Decizia nr. 2900/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1002/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 8 mai 2024 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. dosar x/2024, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor prin Președinte a solicitat instanței să dispună suspendarea executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 427/02.04.2024 de încetare a practicilor comerciale înșelătoare. 2. Hotărârea atacată Prin sentința nr. 1002 din data de 05 iunie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe, reclamanta A. S.A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea hotârârii recurate, cu consecința admiterii cererii de suspendare a Ordinului Președintelui ANPC nr. 427/02.04.2024, iar pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a declarat recurs incident întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc.

civ., solicitând casarea în parte a hotărârii și respingerea cererii de suspendare a executării Ordinului antereferit, cu eliminarea considerentelor în baza cărora instanța de fond a reținut îndeplinirea condiției cazului bine justificat, a celor privind echivocul actului administrativ, reținute în analiza condiției pagubei iminente, precum și a considerentelor privind relativitatea efectelor juridice ale Ordinului, exprimate în analiza condiției pagubei iminente și înlocuirea cu considerentele instanței de recurs. 3.1. În dezvoltarea recursului, reclamanta A. S.A., reluând motivele invocate în cererea de chemare în judecată, susține, în esență, că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitor la condițiile pentru suspendarea executării actului administrativ, cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

A susținut că soluția este nemotivată, întrucât prima instanță nu a analizat condiția pagubei iminente sub aspectul argumentelor și al elementelor de probă prezentate prin cererea de suspendare, Banca arătând care sunt pagubele iminente, previzibile și viitoare, pe care ar putea să le suporte, în situația executării Ordinului, reiterând: paguba iminentă creată de ambiguitatea/echivocul actului administrativ ce determină dificultatea, chiar imposibilitatea executării întocmai a actului administrativ și care conduce la expunerea recurentei la noi sancțiuni de ordin patrimonial și contravențional, din partea ANPC.

A arătat că paguba iminentă este generată de riscul reputațional/de imagine, referindu-se la caracterul echivoc al Ordinului, astfel că, pentru situația ipotetică în care s-ar aprecia că pretinsa practică incorectă ar viza blocarea cardului de cumpărături la momentul solicitării de închidere a cardului de cumpărături, paguba materială iminentă ar consta în contravaloarea sumelor restante pe care Banca ar trebui să le plătească în locul utilizatorilor de card de credit, în ipoteza închiderii imediate a cardului de credit.

Sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privitoare la paguba iminentă, astfel cum este definită în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, această noțiune fiind în mod eronat interpretată de judecătorul fondului în sensul că în cauza este întrunită și condiția prevăzută de lege privitoare la paguba iminentă, deoarece activitatea bancară este serios afectată în ceea ce privește produsul cardului de cumpărături având în vedere disfuncționalitatea creată de un act administrativ emis de o autoritate publică cu un pronunțat caracter echivoc. Paguba iminentă nu trebuie să rezulte din "plata unei sume de bani impusă prin actul atacat", astfel cum în mod greșit a reținut prima instanță.

Prima instanță a reținut că nu există pagubă, întrucât Banca ar putea renegocia contractul doar cu cei doi consumatori, aplicându-se principiul de drept pacta sunt servanda. Or, o eventuală renegociere a clauzelor contractuale cu cei doi consumatori, sub aspectul refinanțării, este una imposibil de realizat având în vedere că refinanțarea nu a fost realizată de către A. și cele două contracte de card de credit au încetat înainte de emiterea Ordinului. Necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat, pe care ar putea-o suporta Banca, prin executarea Ordinului ANPC asupra căruia planează îndoieli serioase privind legalitatea.

astfel cum a reținut prima instanță, se fundamentează astfel: Paguba iminentă este produsă de ambiguitatea/echivocul actului administrativ ce determină dificultatea, chiar imposibilitatea executării întocmai a actului administrativ și conduce la expunerea recurentei la noi sancțiuni de ordin patrimonial și contravențional, din partea ANPC. În varianta ipotetică în care pretinsa practică incorectă ar viza blocarea cardului de cumpărături, paguba iminentă constă în contravaloarea sumelor restante pe care Banca ar trebui să le plătească în locul utilizatorilor de card de credit, în ipoteza închiderii imediate a cardului de credit, care presupune și închiderea imediată a contului de rambursare. 3.2.

Motivând recursul incident, pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a susținut că recursul este formulat împotriva considerentelor în baza cărora instanța de fond a reținut îndeplinirea condiției cazului bine justificat, precum și împotriva considerentelor privitoare la "efectele relative" ale Ordinului contestat și "echivocul actului", avute în vedere de prima instanță la analiza condiției pagubei iminente. Hotărârea este nemotivată, neregăsindu-se nicio mențiune cu privire la susținerile Autorității și nu se realizează nici măcar o analiză sumară ori formală a argumentelor subscrisei și a prevederilor legale invocate în combaterea criticilor de aparentă nelegalitate la care se face trimitere pentru a justifica existența cazului bine justificat.

Instanța de fond s-a limitat la reținerea unei împrejurări lipsite de relevanță juridică din perspectiva practicii comerciale incorecte constatate de Autoritate și, totodată, a făcut trimitere la conținutul cererii de suspendare, rezultând un raționament incomplet, neclar și contradictoriu. Singura împrejurare reținută de instanța de fond pentru a constata îndeplinirea condiției cazului bine justificat vizează necorelarea motivării actului cu clauzele din contractul de credit care prevăd posibilitatea renunțării Ia limita de credit și consecința blocării cardurilor de cumpărături.

Nelegalitatea sentinței recurate reiese din aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material incidente în cauză, respectiv a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) din același act normativ, judecătorul fondului considerând îndeplinirea condiției privind existența cazului bine justificat prin raportare la faptul că în cuprinsul contractelor de credit sunt stipulate clauze care fac referire la efectele retragerii limitei de credit și care permit blocarea cardurilor de cumpărături, astfel încât modalitatea de motivare a actului atacat nu s-ar corela cu clauzele contractelor de credit, despre care consumatorii ar fi avut toate informațiile.

Condiția existenței cazului bine justificat, sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta trebuie să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului și a consecințelor juridice pe care le produce. A mai susținut că au fost aplicate greșit prevederile art. 12 1 , art. 13 alin. (1) și (2) și art. 13 1 alin. (2) din Legea nr. 363/2007 și dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond constatând eronat că Ordinul de încetare a practicii comerciale incorecte ar produce efecte numai cu privire la cei doi consumatori ale căror contracte au fost analizate cu ocazia constatării faptei.

Nu sunt respectate prevederile Legii nr. 363/2007, al cărei scop îl constituie asigurarea unui nivel înalt de protecție a consumatorilor, prin măsurile dispuse urmărindu-se eliminarea tuturor efectelor practicilor comerciale incorecte asupra consumatorilor care ar putea fi afectați de respectivele practici. Este lipsit de relevanță faptul că în vederea constatării practicii comerciale incorecte au fost analizate cele două reclamații formulate de consumatorii B. și C., în condițiile în care măsura dispusă de Autoritate constă în încetarea practicii comerciale incorecte. În conformitate cu prevederile Legii nr. 363/2007, măsura încetării practicii implică interdicția pentru operatorul economic de a mai utiliza practica comercială incorectă în raporturile sale cu consumatorii.

4. Apărările formulate în cauză Recurenta-reclamantă A. S.A. și recurenta-pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului incident și, respectiv, a celui principal, ca nefondate. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând recursul principal și recursul incident, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamanta A. S.A. este fondat, din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar recursul incident declarat de pârâta ANPC este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

II.1. Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 427/02.04.2024, emis în temeiul art. 4 alin. (1) lit. a) și b), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. a), art. 13 1 , art. 15 alin. (1) lit. a) și art. 17 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 363/2007, care a avut la bază procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/27.03.2024, prin care s-a reținut că operatorul de servicii financiare utilizează o practică comercială incorectă, reprezentată de lipsa de diligență profesională în a comunica consumatorilor condițiile referitoare la refinanțarea cardurilor de cumpărături, luând decizia unilateral și fără motiv de a le bloca, ducând astfel la imposibilitatea utilizării acestora.

Soluționând cauza, curtea de apel a respins cererea reclamantei, constatând că, în speță, deși există o împrejurare care este de natură să creeze o îndoială serioasă de legalitate asupra actului administrativ, respectiv un caz bine justificat, nu este îndeplinită cerința pagubei iminente, deoarece actul atacat nu impune plata unei sume de bani, deci nu rezultă un prejudiciu material viitor și previzibil, nefiind, în consecință, îndeplinită una dintre condițiile necesare pentru suspendarea actului administrativ conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Reclamanta a declarat recurs, criticând soluția de respingere a cererii de suspendare față de neîndeplinirea condiției pagubei iminente.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Altfel spus, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită, la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu este permisă prejudecarea fondului.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În acord cu soluția primei instanțe cu privire la existența elementelor care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, confirmată și de faptul că, în situația particulară dedusă judecății, Înalta Curte constată că prin sentința nr. 2081 din 10 martie 2025, pronunțată de Judecătoria Sectorului 1 București în dosarul nr. x/2024, s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. x/27.03.2024. În aceste condiții, instanța de control reține că soluția pronunțată în dosarul nr. x/2024, chiar dacă nu este definitivă, creează o aparență în favoarea reclamantei, având aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât condiția cazului bine justificat este îndeplinită.

Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat. Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază că prejudiciul invocat de recurenta-reclamantă este unul material, viitor și previzibil, raportat la împrejurările expuse de reclamantă. Astfel, se va avea în vedere că, în ipoteza neexecutării obligațiilor, riscul la care se expune banca de a fi sancționată în conformitate cu prevederile art. 15 din Legea 363/2007, apare ca fiind real.

De asemenea, instanța de control reține că se conturează o lipsă de previzibilitate a consecințelor care ar putea apărea în ipoteza în care ordinul ar fi aplicat, cu impact atât asupra activității proprii a băncii, dar și asupra consumatorilor, clienți actuali, fiind îndeplinită, așadar, și condiția pagubei iminente. Astfel, paguba materială iminentă ar consta în contravaloarea sumelor restante pe care Banca ar trebui să le plătească în locul utilizatorilor de card de credit, în ipoteza închiderii imediate a cardului de credit, precum și din ipoteza neexecutării obligațiilor impuse prin actul administrativ, iar riscul la care se expune banca de a fi sancționată în conformitate cu prevederile art. 15 din Legea 363/2007, apare ca fiind real.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, motiv pentru care urmează să fie admisă cererea de suspendare a Ordinului Președintelui ANPC nr. 427/02.04.2024. De asemenea, găsind fondat motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., celelalte critici ale recurentei-reclamante, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., nu vor mai fi analizate. II.2. În privința recursului incident formulat de ANPC prin care a solicitat înlăturarea considerentelor reținute de instanța de fond în cuprinsul sentinței recurate privind existența cazului bine justificat, și înlocuirea cu considerentele proprii ale instanței de recurs, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestuia.

Astfel, conform prevederilor art. 461 alin. (2) din C. proc. civ., "Cu toate acestea, în cazul în care calea de atac vizează numai considerentele hotărârii prin care s-au dat dezlegări unor probleme de drept ce nu au legătură cu judecata acelui proces sau care sunt greșite ori cuprind constatări de fapt ce prejudiciază partea, instanța, admițând calea de atac, va înlătura acele considerente și le va înlocui cu propriile considerente, menținând soluția cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate." Prin excepție de la regula potrivit căreia calea de atac se îndreaptă împotriva soluției cuprinse în dispozitivul hotărârii, art. 461 alin. (2) din C. proc. civ. stabilește circumstanțele în care se poate promova cale de atac exclusiv împotriva considerentelor hotărârii.

Astfel, textul art. 461 alin. (2) din C. proc. civ. permite și atacarea și a considerentelor decisive sau decizorii prin care instanța (i) a dat anumite dezlegări unor probleme de drept care nu au legătură cu judecata procesului, (ii) sunt greșite sau (iii) cuprind constatări de fapt care prejudiciază partea. Așadar, partea care promovează calea de atac împotriva considerentelor este ținută să argumenteze încadrarea într-una dintre cele 3 ipoteze prevăzute de textul legal și să justifice interesul procesual prin indicarea și probarea prejudiciului sau dezavantajului juridic actual ori cel puțin previzibil cu o probabilitate rezonabilă, decurgând din considerentul atacat.

Verificând considerentele sentinței recurate din perspectiva criticilor formulate, se observă că judecătorul fondului, ca urmare a motivului invocat ca reprezentând cazul bine justificat, a efectuat o analiză sumară a acestuia, concluzionând că Ordinul litigios emis de ANPC contravine clauzelor contractului de credit încheiat cu respectarea cerințelor legale, consumatorii fiind informați asupra clauzelor acestuia, fiind identificate totodată și clauze care reglementau condițiile de blocare ale cardului sau retragerea limitei de credit, respectiv clauzele de la art. VI. lit. B), C) și D) din contractul de credit. Simpla nemulțumire a recurentului, legată de modul în care au fost apreciate anumite considerente în hotărârea atacată, sau faptul că recurentul găsește anumite considerente greșite sau deranjante, nu conferă căii de atac un caracter justificat sau temeinic.

Prin urmare, nefiind decelate elemente care ar permite încadrarea criticilor recurentei-pârâte în una din ipotezele prevăzute de art. 461 alin. (2) din C. proc. civ., recursul incident declarat de pârâta ANPC va fi respins, ca nefondat. Față de soluția pronunțată, Înalta Curte va admite cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată și va obliga Autoritatea Națională a Protecției Consumatorului la plata către A. S.A. a sumei de 4000 RON cheltuieli de judecată în fond și recurs, respectiv taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat redus conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc.

civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va dispune suspendarea executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 463/09.06.2023 până la pronunțarea instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1002 din data de 05 iunie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și, rejudecând: Admite cererea de chemare în judecată. Suspendă executarea Ordinului nr. 427/02.04.2024 emis de Președintele Autorității Naționale a Protecției Consumatorului până la pronunțarea instanței de fond. Respinge recursul incident declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorului împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat. Obligă Autoritatea Națională a Protecției Consumatorului la plata către A. S.A.

a sumei de 4000 RON cheltuieli de judecată în fond și recurs, respectiv taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat redus conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ. Definitivă. Pronunțată astăzi, 28 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.