulare parțială a acestei acțiunii administrative cu caracter individual prin care în mod nelegal în opinia reclamantei a fost atestat ca aparținând domeniului public al comunei Movila un teren cu destinația de cimitir parohial. Excepția de fond a lipsei de interes a reclamantei invocată de recurenta-pârâtă Comuna Movila și reiterată și în recurs ca aspect de nelegalitate a fost în mod legal respinsă de prima instanță în raport de dispozițiile art. 33 (1) lit. d) C. proc. civ. și art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. Prima instanță a interpretat și aplicat corect aceste dispoziții legale în raport de obiectul cauzei, solicitarea reclamantei în calitate de persoană juridică - pretins vătămată prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual privind apartența unui anumit termen cu destinație de cimitir la domeniul public față de care reclamanta-recurentă se consideră vătămată deoarece contestată pe fond situația juridică a bunului. În mod corect prima instanță a constatat că verificarea legalității, respectiv a interesului/dreptului pretins vătămat vizează fondul acțiunii și a respins excepția lipsei de interes. Curtea constată că în cauză nu sunt incidente dispozițiile Deciziei RIL nr. 8/2020 deoarece în cauză reclamanta-intimată nu invocă un interes legitim public pentru a contesta H.G. nr. 1353/2001, ci un interes legitim privat pretins vătămat prin atestarea unui termen cu destinația de cimitir parohial ca aparținând domeniului public al Comunei Movila. Iar incidența sau nu a dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 18/1991 reprezintă un aspect de fond, care privește pe fond soluția de anulare în parte a H.G. nr. 1353/2001, în raport de specificul acțiunii, cu acest obiect, formulate în baza art. 1 din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește criticile de nelegalitate care privesc pe fond soluția de admitere a acțiunii și de anulare în parte a H.G. nr. 1553/2001 Anexa nr. 41, în ceea ce privește poziția "cimitir" și a Hotărârii Consiliului Local Movila nr. 27/1999. Curtea apreciază legalitatea soluției de admitere în cauză nefiind îndeplinite condițiile cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. respectiv interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente, respectiv dispozițiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acestuia. Prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în verificarea legalității H.G. nr. 1353/2001 și a Hotărârii Consiliului Local Movila nr. 27/1998, prin care a fost inclus și atestat ca aparținând domeniului public al Comunei Movila imobilul teren cu destinația cimitir evidențiată la pozițiile nr. 4 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movila jud. Ialomița. Situația premisă stabilită corect de prima instanță este aceea că prezinta acțiune nu este o acțiune în revendicare civilă de compensare a titlurilor de proprietate ale părților implicate, ci o acțiune formulată în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unui imobil, cu destinația de cimitir parohial la domeniul public al Comunei Movila jud. Ialomița. În raport de această premisă susținerile din recursul declarat de recurenta-pârâtă Comuna Movila privind lipsa titlului de proprietate asupra terenului, în lipsa reconstituirii dreptului de proprietate pentru reclamanta-intimată în baza Legii nr. 18/1991 nu sunt fondate. Acțiunea formulată nu este o acțiune în revendicare, în cauză atât reclamanta - intimată cât și recurenta-pârâtă Comuna Movila nu au depus titlu de proprietate, înscris în cartea funciară, analiza legalității actelor contestate fiind realizată de prima instanță în mod corect strict sub aspectul legalității atestării la domeniul public al Comunei Movila a terenului cu destinația de cimitir, în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998. În mod corect prima instanță a făcut aplicarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică în sensul că includerea unui imobil în inventarul centralizat al bunurilor aparținând domeniului public al statului nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, valabilitatea atestării domeniului public al statului fiind condiționată de existența ca premisă a unui mod legal de dobândire a proprietății publice în urma din modalitățile arătate în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 213/1998. Prima instanță a constatat în mod corect că recurenta-pârâtă Comuna Movila nu a depus la dosar vreun titlu în sensul art. 7 din Legea nr. 213/1998 care să justifice atestarea terenului cu destinația de cimitir în domeniul public al Comunei Movila, susținerea acestuia în sensul că din 1930 terenul avea destinția de cimitir comunal - nefiind probată. Pe de altă parte reclamanta-intimată a probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparținând domeniului public emiterii actelor contestate terenul în litigiu avea destinația de cimitir parohial și era folosit și exploatat ca atare de către reclamanta - intimată în raport de dispozițiile art. 9 din Decretul nr. 177/1948 și Decretul nr. 233/23.02.1949 în sensul că în cadrul Bisericii Ortodoxe Române fiecare parohie rurală are dreptul la un cimitir pentru îngroparea morților, care este proprietatea parohiei, cimitirul și locul său administrându-se de organele parohiale. În cauză reclamanta-intimată a probat cu acte faptul că la data atestării cimitirului avea destinația de cimitir parohial și nu comunal și în consecință în cauză nu sunt incidente dispozițiile pct. III 10 al anexei Legii nr. 213/1998 în sensul că domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014. În cauză imobilul cu destinația de cimitir parohial a fost în mod nelegal inclus în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movila și în mod nelegal a fost atestat ca atare prin H.G. nr. 1353/2001, Anexa nr. 41 în ceea ce privește poziția "cimitir", în cauză fiind încălcate dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998. Prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, Curtea apreciind că în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 25 din Legea nr. 102/2014 față de destinația imobilului în litigiu, respectiv cel cuprins în actele contestate aceea de cimitir parohial, folosit și administrat cu această destinație de către reclamanta-intimată potrivit înscrisurilor depuse în fața primei instanțe. Față de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge recursurile ca nefondate menținând ca legală sentința pronunțată de instanța de fond.