ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 525/2025

Ședința publică din data de 5 februarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10 februarie 2023, pe rolul Tribunalului Ialomița, secția civilă, reclamanta Parohia Munteni Buzău, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Munteni Buzău, prin Primar, Consiliul Local al Comunei Munteni Buzău și Guvernul României, a solicitat:

(i) anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 28 adoptată de Consiliul Local al Comunei Munteni Buzău, din data de 30.08.1999, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localității, în sensul de a se elimina pozițiile 16 și 18 prin care s-a introdus în domeniul public al localității terenul cu destinație cimitir;

(ii) anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, anexa nr. 42, în ceea ce privește poziția cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Munteni Buzău a cimitirului Parohiei.

1.2. Prin sentința civilă nr. 413 din 10 aprilie 2023, Tribunalul Ialomița, secția civilă a admis excepția necompetenței materiale a instanței și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 19 aprilie 2023.

Prin sentința civilă nr. 2040 din 11 decembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepțiile netimbrării, a inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile și a lipsei calității procesuale pasive ca neîntemeiate;

(ii) a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Parohia Munteni Buzău, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Munteni Buzău, prin Primar, Consiliul Local al Comunei Munteni Buzău și Guvernul României;

(iii) a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local nr. 28 adoptată de Consiliul Local al Comunei Munteni - Buzău din data de 30.08.1999, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Munteni - Buzău, respectiv pozițiile 16 și 18 prin care s-a menționat terenul cu destinație cimitir;

(iv) a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, anexa nr. 42, în ceea ce privește poziția cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale Munteni a cimitirului Munteni - Buzău;

(v) a obligat pârâții la plata către reclamantă a sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (taxă de timbru).

Împotriva sentinței civile nr. 2040 din 11 decembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, solicitând casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât critică soluția de respingere a excepției inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, învederând că această procedură este obligatorie, conform art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 193 alin. (1) și (2) din C. proc. civ.. Deși a solicitat anularea H.G. nr. 1353/2001, reclamanta nu a formulat plângere prealabilă față de acest act, anterior depunerii acțiunii, depunând plângere prealabilă doar cu privire la Hotărârea Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28 din 30.08.1999.

Consideră recurentul-pârât că H.G. nr. 1353/2001 de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este singurul act administrativ cu caracter individual producător de efecte juridice, în timp de hotărârea consiliului local de însușire a inventarului public al unității administrativ-teritoriale reprezintă doar o operațiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice per se, neavând natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Lega nr. 554/2004 și art. 21 din Legea nr. 213/1998. În consecință, reclamanta avea obligația de a formula plângere prealabilă, adresată autorității emitente, prin care să solicite revocarea actului, formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii consiliului local nefiind de natură a suplini această omisiune.

Susține că adoptarea și publicarea actului administrativ - H.G. nr. 1353/2001 - nu sunt suficiente pentru a se considera că acesta a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, astfel că nu este incidentă excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care înlătură obligația parcurgerii procedurii prealabile într-o astfel de situație. Deși afirmă existența acestei situații de excepție, reclamanta nu a demonstrat și nici dovedit că, în baza H.G. nr. 1353/2001, au fost încheiate acte juridice prin care să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul în litigiu, raportându-se doar la adoptarea și publicarea actului.

În consecință, recurentul-pârât apreciază că parcurgerea procedurii prealabile de contestare a H.G. nr. 1353/2001 era obligatorie, în caz contrar acțiunea fiind inadmisibilă. Subsecvent, cererea de anulare a hotărârii consiliului local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât contestă soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, susținând că, raportat la petitul prin care se solicită anularea unei hotărâri emise de un organ al administrației publice locale, Guvernul României nu are nici capacitate juridică civilă, nici calitate procesuală pasivă. Consideră că Guvernul României poate sta în judecată numai în ceea ce privește legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale stabilite conform O.G. nr. 57/2019, iar în speță, prin primul capăt de cerere se contestă un act emis de o altă autoritate.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât susține că soluția de anulare parțială a H.G. nr. 1353/2001 a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii, hotărârea fiind temeinică și legală și adoptată, astfel cum rezultă din nota de fundamentare, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice, Prefectura județului Ialomița și Consiliul Județean Ialomița. Guvernul României are doar competența de a atesta apartenența bunurilor la domeniul public, iar nu de a inventaria el însuși aceste bunuri, respectiv de a interveni în vreun fel asupra inventarelor însușite de consiliile locale/județene.

Arată că la elaborarea H.G. nr. 1353/2001 au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 și H.G. nr. 555/2001.

Subliniază că actul de atestare a bunurilor din domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept. Prin astfel de acte, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, neavând efect asupra proprietății altor persoane. Totodată, referitor la actele administrative emise de Guvern, Curtea Constituțională a statuat că acestea doar confirmă regimul juridic al unor bunuri enumerate în acte ale autorităților publice locale, deci nu au efect constitutiv de drepturi.

Mai arată recurentul-pârât că, potrivit Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și Legii nr. 489/2016 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, iar cimitirele comunale, orășenești sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici.

În opinia recurentului-pârât, analiza valabilității titlului unității administrativ teritoriale este de competența instanțelor de drept comun, instanța de contencios administrativ analizând legalitatea actului administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la data adoptării lui.

Printr-un ultim rând de critici, recurentul-pârât critică și soluția de obligare la plata sumei de 100 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciind că Guvernul României nu se află în culpă, întrucât pârâta unitate administrativ teritorială este emitenta actului care a stat la baza adoptării hotărârii de Guvern anulate.

Intimata-reclamantă Parohia Muntenii Buzău a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-reclamantă Parohia Munteni Buzău prin întâmpinare, a fost respinsă la termenul de judecată din 5 februarie 2025, pentru considerentele înfățișate în practicaua prezentei decizii.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recursul declarat de pârâtul Guvernul României, subsumat motivelor de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., a criticat soluția dată excepțiilor inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive, soluția pronunțată pe fondul cauzei, precum și obligația accesorie de plată a cheltuielilor de judecată, singura soluție nerecurată fiind aceea de respingere a excepției netimbrării acțiunii.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile" [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; așadar, premisa aplicării textului legal menționat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

Referitor la motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

II.1. Referitor la criticile formulate de recurentul-pârât Guvernul României cu privire la soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte constată, în ceea ce privește natura juridică a H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 și H.G. nr. 1353/2001, că hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale reprezintă actul administrativ unilateral producător de efecte juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în timp ce hotărârea de consiliu local prin care se însușește inventarul bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale reprezintă o operațiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ individual.

Potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local".

Procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale constă așadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.

În acest context, instanța de control judiciar arată că hotărârea de guvern prezintă toate caracteristicile enumerate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act unilateral administrativ cu caracter individual, emis în executarea legii, care produce efectul juridic al atestării apartenenței bunurilor la domeniul public al unității administrativ teritoriale.

În schimb, hotărârea consiliului local nr. 28/1999 reprezintă doar actul de însușire a inventarului bunurilor din domeniul public al unității administrativ teritoriale, care, în lipsa hotărârii de guvern de atestare a acestui inventar, nu produce efectele prevăzute de Legea nr. 213/1998.

Pornind de la aceste premise, Înalta Curte constată că actul administrativ în raport de care reclamanta avea obligația de a face dovada formulării plângerii prealabile anterior depunerii acțiunii în anulare, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, este H.G. nr. 1353/2001, câtă vreme H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 are doar valoarea juridică a unei operațiuni administrative premergătoare.

Instanța de fond a reținut că reclamanta a depus la dosar dovada parcurgerii procedurii prealabile în raport de H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999, solicitând revocarea acestei hotărâri și a apreciat că actul administrativ unilateral individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act care a intrat în circuitul civil și a produs efectele juridice la momentul publicării sale în Monitorul Oficial, astfel că reclamanta nu mai avea obligația de a formula plângere prealabilă împotriva hotărârii de guvern, fiind incidentă excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Contestând această concluzie a instanței de fond, recurentul-pârât a susținut că simpla publicare în Monitorul Oficial a actului administrativ nu echivalează cu intrarea în circuitul civil și producerea de efecte juridice, astfel că era necesar ca partea reclamantă să aducă dovezi suplimentare în sprijinul incidenței excepției prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că este corectă soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile împotriva actului administrativ dedus judecății, însă argumentele din sentință care susțin această concluzie nu vor fi reținute de instanța de recurs, întrucât intrarea în circuitul civil și producerea efectelor juridice de către H.G. nr. 1353/2001 nu sunt reprezentate de momentul publicării actului administrativ individual în Monitorul Oficial.

Este adevărat că, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, efectul hotărârii de Guvern contestate este acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unui cimitir) la domeniul public de interes local (în speță, domeniul public al Comunei Munteni Buzău, județul Buzău). Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate, iar acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial. Însă efectul atestării nu se suprapune cu sintagma de "intrare în circuitul civil", din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Verificând jurisprudența instanței de contencios constituțional în materia intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil, Înalta Curte observă că, prin decizia nr. 121 din 7 martie 2024, Curtea Constituțională a României a reținut prin decizia nr. 121/2024 că "26 . . . . . . . . . .prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, constituie consacrarea legislativă a principiului revocabilității actelor administrative, conținând norme de procedură ce instituie calea prin intermediul căreia pot fi supuse controlului de legalitate, la cererea autorității emitente, actele administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Potrivit acestui text legal, actele administrative care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice nu mai pot fi revocate de autoritățile emitente, constatarea nulității sau anularea acestora putând fi dispusă numai de instanța judecătorească competentă prin introducerea unei acțiuni în termen de un an de la data emiterii actului. Principiul revocabilității actelor administrative este, alături de principiul legalității, un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, având consacrare implicită în art. 21 și 52 din Constituție și suport legal în art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Jurisprudența a statuat că, în principiu, toate actele administrative pot fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale cu unele excepții; printre actele administrative individuale exceptate se regăsesc și actele administrative care au intrat în circuitul civil și au generat drepturi subiective garantate de lege . . . . . . . . . .28. Curtea a subliniat că, în contextul Deciziei nr. 624 din 26 octombrie 2016, intrarea actului administrativ în circuitul civil și producerea de efecte juridice nu se realizează prin simpla emitere a ordinului de atribuire a titlului de doctor, ci doar dacă acesta a generat la rândul său raporturi juridice distincte. În acest sens, la paragraful 55 din această decizie, Curtea a reținut că deținerea titlului de doctor poate constitui o condiție pentru accederea într-o funcție, pentru dobândirea unei calități profesionale, a unui statut profesional, iar, uneori, are implicații inclusiv sub aspect patrimonial, ...".

De asemenea, prin decizia nr. 66/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut tot cu privire la problema intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil că "76. Infirmarea deciziei de inadmisibilitate a ofertei, ca urmare a controlului de legalitate exercitat de C.N.S.C. sau de instanța de contencios administrativ, obligă comisia de evaluare din cadrul autorității contractante de a proceda la reevaluarea ofertei, prin verificarea celorlalte aspecte care caracterizează admisibilitatea acesteia și care nu au fost cercetate la prima evaluare, fără a avea posibilitatea extinderii acestui proces de verificare cu privire la cele pe care le-a verificat în etapa de evaluare, conform art. 65 alin. (2) și art. 133 din normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, și care nu au făcut obiectul vreunei solicitări de remediere sau contestări, raportul de evaluare în măsura în care le confirmă, privit ca act administrativ, fiind definitiv și executoriu sub acest aspect. Cu atât mai mult, în situația dată, nu se poate extinde procesul de reevaluare asupra celorlalte oferte declarate ca admisibile sau inadmisibile și în privința cărora raportul de evaluare nu a fost contestat, fiind contrar principiului securității juridice declararea ca neconformă sau inacceptabilă a unei oferte declarate anterior admisibilă sau invers, conduită care echivalează cu o revocare a unui act administrativ care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice".

Din analiza ambelor decizii reiese că abordarea jurisprudențială a instanței supreme și a celei de contencios constituțional cu privire la problema intrării în circuitul civil a unui act administrativ individual, vizând un destinatar determinat sau determinabil, nu este limitată exclusiv la situația unui terț, dobândită ulterior ca efect al actului administrativ unilateral contestat, ci inclusiv la situația destinatarului acelui act.

În sensul celor de mai sus, se reține și împrejurarea că, prin soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 5 noiembrie 2024, s-a stabilit că hotărârea consiliului local prin care se aprobă inventarul bunurilor care urmează a fi atestate în domeniul public reprezintă o operațiune premergătoare emiterii hotărârii de Guvern privind atestarea domeniului public, aceasta din urmă fiind actul administrativ producător de efecte juridice; totodată, referitor la intrarea în circuitul civil a hotărârii de guvern privind atestarea bunurilor aparținând domeniului public al județelor/comunelor/orașelor, în analiza incidenței art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind lipsa obligativității parcurgerii procedurii prealabile, s-a stabilit că simpla publicare a hotărârii de guvern nu echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, ci urmează a se aprecia de la caz la caz, în funcție de probatoriul administrat.

În consecință, având în vedere aceste considerente, Înalta Curte apreciază că sunt eronate considerentele instanței de fond, prin care s-a reținut incidența art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv lipsa obligativității parcurgerii procedurii prealabile, ca urmare a publicării H.G. nr. 1353/2001 în Monitorul Oficial.

Cu toate acestea, soluția dată excepției inadmisibilității este corectă, neputându-se reține că reclamanta a omis a urma procedura administrativă prealabilă prevăzută de lege.

Astfel, Înalta Curte constată, din analiza plângerii prealabile înregistrate de recurenta-reclamantă la Primăria Comunei Munteni Buzău, că aceasta viza, deopotrivă, revocarea atât a H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999, cât și a H.G. nr. 1353/2001. Deși modalitatea de formulare a solicitării de revocare este lipsită de rigurozitate, iar plângerea a fost trimisă de reclamantă doar autorității publice locale, din cuprinsul său rezultă suficiente elemente care să confirme că manifestarea de voință a recurentei-reclamante era în sensul revocării administrative a ambelor hotărâri contestate, cu consecința expres arătată a modificării inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei și atestarea acestuia printr-o nouă hotărâre de guvern.

În acest context, revenea Primăriei Comunei Munteni Buzău să fi înaintat o copie a plângerii administrative prealabile și către Guvernul României, emitentul H.G. nr. 1353/2001, pentru a se emite răspuns potrivit legii de către autoritatea competentă, chiar dacă recurenta-reclamantă a omis să se adreseze și autorității publice centrale.

Așadar, Înalta Curte apreciază că procedura plângerii prealabile a fost urmată în cauză, conform art. 7 alin. (1) și (3) din C. proc. civ., neprezentând utilitate analiza incidenței dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte mai are în vedere și că argumentul neurmării procedurii prealabile de către reclamantă, invocat de către recurentul-pârât Guvernul României, are un evident caracter formal, câtă vreme poziția sa procesuală constantă este aceea de respingere a tuturor susținerilor de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă și de refuz de revocare a H.G. nr. 1353/2001. Procedura plângerii prealabile este reglementată de legiuitor ca un instrument juridic prin care autoritatea publică poate să își revoce propriul act administrativ, preîntâmpinând procedura judiciară de anulare a acestuia; or, în speță, este evident că recurentul-pârât Guvernul României nu ar fi dat curs solicitării de revocare a actului administrativ contestat.

În consecință, contrar criticilor recurentului-pârât, excepția inadmisibilității acțiunii a fost în mod corect respinsă de instanța de fond, considerentele care susțin această soluție, întemeiate pe dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, urmând a fi înlăturate și înlocuite cu cele din prezenta decizie.

II.2. Nefondate sunt și criticile recurentului-pârât Guvernul României referitoare la soluția dată excepției lipsei calității sale procesuale pasive cu privire la primul capăt al cererii de chemare în judecată.

Această excepție a fost invocată cu privire la petitul având ca obiect anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28/30.08.1999, recurentul-pârât susținând că nu justifică legitimare procesuală pasivă, întrucât nu este emitent al acestui act.

Or, după cum în mod corect a învederat și instanța de fond, reclamanta nu a chemat în judecată pârâtul Guvernul României raportat la solicitarea de anulare parțială a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28/30.08.1999, ci în considerarea calității sale de emitent al H.G. nr. 1353/2001, act deopotrivă contestat în cauză, prin cel de-al doilea capăt de cerere.

Reclamanta a justificat calitatea procesuală pasivă a fiecăruia dintre cei doi pârâți în raport de pretențiile concrete din fiecare petit al cererii, fără a se putea considera că pretențiile în anularea actului emis de autoritatea locală ar fi fost formulate în contradictoriu cu Guvernul României.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în mod corect excepția a fost respinsă, Guvernul României având calitate procesuală în cauză în calitate de emitent al propriului său act, în soluționarea celui de-al doilea petit al acțiunii, prin care se solicită anularea H.G. nr. 1353/2001.

Aceasta și în condițiile în care, în recurs, recurentul-pârât nu a criticat, în mod efectiv, considerentele instanței de fond pe care s-a întemeiat soluția de respingere a excepției, rezumându-se la reiterarea argumentelor expuse în fond, neindicând un motiv concret de nelegalitate a soluției recurate.

II.3. Referitor la criticile recurentului-pârât Guvernul României vizând soluția pronunțată pe fondul cauzei.

În esență, recurentul-pârât a susținut că H.G. nr. 1353/2001 a fost emisă cu respectarea cadrului legislativ, raportat la obiectul său și atribuțiile Guvernului României în procedura de atestare a bunurilor aparținând domeniului public al unităților administrativ teritoriale, acesta neavând obligația inventarierii acestor bunuri și verificării valabilității titlului cu care unitatea administrativ teritorială deține bunurile în discuție.

Înalta Curte observă că, în speță, pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Munteni Buzău și Consiliul Local al Comunei Muntenii Buzău nu au declarat recurs împotriva soluție de anulare a H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al acestei localități, în privința pozițiilor nr. 16 și nr. 18 referitoare la terenul cu destinație cimitir.

Totodată, recursul pârâtului Guvernul României nu are în vedere și soluția de anulare a hotărârii consiliului local, contestată fiind dosar soluția de anulare a H.G. nr. 1353/2001.

Ca atare, soluția de anulare în parte a hotărârii consiliului local a căpătat caracter definitiv, nefăcând obiectul analizei instanței de control judiciar, în lipsa învestirii cu o cale de atac declarată împotriva acestei soluții.

Instanța de fond a reținut că în cauză nu s-a probat de către emitentul Hotărârii Consiliului Local al Comunei Munteni Buzău nr. 28/30.08.1999 împrejurarea că a dobândit proprietatea printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietății publice asupra terenului menționat ca fiind cimitir, evidențiat la pozițiile nr. 16 și 18 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Munteni Buzău, motiv pentru care a pronunțat o soluție de anulare parțială a actului administrativ menționat.

Pe cale de consecință, odată constatată, cu caracter definitiv, nulitatea acestei operațiuni administrative premergătoare, care a stat în mod esențial la baza cuprinderii în Anexa nr. 42 a H.G. nr. 1353/2001 a cimitirului în discuție, consecința directă este aceea a constatării nelegalității actului administrativ emis de Guvern, prin care se atestă apartenența la domeniul public al localității a terenului cu destinație de cimitir.

Este de necontestat că Guvernul României nu are în atribuții inventarierea și verificarea titlului cu care sunt incluse bunurile în domeniul public al unităților administrativ teritoriale, ci doar în atestarea apartenenței acestor bunuri la domeniul amintit. Or, tocmai acest argument conduce la soluția de anulare a H.G. nr. 1353/2001, în sensul că, atâta vreme cât, la emiterea H.G. nr. 1353/2001, Guvernul României nu a efectuat propriile verificări asupra titlului cu care sunt incluse bunurile în domeniul public al comunei, ci s-a fundamentat pe actul consiliului local de inventariere a cimitirului ca făcând parte din domeniul public al Comunei Munteni Buzău, nelegalitatea parțială a actului emis de autoritatea locală afectează și legalitatea poziției corespunzătoare din lista anexă la H.G. nr. 1353/2001, referitoare la cimitirul în discuție.

Cât privește apărarea recurentului-pârât vizând legalitatea actului administrativ în raport de elementele avute în vedere la data emiterii lui și de respectarea procedurii de atestare prevăzută de lege, Înalta Curte îl apreciază a fi neîntemeiat, în raport de efectul retroactiv al nulității. Anularea hotărârii consiliului local produce efecte retroactive de la data adoptării sale, astfel că și hotărârea de Guvern este afectată de nulitate tot de la data emiterii sale, câtă vreme operațiunea administrativă premergătoare s-a dovedit a fi contrară legii. Nevalabilitatea hotărârii de consiliu local, desființată prin efectul anulării sale de către instanța de judecată, reprezintă un motiv esențial și suficient prin el însuși pentru a concluziona că actul administrativ adoptat de Guvern nu a respectat cerințele de legalitate de procedură și de fond la emiterea sa.

Înalta Curte mai reține și că argumentele recurentului-pârât, întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și Legii nr. 489/2016 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, nu prezintă relevanță pentru situația de fapt în cauză.

În prezentul cadru procesual obiectiv și subiectiv, instanța de contencios administrativ și fiscal nu este chemată să stabilească titularul dreptului de proprietate asupra cimitirului și categoria în care acesta se încadrează (cimitir comunal ori parohial), ci să analizeze dacă, la inventarierea și atestarea acestui bun în domeniul public al unității administrativ teritoriale, au fost respectate toate condițiile legale. Or, deși autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, în speță nu s-a demonstrat, conform probelor administrate în cauză de către pârâți, deținerea unui titlu de proprietate pe baza căruia consiliul local a dispus includerea acestui cimitir în inventarului cuprinzând bunurile din domeniul public al Comunei Munteni Buzău.

În consecință, pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că sunt nefondate toate criticile de nelegalitate formulate de recurentul-pârât Guvernul României cu privire la soluția de fond privind anularea H.G. nr. 1353/2001.

II.4. Urmare a invalidării motivelor de recurs privind atât excepțiile, cât și fondul cauzei, Înalta Curte constată că se impune și respingerea motivului de recurs vizând obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă.

Potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ., partea care pierde procesul va fi obligată la suportarea cheltuielilor făcute de partea care a câștigat, iar în speță pârâtul Guvernul României reprezintă una dintre autoritățile publice față de care acțiunea a fost admisă. Fiind în culpă procesuală, în mod legal a fost obligat acest pârât, alături de ceilalți co-pârâți, la plata cheltuielilor suportate de reclamantă (100 RON taxă judiciară de timbru).

Împrejurarea că soluția de anulare a H.G. nr. 1353/2001 a decurs din anularea H.C.L. Comuna Munteni Buzău nr. 28/1999 nu are relevanță în privința cheltuielilor de judecată, toți pârâții fiind în culpă procesuală ca urmare a invalidării apărărilor lor și constatării temeiniciei pretențiilor reclamantei, cu consecința anulării actelor contestate.

Pentru toate considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 2040 din 11 decembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 5 februarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.