ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4090/2024

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 06.07.2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub dosar nr. x/2023, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor prin Președinte a solicitat instanței să dispună suspendarea executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 463/09.06.2023 de încetare a practicilor comerciale înșelătoare.

Hotărârea atacată Prin sentința nr. 1346 din 12 septembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe, reclamanta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor prin Președinte a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea hotârârii recurate, cu consecința admiterii cererii de suspendare a Ordinului Președintelui ANPC nr. 463/09.06.2023. În dezvoltarea recursului, recurenta, reluând motivele invocate în cererea de chemare în judecată, susține, în esență, că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitor la condițiile pentru suspendarea executării actului administrativ, cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Sub un prim aspect, recurenta arată că a formulat plângere contravențională împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției nr. x din 23.05.2023, litigiu înregistrat pe rolul Judecătoriei Sectorului 3 sub nr. x/2023. Or, contrar celor reținute de instanța de fond, prin formularea plângerii contravenționale de către reclamantă, actul administrativ ce sta la baza emiterii ordinului președintelui ANPC era suspendat de drept, împreună cu toate efectele sale, inclusiv cu privire la efectul de învestire a Președintelui ANPC cu propunerea de emitere a Ordinului. În ceea ce privește tardivitatea emiterii ordinului a cărui suspendare se solicită, recurenta arată că, deși prima instanță admite faptul că ordinul fusese emis tardiv, raționamentul acesteia este eronat cu privire la neexistența vreunei nulități a actului pentru depășirea acestuia. Astfel, deși din formularea prevăzută în art. 13 1 din Legea nr. 363/2007 rezultă că termenul este imperativ, situație în care recurenta nu trebuie să dovedească vreo vătămare expresă, vătămarea rezultă în mod expres cât timp actul administrativ, emis tardiv, nu mai putea fi pus în executare. Ba mai mult, recurenta trebuie să implementeze măsurile dispuse prin ordinul emis tardiv. Referitor la încălcarea principiului imparțialității, contrar opiniei instanței de fond, actul administrativ chiar a fost emis cu încălcarea acestui principiu, astfel cum art. 11 din O.U.G. nr. 57/2019 îl reglementează, autorității revenindu-i obligația de a își exercita atribuțiile legale, fără subiectivism, indiferent de propriile convingeri sau interese, care de altfel, se aplica și ANPC, conform art. 1 și 2 din actul normativ invocat. Nu a existat nicio analiză a președintelui Autorității, acesta preluând cuvânt cu cuvânt ceea ce angajații intimatei au reținut în cuprinsul procesului-verbal. Or, făcând acele declarații în presă (i.e. atitudine cartelară, cămătărie, samd), nu se poate susține că emitentul este imparțial. Pe de altă parte, măsurile dispuse de către Autoritate, conform atribuției evocate în cuprinsul art. 3 lit. h) din H.G. nr. 700/2012, trebuie să fie clare, Ordinul fiind susceptibil de mai multe interpretări. Ba mai mult, în urma neclarității argumentației, dar și a măsurilor dispuse sunt create dificultăți în aplicarea actului administrativ atacat. În această situație, este de natura evidenței că actul administrativ atacat este emis cu exces de putere, astfel cum acesta este definitiv în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. În continuare, recurenta susține că ordinul este nelegal și emis în mod abuziv față de următoarele împrejurări: neclaritatea Ordinului în privința măsurilor dispuse, încălcarea obligației de motivare, încălcarea prevederilor imperative ale O.U.G. nr. 50/2010, O.U.G. nr. 52/2016, Noul C. civ., încălcarea prevederilor art. 58 din Legea nr. 24/2000, precum și faptul că acesta conține o serie de afirmații tendențioase, nefundamentate, respectiv temeiuri juridice străine faptei reținute. Din cuprinsul Ordinului contestat se observa că se insistă pe încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 6. alin. (1) lit. b) din Legea 363/2007. Recurenta apreciază că, pentru reținerea existenței unei acțiuni înșelătoare, în sensul Legii nr. 363/2007, trebuia făcută dovada pentru îndeplinirea cumulativă atât a condițiilor generale necesare pentru existența practicii comerciale incorecte evocate de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 363/2007, cât și a condițiilor speciale reglementate de art. 6 alin. (1) lit. b) din actul normativ în discuție, și anume: existența unei practici contrare diligenței profesionale; practica deformează sau este susceptibila să deformeze comportamentul consumatorului mediu; deformarea sau riscul de deformare a comportamentului consumatorului mediu trebuie să fie esențială; practica băncii să conțină informații false sau, în orice situație, inclusiv în prezentarea generală, induce în eroare/este susceptibilă să inducă în eroare consumatorul mediu; practica fie îl determina, fie este susceptibila a-l determina pe consumator să ia o decizie de tranzacționare pe care altfel nu ar fi luat-o . Or, raportat la caracterul cumulativ al tuturor acestor elemente constitutive, neîndeplinirea chiar și a unuia dintre acestea este suficientă pentru a genera imposibilitatea reținerii faptelor ilicite. Este de natura evidenței că banca a acționat în conformitate cu exigențele diligenței profesionale, executându-și corespunzător obligația de informare a solicitanților de credit, care au luat decizia încheierii contractelor în deplină cunoștință de cauză. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) și (4) din O.U.G. nr. 50/2010, art. 8 din O.U.G. nr. 52/2016, art. 10 din Directiva 2008/48/CE, de pe o parte, și art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 50/2010 și art. 9 alin. (3) din O.U.G. nr. 52/2016, reclamanta și-a executat obligația de informare precontractuală prin punerea la dispoziția consumatorilor a documentelor standardizate, în forma stabilita expres în cuprinsul anexei nr. 2 la O.U.G. nr. 50/2010, respectiv anexa nr. 2 la O.U.G. nr. 52/2016, ce transpun de altfel în dreptul intern Directivele 2008/48/CE și 2014/17/UE. Recurentul invocă și invalidarea principiului legalității, referindu-se la situația în care dacă o faptă nu este prevăzută ca o contravenție într-un act normativ, ea nu poate atrage răspunderea contravențională prin asimilare sau prin extrapolare, adică ceea ce agenții constatatori au făcut prin procesul-verbal și președintele ANPC prin Ordinul emis. În opinia recurentei, a valida raționamentul Președintelui ANPC, care preia întrutotul punctul de vedere al agenților constatatori, dă curs unei posibile interpretări a actului administrativ, în sensul că masurile dispuse prin acesta să fie aplicate retroactiv, cu privire la ratele deja achitate de consumatori, contrar convențiilor contractuale. Suplimentar, modificând modul în care s-a efectuat imputația plății, considerând că o mare parte din dobândă s-ar fi achitat în realitate pentru stingerea principalului rezultă, în mod inevitabil, că debitorul/clientul/consumatorul înregistrează, de fapt, restanțe în ceea ce privește dobânzile datorate. Or, în acest caz, vătămarea produsă recurentei prin emiterea actului administrativ este evidentă și, raportat la cele mai sus expuse, apreciază că existau suficiente elemente pentru a se naște o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. În ceea ce privește paguba iminenta, neomițând că această condiție este strâns legată de cea a îndoielii serioase, arată că nesuspendarea efectelor ordinului ar avea un impact atât asupra activității proprii a băncii, dar și asupra consumatorilor.

Apărările formulate în cauză Intimata Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor prin Președinte a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Aspecte procesuale Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, constatând că acesta conține critici ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 din C. proc. civ. II. Soluția instanței de recurs Examinând recursul, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte constată că recursul este fondat, din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 463/09.06.2023, emis în temeiul art. 6 alin. (1) lit. b), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. a), art. 131, art. 15 alin. (1) lit. b) și art. 17 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 363/2007, care a avut la bază procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/23.05.2023, prin care s-a reținut că operatorul de servicii financiare utilizează o practică comercială incorectă, așa cum este definită de lege, în sensul că pune consumatorul în situația de a plăti rate lunare disproporționale ca și componentă, respectiv de a plăti un principal foarte scăzut în comparație cu dobânda aferentă. Soluționând cauza, curtea de apel a respins cererea reclamantei, constatând că, în speță, nu s-a demonstrat că există o îndoială serioasă asupra legalității actului atacat, respectiv un caz bine justificat, nefiind, în consecință, îndeplinită una dintre condițiile necesare pentru suspendarea actului administrativ conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Reclamanta a declarat recurs, criticând soluția de respingere a cererii de suspendare față de neîndeplinirea condiției cazului bine justificat. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Altfel spus, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită, la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu este permisă prejudecarea fondului. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, au fost reținute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Este adevărat că, tot în practica instanței supreme, s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive care țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. În acest context, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat. În speță, în situația particulară dedusă judecății, Înalta Curte constată că prin sentința civilă nr. 3582 din 09 aprilie 2024, pronunțată de Judecătoria Sectorului 3 București în dosarul nr. x/2023, s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. x/23.05.2023, fiind exonerată petenta A. S.A. de obligația de plată a amenzii contravenționale în cuantum de 50.000 de RON. În aceste condiții, instanța de control reține că soluția pronunțată în dosarul nr. x/2023, chiar dacă nu este definitivă, creează o aparență în favoarea reclamantei, având aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât condiția cazului bine justificat este îndeplinită. Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat. Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază că prejudiciul invocat de recurenta-reclamantă este unul material, viitor și previzibil, raportat la împrejurările expuse de reclamantă. Astfel, se va avea în vedere că, în ipoteza nexecutării obligațiilor, riscul la care se expune banca de a fi sancționată în conformitate cu prevederile art. 15 din Legea 363/2007, apare ca fiind real. De asemenea, instanța de control reține că se conturează o lipsă de previzibilitate a consecințelor care ar putea apărea în ipoteza în care ordinul ar fi aplicat, cu impact atât asupra activității proprii a băncii, dar și asupra consumatorilor, clienți actuali, fiind îndeplinită, așadar, și condiția pagubei iminente. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, motiv pentru care urmează să fie admisă cererea suspendarea ordinului Președintelui ANPC nr. 463/09.06.2023. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va dispune suspendarea executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 463/09.06.2023 până la pronunțarea instanței de fond. PENTRU ACESTE MOTIVE,