Decizia nr. 2904/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 6 septembrie 2024 pe rolul Curții de Apel Oradea - secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2024/a1, reclamantul Spitalul Județean de Urgență Satu Mare, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Curtea de Conturi Satu Mare, a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse prin actele următoare, respectiv a celor ce privesc Spitalul Județean de Urgenta Satu Mare: 1) Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 300/03.04.2024 (necomunicată reclamantei) prin care s-au aprobat Raportul de audit financiar nr. x/12.04.2024 și Scrisoarea către Management Nr. 30925/12.04.2024; 2) Parțial a Raportului de audit financiar nr. x/12.04.2024 aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 300/03.04.2024, a Scrisorii către Management nr. 30925/12.04.2024, aprobată prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 300/03.04.2024, respectiv în ceea ce privește constatările referitoare la Spitalul Județean de Urgență Satu Mare prevăzute la punctele 10,11,12,13 și 15 din Raportul de audit financiar nr. x/12.04.2024 și din Scrisoarea către Management nr. 30925/12.01.2024;

3) Adresa nr. x/12.04.2024 prin care s-a înaintat de către Curtea de Conturi a României prin Camera de Conturi Satu Mare, UATJ Satu Mare Raportul de audit financiar nr. x/12.04.2024 și Scrisoarea către Management nr. 30925/12.04.2024, aprobate prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României Nr. 300/03.04.2024, adresă înregistrată la Registratura Consiliului Județean Satu Mare sub nr. x/15.04.2024, 4) A tuturor actelor încheiate ca urmare a misiunii de audit financiar cu tema: "auditul financiar asupra conturilor anuale de execuție bugetară pe anul 2022" pe care Curtea de Conturi a României prin Camera de Conturi Satu Mare a efectuat-o în perioada 04.09.2023-12.12.2023 la UATJ Satu Mare; 5) Răspunsul formulat de către Curtea de Conturi a României la Plângerea prealabilă formulată de către reclamant înregistrat sub nr. x/6.07.2024.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 199 din data de 29 octombrie 2024, Curtea de Apel Oradea - secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea privind suspendarea executării actelor administrative, cerere formulată de reclamantul Spitalul Județean de Urgență Satu Mare, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Curtea de Conturi Satu Mare, ca nefondată. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 199 din data de 29 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Spitalul Județean de Urgență Satu Mare, solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a actelor administrative enumerate în cererea de chemare în judecată.

În motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., reclamantul arată că judecătorul a folosit un clișeu pentru a se deroba de obligația de analiză a argumentelor, în sensul că a reținut că acestea nu pot fi analizate în cadrul restrâns al suspendării, analizând doar motivele de nelegalitate invocate de instituția noastră cu privire la emiterea Raportului de audit financiar nr. x/12.04.2024 și a Scrisorii către Management Nr. 30925/12.04.2024, fără a analiza, în limitele prevăzute de dispozițiile legale motivele de nelegalitate invocate în ceea ce privește Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României Nr. 300/03.04.2024. Instanța a apreciat că nu sunt întrunite cumulative cerințele legale obligatorii prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 pentru a dispune suspendarea executării actelor menționate anterior.

A precizat că Hotârârea Plenului Curții de Conturi României nr. 300/03.04.2024 nu este motivată si nici nu cuprinde prevederi legate de modul în care poate fi contestat, respectiv termenul în care poated fi contestat. Potrivit legii, lipsa motivării atrage nulitatea actului respectiv. Instanța de fond în motivarea hotârârii, a indicat cazurile temeinic justificate care ar putea conduce la suspendarea actului administrative, menționând, printre altele, și actul administrativ nemotivat în fapt și in drept, acesta fiind chiar unul din motivele pentru care recurentul-reclamant a solicitat atât suspendarea Hotărârii nr. 300/03.04.2024, cât și anularea acesteia, însă instanța nu s-a pronunțat asupra acestui fapt.

Prin executarea măsurilor dispuse de către Camera de Conturi Satu Mare în ceea ce privește Spitalul Județean Satu Mare s-ar putea crea atât un prejudiciu de imagine/moral al instituției, în contextul în care măsurile dispuse ar putea crea imaginea unei instituții care nu respectă prevederile legale privind cheltuirea banului public, ceea ce ar conduce la scăderea prestigiului instituției atât în relațiile cu alte instituții ale statului, cât și în relațiile cu operatorii economici, precum și al salariaților care ar fi obligați să restituie sumele apreciate de Curtea de Conturi ca fiind acordate acestora cu nerespectarea prevederilor legale, reprezentând și un prejudiciu material pentru acești angajați, anterior ca o instanță de iudecată să se pronunte cu privire la legalitatea si temeinicia actelor aprobate prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României Nr. 300/03.04.2024 si a recomandărilor cuprinse în acestea.

În continuare, recurentul-reclamant a invocat pretinse nelegalități ale actelor atacate prin acțiunea în anulare, respectiv observațiile de audit cuprinse la pct. 10, 11, 12, 13 și 15 din Raportul de audit financiar nr. x/12.04.2024. 4. Apărările formulate în cauză Intimatele-pârâte Curtea de Conturi a României și Curtea de Conturi Satu Mare au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. II.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârea recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Înalta Curte apreciază că, în speță, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta-pârâtă circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond", iar conform art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Criticile recurentului-reclamant nu reliefează aspecte care să contrazică eficient constatările primei instanțe privind legalitatea actelor administrative a căror suspendare se solicită, în condițiile în care susținerile din memoriul de recurs se rezumă, pe de o parte, la aspecte generale și teoretice privind condițiile prevăzute de actul normativ aplicabil care trebuie îndeplinite în ipoteza suspendării actului administrativ, precum și la observații referitoare la motivarea unui act administrativ, iar pe de altă parte, se invocă elemente ce țin prin excelență de fondul acțiunii în anulare a actelor administrative pentru care solicită suspendarea.

Instanța de recurs constată că recurentul-reclamant a invocat pretinse nelegalități ale măsurilor conținute la pct. 10, 11, 12, 13 și 15 din Raportul de audit financiar nr. x/12.04.2024 constând în: denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 53.323 RON, ca urmare a acordării unor drepturi salariale sub forma stimulentelor financiare către directorul financiar contabil interimar al unității, cu nerespectarea H.C.J. Satu Mare nr. 34/2022; denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 63440 RON, ca urmare a acordării cu nerespectarea prevederilor legale a sporului pentru condiții deosebit de periculoase directorului medical din cadrul S.J.U.

Satu Mare; denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 66728 RON, ca urmare a angajării, lichidării, ordonanțării și plății de cheltuieli de personal neprevăzute de legislația în vigoare, sub forma sporului de 15% denumit "spor condiții periculoase Plan Alb" în cadrul S.J.U. Satu Mare; denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 135.213 RON, ca urmare a angajării și efectuării de plăți pentru cheltuieli de personal aferente unor drepturi salariale stabilite în baza unor contracte de muncă, prin cumul de funcții, în cadrul S.J.U.

Satu Mare, cu încălcarea prevederilor legale și denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 23181 RON, ca urmare a efectuării unor plăți și înregistrarea unor cheltuieli care nu au legătură cu activitatea instituției, constând în cheltuieli cu transportul de la domiciliu la locul de muncă, aceste drepturi fiind acordate conform Legii nr. 227/2017 și contractului colectiv de muncă. Argumentele anterior expuse nu pot face obiectul examinării sumare a aparenței dreptului pretins, prin aplicarea reperelor funcționale ale suspendării actului, nerezultând că aparenta dreptului este de partea recurentului-reclamant, neavând caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ fiscal și să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia.

Raportat la pretinsa nemotivare a Hotărârii Plenului Curții de Conturi a României nr. 300/03.04.2024 de aprobare a Raportului de audit financiar nr. x/12.04.2024 și a Scrisorii către Management Nr. 30925/12.04.2024, invocată de recurentul-reclamant ca motiv de existență a cazului bine justificat, Înalta Curte, procedând la analiza sumară și limitată permisă de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 în ce privește actul administrativ, constată că sunt nefondate criticile recurentei.

Pentru verificarea îndeplinirii condiției existenței unui caz bine justificat, poate constitui un caz temeinic justificat: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, act administrativ căruia îi lipsește complet o motivare în fapt și în drept etc. Or, în limitele permise de dispozițiile legale antereferite, instanța de recurs, în acord cu judecătorul fondului, apreciază că, aparent, nu există motive evidente de nelegalitate cu privire la emiterea Raportului de audit financiar nr. x/12.04.2024, a Scrisorii de management nr. 30925/12.04.2024, și a Hotărârii Plenului Curții de Conturi a României nr. 300/03.04.2024, privind aprobarea proiectelor acestor acte, în ceea ce privește aspectele constatate în privința activității Spitalului Județean de Urgență Satu Mare, după cum urmează.

Astfel, cu referire la pretinsa nelegalitate a observațiilor de audit cuprinse la pct. 10 privind denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 53.323 RON, ca urmare a acordării unor drepturi salariale sub forma stimulentelor financiare către directorul financiar contabil interimar al unității, cu nerespectarea H.C.J. Satu Mare nr. 34/2022, reiese că, aparent, pârâtele au avut în vedere, la dispunerea acestei măsuri, conținutul răspunsului nr. x/16.11.2023 emis de Consiliul de Administrație al Spitalului Județean de Urgență Satu Mare, coroborat cu prevederile art. 3 din H.C.J. Satu Mare nr. 34/2022, care prevedea că aceste stimulente financiare se stabilesc de către Comitetul Director al reclamantului, cu aprobarea Consiliului de Administrație al S.J.U.

Satu Mare. În privința invocării pretinsei nelegalități a observațiilor de audit cuprinse la pct. 11 privind denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 63440 RON, ca urmare a acordării cu nerespectarea prevederilor legale a sporului pentru condiții deosebit de periculoase directorului medical din cadrul S.J.U. Satu Mare, pârâtele au avut în vedere, aparent la dispunerea acestei măsuri, prevederile art. 182 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, respectiv ale art. 17 din Ordinul M.S. nr. 870/2004, potrivit cărora medicii care ocupă funcții în conducerea unității sanitare publice pot lucra la postul rezervat până la 50% din timpul normal de lucru în cadrul normei de bază.

Pârâtele au reținut că entitatea auditată a acordat directorului medical sporul pentru condiții deosebit de periculoase pe toată perioada timpului normal de lucru, respectiv de 8 ore zilnic, apreciind așadar că nu au fost respectate dispozițiile art. 17 din Ordinul M.S. precitat. În privința pretinsei nelegalități a observațiilor de audit cuprinse la pct. 12 privind denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 66728 RON, ca urmare a angajării, lichidării, ordonanțării și plății de cheltuieli de personal neprevăzute de legislația în vigoare, sub forma sporului de 15% denumit "spor condiții periculoase Plan Alb" în cadrul S.J.U.

Satu Mare, instanța de recurs reține că pârâtele au apreciat că salarizarea membrilor Comitetului director implicat în diferite comisii constituite la nivelul spitalelor se supunea reglementărilor în vigoare la data acordării lor, respectiv Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și prevederilor art. 34 și art. 35 din O.U.G. nr. 114/2018, în timp ce reclamantul invocă, ca bază legală a acordării sporului de 15% denumit "spor condiții periculoase Plan Alb" în cadrul S.J.U. Satu Mare, dispozițiile Ordinului nr. 2021/12.12.2008 privind definirea noțiunii de Plan Alb, precum și Hotărârea Comitetului Director al S.J.U. Satu Mare, prin care s-a dispus acordarea acestui spor pe perioada derulării Planului Alb.

Cu referire la pretinsa nelegalitate a observațiilor de audit cuprinse la pct. 13 privind denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 135.213 RON, ca urmare a angajării și efectuării de plăți pentru cheltuieli de personal aferente unor drepturi salariale stabilite în baza unor contracte de muncă, prin cumul de funcții, în cadrul S.J.U. Satu Mare, cu încălcarea prevederilor legale, aparent pârâtele au avut în vedere, la dispunerea acestei măsuri, prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și ale H.G. nr. 286/2011 pentru aprobarea Regulamentului cadru privind stabilirea principiilor generale de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant, respectiv ale Ordinului M.S.

nr. 1470/2011. Pârâtele au susținut că entitatea auditată a permis, în cursul anului 2022, ca posturile persoanelor aflate în incapacitate temporară de muncă și cele vacante temporar ca urmare a numirii temporare într-o funcție de conducere, să fie ocupate de personal angajat în cadrul aceluiași serviciu, cu funcții similare (în compartimentele Contabil, Financiar, Aprovizionare, RUNOS), prin cumul de funcții, respectiv prin încheierea de contracte individuale de muncă cu timp parțial, cu încălcarea, în opinia pârâtelor, a prevederilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 153/2017. Cu privire la măsura stabilită prin Raportul de audit financiar în sarcina S.J.U.

Satu Mare, conform pct. 15, privind denaturarea situațiilor financiare prin supraevaluarea cheltuielilor cu suma de 23181 RON, ca urmare a efectuării unor plăți și înregistrarea unor cheltuieli care nu au legătură cu activitatea instituției, constând în cheltuieli cu transportul de la domiciliu la locul de muncă, contrar prevederilor legale, reiese că aparent pârâtele au avut în vedere, la dispunerea acestei măsuri, faptul că prevederile legale și contractuale invocate de reclamant pentru susținerea acordării acestor drepturi, respectiv dispozițiile art. 33 alin. (3) din Contractul Colectiv de Muncă nr. 1/2022 și ale art. 55 alin. (4) lit. a) și f) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, nu sunt aplicabile în cauză.

Pârâtele au reținut că entitatea auditată a decontat, în cursul anului 2022, contravaloarea transportului între localitatea de domiciliu și sediul Spitalului Județean de Urgență Satu Mare, la nivelul unui abonament lunar aferent mijlocului de transport în comun valabil pe ruta aferentă, respectiv contravaloarea combustibilului calculat la un consum de 7,5 litri/100 km pe baza bonurilor de combustibil prezentate, cu toate că normele legale, respectiv convenționale invocate de reclamant nu erau aplicabile.

Prin urmare, astfel cum s-a menționat anterior, din analiza sumară și aparentă a conținutului actelor administrative litigioase, rezultă că Hotărârea plenului Curții de Conturi nr. 300/03.04.2024 a fost motivată, iar reclamantul nu a învederat elemente de nelegalitate evidente cu privire la măsurile stabilite de pârâte conform pct. 10, 11, 12, 13 și 15 din Raportul de audit financiar nr. x/12.04.2024 și a actelor subsecvente acestuia, cu amendamentul că asupra legalității efective a măsurilor respective se va pronunța instanța învestită cu acțiunea în anulare. Ceea ce se constată acum, în procedura specifică a suspendării, este că actul aqdministrativ este motivat, ceea ce determină neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 din perspectiva nemotivării.

Având în vedere că art. 14 din Legea nr. 554/2004 prevede îndeplinirea cumulativă a celor două condiții (caz bine justificat și pagubă iminentă) și că prima condițșie nu este îndeplinită în cauză, Înalta Curte constată că nu se mai impune și analizarea condiției pagubei iminente. În consecință, instanța de recurs reține că judecătorul fondului a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actelor administrative menționate, soluția acestuia urmând a fi menținută. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs În consecință, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Spitalul Județean de Urgență Satu Mare împotriva sentinței civile nr. 199 din data de 29 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea - secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Spitalul Județean de Urgență Satu Mare împotriva sentinței civile nr. 199 din data de 29 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Oradea - secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată astăzi, 28 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.