ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3338/2025

Ședința publică din data de 12 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomița sub nr. x/2022, la data de 15.11.2022, reclamanta Parohia Amara a chemat în judecată pârâții Unitatea Administrativ Teritorială (U.A.T.) Orașul Amara, prin Primar, Consiliul Local al Orașului Amara și Guvernul României, solicitând:

- anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 24 adoptată la data de 30.05.2001, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al orașului Amara, în sensul în sensul eliminării poziției prin care s-a introdus în domeniul public al comunei (actualmente oraș) Amara terenul cu destinație cimitir, având cod de clasificare 1.6.2.;

- anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, anexa nr. 9, în ceea ce privește poziția cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Amara a cimitirului Parohiei Amara.

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest proces.

Prin sentința civilă nr. 1351 din data de 08.08.2024, instanța de fond a respins ca neîntemeiate excepția inadmisibilității și excepția tardivității cererii, invocate de pârâta UAT Oraș Amara, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Parohia Amara, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială - Oraș Amara, Consiliul Local Amara și Guvernul României.

A anulat în parte HCL Amara nr. 24/03.05.2001, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al orașului Amara, în sensul eliminării din cuprinsul acesteia a poziției prin care s-a introdus în domeniul public al orașului Amara terenul cu destinația de cimitir.

A anulat în parte H.G. nr. 1353/2001 - Anexa 9 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Amara în ceea ce privește poziția prin care s-a atestat apartenența la domeniul public al orașului Amara a terenului cu destinația de cimitir.

A obligat pârâții UAT Amara și Consiliul Local al UAT Amara să achite reclamantei suma de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

A obligat pârâtul Guvernul României să achite reclamantei suma de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs Unitatea Administrativ Teritorială - Oraș Amara și Guvernul României.

3.1. Cererea de recurs a pârâtei Unitatea Administrativ Teritorială - Oraș Amara, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței recurate și în rejudecare respingerea, în principal ca tardiv formulată, iar în subsidiar ca neintemeiată acțiunea formulată de reclamanta Parohia Amara.

În motivarea recursului, a arătat că întelege să invoce dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 din C. proc. civ., întrucât consideră că instanța de fond a constatat netemeinicia excepției tardivității cererii de chemare în judecată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 și art. 49 alin. (1) și (2) din Legea 215/2001.

Susține recurenta că, dacă instanța de fond ar fi analizat documentele depuse la dosarul cauzei, în sustinerea excepției, ar fi constatat ca acțiunea reclamantei privind anularea actului administrativ, a fost promovată cu încălcarea termenului de decadere de 1 an de la data aducerii la cunoștința publică a actului administativ contestat.

Mai susține recurenta că instanta de fond a ignorat și nu s-a pronunțat asupra tuturor probelor invocate de pârâtă în întâmpinare, probe care dovedeau că suprafața de teren de 29.706 mp teren cu destinație "cimitir", a fost întabulata la Oficiu de Cadastru și Publicitate Imobiliară ca bun aparținand domeniului public al orașului Amara cu nr. cadastral x.

Un alt motiv pentru care solicită casarea sentintei civile nr. 1351 din 08 august 2024, este faptul că, deși instanța de fond a reținut că în cuprinsul listei de inventariere a terenurilor propietatea parohiei Amara, la data de 31.10.2969, aceasta parohie figura cu un cimitir în comuna Amara în suprafata de 1 ha, dobandit prin împropietarire, în anul 1882, și cu un cimitir în satul Motalva, în suprafață de 0,5 ha, dobândit în 1898, aceasta a eliminat din cuprinsul inventarului domeniului public al UAT Amara poziția prin care s-a introdus în domeniul public al orașului Amara terenul cu destinația cimitir, dat fiind faptul că suprafata cimitirului orasenesc Amara este de 29.706 mp.

Acest teren în suprafata de 1 ha reprezentand cimitir în comuna Amara și 0,5 ha reprezentand cimitir în satul Motalva, a facut obiectul cererilor de reconsitiuire a dreptului de propietate fiind eliberat Titlul de propietate nr. x.

3.2. Cererea de recurs a pârâtei Guvernul României

Împotriva sentinței de fond, a formulat recurs și pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a hotărârii recurate și, în rejudecare, să dispună, respingerea, în întregime, a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă la Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea și a acestui act normativ.

Or, potrivit art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, formularea plângerii prealabile reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, condiție ce se impune a fi respectată și de terțul ce se consideră vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, caz în care plângerea trebuie introdusă în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului, iar pentru motive temeinice putând fi introdusă și peste acest termen, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului.

Arată recurentul-pârât Guvernul României că, în ceea ce privește natura juridică a actelor a căror anulare parțială se solicită, Hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, aspect învederat chiar de către reclamantă și reținut de instanța fondului, în timp ce hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității este doar o operațiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului nu are așadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. (2) alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecință, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu reclamanta ar fi trebuit ca, înainte de a promova acțiunea de față, în anularea H.G. nr. 1353/2001, să se adreseze emitentului Guvernul României cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.

Formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii de consiliu local ce a stat la baza adoptării Hotărârii de Guvern, ca operațiune administrativă premergătoare, nu este de natură a suplini omisiunea de a solicita emitentului actului administrativ atacat revocarea acestuia și care se traduce, astfel, într-un fine de neprimire a acțiunii în contencios administrativ.

Apreciază recurentul-pârât că actul administrativ nu intră în circuitul civil prin simpla sa adoptare ori comunicare ori producere de efecte juridice, căci aceasta ar însemna să se lipsească în totalitate de conținut regula revocabilitălii, ci, mai mult decât atât, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca în baza sa să se incheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă. Doar într-o atare situatie eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în temeiul său de terțe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului și, pentru protejarea cărora, se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilității și posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegate, doar prin intermediul instantei de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța fiind garantul faptului că drepturile teriilor vor fi deopotrivă avute în vedere și puse în balanlă cu necesitatea restabilirii legalitălii.

În prezenta speță, deși afirmă incidenta situației de excepție la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice, reclamanta nu demonstrează și, cu atât mai puțin, nu dovedește că, în baza H.G. nr. 1353/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul litigios, ci are în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, așa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile.

În ceea ce privește soluția de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomita precum și al municipiilor, si comunelor din județului Ialomita - Anexa 9, apreciază că sentința instanței de fond a fost dată cu încălcarea/apticarea gresită a legii.

Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, este temeinică și legală și a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice (în organizarea de la acea dată), Prefectura județului Ialomița și Consiliul județean Ialomița, organele de specialitate ale administrației publice centrale cu atribuții și competențe în domeniul administrației publice locale și al inițierii proiectelor de acte administrative din sfera lor de competență.

În ceea ce privește cimitirul aflat în administrarea Consiliului Local Amara, învederează faptul că, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, republicată, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate. De asemenea, cimitirele comunale, orășenești sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Analizarea, respectiv cenzurarea valabilității titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deține imobilele în discuție este de competența instanțelor de drept comun. Instanța de contencios poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia și a normelor de competență conferite de lege emitentului actului.

Concluzionând, solicită admiterea recursului și, pe cale de consecință, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Intimata reclamantă Parohia Amara a formulat întâmpinare la recursul Guvernului României, prin care a invocat excepția nulității recursului Guvernului României pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

Parohia Amara a formulat întâmpinare și la recursul declarat de UAT Amara, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

De aseemena, Guvernului României a depus întâmpinare, prin care solicită admiterea recursului recurentei UAT Oraș Amara.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta Parohia Amara a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local al Orașului Amara nr. 24 adoptată la data de 30.05.2001 și a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr. 9, în ceea ce privește poziția cimitir, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Amara a cimitirului Parohiei Amara.

Soluționând cauza, curtea de apel a respins excepția inadmisibilității și pe ce a tardivității acțiunii iar pe fondul cererii a admis cererea de chemare în judecată, reținând că doar H.G. nr. 1353/2001, Anexa 9 are natura juridică de act administrativ, în vreme ce HCL nr. 24/03.05.2021, reprezintă doar o operațiune administrativă prealabilă adoptării actului reprezentat de hotărârea de Guvern.

În raport de această delimitare a celor două acte contestate, instanța de fond, în soluționarea excepției tardivității cererii, a reținut că, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legalitatea operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern se poate analiza doar în contextul analizării legalității H.G. nr. 1353/2001, astfel că este lipsit de relevanță momentul la care reclamanta a luat cunoștință de HCL Amara nr. 24/03.05.2001 relevanță având momentul la care reclamanta a luat la cunoștință despre conținutul legalității H.G. nr. 1353/2001.

Instanța de fond a apreciat că termenul de formulare a acțiunii a început să curgă din cursul anului 2022, astfel că, prin raportare la data depunerii cererii de chemare în judecată, respectiv 11.11.2022, cererea nu a fost depusă tardiv.

Pe fondul cauzei, instanța de fond a reținut că existența unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scutește unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa, Curtea, reținând în esență că, în cauză, din probele administrate nu a rezultat că pârâta UAT Amara a dobândit dreptul de proprietate asupra terenului cu destinație de cimitir printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietății.

2.2. Guvernul României, prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., critică soluția instanței de fond atât în ce privește soluția asupra excepției lipsei capacității de folosință cât și în ce privește soluția pe fondul cauzei.

De asemenea, susține caracterul inadmisibil al cererii, dat fiind lipsa plângerii prealabile.

Înalta Curte reține că, pârâtul Guvernul României a invocat în fața instanței de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a acestuia, raportat la cererea de anulare parțială a HCL Amara nr. 24/03.05.2021.

Analizând sentința recurată, Înalta Curte constată că, instanța de fond nu a analizat excepția lipsei calității procesuale pasive omițând să se pronunțe asupra acesteia, fiind incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ce privește critica privind inadmisibilitatea cererii în anulare pentru lipsa plângerii prealabile, Înalta Curte constată caracterul ei inadmisibil dat fiind că recurentul nu a invocat această excepție în fața instanței de fond.

2.3. Prin recursul său, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., UAT Amara a criticat soluția privind excepția tardivității cererii de chemare în judecată în raport de art. 49 alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001 și art. 11 din Legea nr. 554/2004, arătând că din documentele deținute în arhiva (cererea nr. x/2005 formulata de preotul A. și Dispoziția primarului nr. 146/2014 privind numirea Comisiei de inventariere a locurilor de veci din cimitir, însoțită de adresa de înaintare nr. x/2014 formulata către Parohia Amara I), reiese ca reclamantă știa de existența actului administrativ a cărui anulare o cere și ca a solicitat anularea HCL Amara nr. 24/03.05.2001 cu depășirea termenului legal.

Instanța de fond a respins excepția și a reținut că deși H.G. nr. 1353/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 205/26.03.2002, nu acesta reprezintă momentul luării la cunoștință de către reclamantă a situației juridice a bunului ce formează obiectul acțiunii de față, din moment ce anexele, care conțineau individualizarea bunului din domeniul public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, nu au fost publicate odată cu corpul hotărârii de guvern, ci ulterior, în cadrul Monitorului Oficial nr. 205bis din 26.03.2002, publicație care nu se distribuie în cadrul abonamentului, ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei.

Instanța de fond a reținut că nu se poate prezuma, în mod rezonabil, că actul respectiv a ajuns la cunoștința publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conținutul acestuia, simpla consultare a Monitorului Oficial, partea I, nefiind suficientă pentru a se lua la cunoștință despre conținutul efectiv al inventarului bunurilor proprietate publică a căror atestare s-a realizat prin respectiva hotărâre de guvern.

În ce privește această critică, Înalta Curte reține că UAT Oraș Amara învocă depășirea termenul de 1 an calculat din anul 2005, când a fost depusă o cerere la arhiva instituției, din care rezultă că a luat cunoștință de cele două acte sau calculat din anul 2014 când preotul Parohiei Amara a făcut parte din comisia de inventariere a locurilor de veci, ocazie cu care stia că va fi emisă o hotărâre a Consiliului Local Amara și că va urma emiterea și unei hotărâri de guvern.

Analizând sentința recurată, Înalta Curte constată că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra tuturor probelor, atunci când a ajuns la concluzia că reclamanta a luat la cunoștință de Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, abia în anul 2022.

De asemena, Înalta Curte constată că, deși instanța de fond a reținut că reclamanta a luat la cunoștință de Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, în cursul anul 2022, aceasta nu a identificat o dată mai exactă, dat fiind că, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, regula este că termenul de contestare este de 6 luni de la luarea la cunoștință.

Termenul de cel mult 1 an de la luarea la cunoștință, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se aplică doar în cazul existenței unor motive temeinice, pe care reclamanta trebuie să le dovedească.

Curtea constată că este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Având în vedere considerentele arătate pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond ocazie cu care instanța de fond va analiza excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul Guvernul României, va analiza excepția tardivității în raport de toate documentele aflate la dosarul de fond și de recurs și va stabili data certă a luării la cunoștință despre conținutul hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 și a HCL Amara nr. 24/03.05.2001.

În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte reține că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate prin cererile de recurs, ale Unității Administrativ Teritoriale Oraș Amara, prin primar și Guvernul României, acestea urmând a fi avute în vedere de către judecătorul fondului în rejudecare.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursurile, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentele-pârâte Unitatea Administrativ Teritorială-Oraș Amara și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 1351 din 8 august 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 iunie 2025.