ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 942/2024

Ședința publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și Fisca, la data de 31.05.2023, astfel cum a fost modificată, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, a executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 425/23.05.2023 prin care s-a dispus încetarea practicii comerciale incorecte sancționate potrivit procesului-verbal de constatare a contravenției nr. x/15.05.2023, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1089 din 30 iunie 2023, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA CONSUMATORILOR, astfel cum a fost modificată; a dispus suspendarea executării Ordinului Președintelui ANPC nr. 425/23.05.2023 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestuia.

De asemenea, a obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă, în sumă de 13.000 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat.

Împotriva acestei sentințe pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, cu consecința respingerii cererii de suspendare ca netemeinică și nelegală și menținerea producerii efectelor O.P.A.N.P.C. nr. 425/23.05.2023.

În esență, cu privire la cazul bine justificat, recurenții-pârâți au susținut că instanța de fond în mod eronat a reținut neclaritatea măsurilor dispuse prin actului administrativ contestat.

În acest sens, au arătat că prin Legea nr. 363/2007 s-au instituit competențe în sarcina Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor în ce privește combaterea practicilor incorecte, care are posibilitatea de a aplica măsurile necesare pentru remedierea efectului prejudiciabil asupra consumatorilor și pentru descurajarea operatorilor economici în a mai folosi astfel de practici incorecte.

Protecția consumatorilor reprezintă o componentă de bază a sistemului protecției sociale, având în vedere un ansamblu de dispoziții privind inițiativa publică și privată, destinată a asigura și a ameliora continuu respectarea intereselor consumatorilor. Atribuțiile instituției A.N.P.C sunt create pentru a asigura nevoile consumatorilor români atât prin modificări legislative cu privire la evoluția domeniului comercial privind legislația națională, dar și pentru armonizarea legislației europene cu cea națională. Autoritatea acționează pentru prevenirea și combaterea practicilor care dăunează vieții, sănătății, securității și intereselor economice ale consumatorilor, iar încrederea consumatorilor la condițiile de piață sunt foarte importante pentru dezvoltarea unei piețe eficiente și pentru protecția eficace a intereselor consumatorilor.

În opinia recurenților-pârâți, nu se justifică motivarea instanței de judecată cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ, câtă vreme A.N.P.C. are posibilitatea legală de a întreprinde demersurile necesare pentru protejarea consumatorilor de practicile intimatei-reclamante.

De asemenea, măsurile au fost dispuse și pot avea aplicabilitate, acestea fiind adoptate și de documentele depuse, inclusiv la dosarul cauzei, de unde rezultă clar faptul că toate calculele sunt efectuate strict în beneficiul operatorului financiar-bancar, iar consumatorii după o perioadă foarte lungă de timp au un sold foarte mare.

A mai considerat recurenta-pârâtă că instanța de fond oferă argumente contradictorii în motivarea sa, în mod inexplicabil, dă dovadă de lipsă de imparțialitate, poziționându-se, în mod neechivoc, de partea intimatei-reclamante prin afirmații neargumentate de genul: "astfel cum se arată de către reclamant, conduita sa în acest caz este una dificil de identificat în contextul în care sunt stabilite obligații care par a fi plasate în afara sferei controlului său, iar demersurile care ar putea fi realizate sunt stabilite printr-un termen excesiv de generic." Așa cum rezultă din considerentele hotărârii recurate, prima instanța s-a limitat la a menționa doar argumentele aduse de intimata-reclamanta, fără să arate care sunt textele de lege în baza cărora susținerile intimatei-reclamante apar ca fiind legale.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut în mod constant prin jurisprudența sa faptul că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenția CEDO, nu poate trece drept efectiv decât dacă "cererile și observațiile părților sunt în mod real ascultate" adică în mod concret examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 din CEDO implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Cu privire la motivarea instanței de judecată față de condiția pagubei iminente, recurenta-pârâtă a menționat că în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, intimata trebuia să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiții, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Din expunerea motivelor de fapt însă, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre aceste condiții, intimata-reclamantă anticipând doar discuții ce țin de fondul cauzei, cum de altfel a reținut și instanța de fond, respectiv de pretinsa ilegalitate a actului atacat, discuții ce nu fac însă obiectul prezentei judecăți, ci a unei potențiale acțiuni în anulare.

A apreciat că această condiție nu este îndeplinită în speță întrucât, executarea actului atacat nu este de natură a produce pagube, dificil de reparat de către intimată, iar operatorul economic nu are în vedere și prejudicierea consumatorilor pentru că, prin practica comercială utilizată, consumatorii achiziționează produse de la intimată mai scumpe decât de la un alt operator economic cu activitate similară din cauza reclamelor pe care le utilizează.

Criteriile aduse de către intimata-reclamantă și reținute de către instanța de fond nu corespund definiției noțiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor și previzibil, iar în speță, intimata-reclamantă a alegat numai împrejurări care nu constituie prejudicii, ci însăși executarea actului atacat, în condițiile în care prejudiciul trebuie să reprezinte doar o consecință a executării actului administrativ atacat.

În continuare, recurenta-pârâtă a prezentat situația de fapt cu privire la acțiunea de control declanșată de către agenții constatatori din cadrul A.N.P.C în vederea verificării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor, reluând pe larg, măsurile dispuse prin Ordinul Președintelui A.N.P.C nr. 467/09.06.2023 contestat în cauză, precum și apărările formulate în fața instanței de fond.

De asemenea, recurenta a solicitat reducerea cheltuielior de judecată acordate de către instanța de fond. Având în vedere durata redusă a procedurii și complexitatea scăzută a litigiului, cheltuielile de judecată trebuiau reduse considerabil. Din modalitatea în care instanța a înțeles să acorde în tot cheltuielile de judecată efectuate de reclamantă reiese fără putință de tagadă că a fost lipsită de imparțialitate, fiind încălcat și sub acest aspect dreptul, la un proces echitabil consfințit de art. 6 CEDO.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat; Curtea de Apel București a pronunțat o hotărâre legală, constatând, în mod corect, îndeplinite condițiile cerute de lege pentru dispunerea măsurii de suspendare a executării actului administrativ.

Astfel, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident. Prima instanță a identificat corect și complet normele de drept material aplicabile, a explicitat condițiile impuse de lege, în cercetarea acțiunii în suspendare și a dezvoltat elementele de analiză a acestor condiții.

În analiza condiției privind cazul justificat, Curtea de Apel a reținut, în mod legal, caracterul echivoc al măsurilor dispuse prin Ordinul ANPC, de natură a afecta, prima facie, legalitatea actului administrativ contestat. În acest sens, prima instanță a identificat mai multe argumente ce susține constatarea lipsei de claritate și de concizie a Ordinului ANPC: măsura dispusă este echivocă din perspectiva formulei de calcul al ratei lunare ce ar trebui propusă consumatorilor; măsura dispusă este echivocă din perspectiva măsurilor "optime" pe care banca ar trebui să le ia în cazul în care s-ar depăși gradul maxim de îndatorare și din perspectiva veniturilor care ar trebui luate în considerare; măsura dispusă este echivocă din perspectivaefectelor pe care le produce, respectiv dacă se solică pentru viitor sau și pentru trecut; măsura este echivocă din perspectiva veniturilor pe care le analizează Banca pentru calcularea gradului de îndatorare.

De asemenea, Ordinul fiind echivoc/ambiguu, generează dificultatea reală a băncii de a interpreta și pune în practică măsurile dispuse de autoritate, fapt ce generează riscuri iminente cu privire la aplicarea unor noi sancțiuni contravenționale și patrimoniale, din partea ANPC, aspect reținut în mod corect de către Curtea de Apel București.

Cu privire la lipsa de imparțialitate a instanței de fond, intimata-reclamantă a susținut că aceasta a analizat în mod obiectiv și imparțial argumentele părților, probele fiind administrate în condiții de egalitate și contradictorialitate, recurenta uzând de drepturile sale procesuale pentru a-și prezenta și susține poziția în litigiu.

Se poate observa, din analiza hotărârii, că prima instanță a argumentat atât reținerea unora dintre argumentele reclamantei cât și respingerea celorlalte teze, fiind mai mult decât evidentă lipsa de părtinire a judecătorului.

Cu privire la criticile recurentei vizând soluția dată de prima instanță asupra cheltuielilor de judecată, intimata-reclamantă a invocat Decizia nr. 3/2020 pronunțată de înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, arătând că proporționalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților cu complexitatea și valoarea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie și nu de legalitate a hotărârii atacate, neputând fi analizată pe calea recursului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 425/23.05.2023 emis de Președintele A.N.P.C. în urma controlului declanșat în vederea verificării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor.

Prima instanță a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluționarea acțiunii în anulare, reținând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții impuse de lege, existența cazului bine justificat și producerea unei pagube iminente.

Înalta Curte apreciază că, în speță, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta-pârâtă circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond", iar conform art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În ceea ce privește cazul bine justificat, prima instanță s-a raportat în mod corect la prevederile art. 38 alin. (1) indice 1 din O.U.G. nr. 50/2010 care stabilesc modalitățile de rambursare a creditelor, respectiv prin rate egale (anuități) sau rate descrescătoare. În raport de aceste prevederi legale, măsurile dispuse de recurenta-pârâtă par a nu se încadra la nici una dintre situații. Recurenta-pârâtă a impus societății bancare să emită noi grafice de rambursare în care principalul creditului datorat să fie achitat în rate egale pe întreaga perioadă de creditare "în raport cu dobânda aferentă creditului". Formularea este una ambiguă, dificil de interpretat în acest cadru procesual, care implică doar o analiză sumară a litigiului, mai ales în condițiile în care nu se face, în actul atacat, o trimitere la o prevedere legală concretă care să stabilească o astfel de modalitate de calcul a ratelor lunare.

Totodată, există neclarități în privința conduitei pe care trebuie să o adopte reclamanta și în cazul dispozițiilor art. 1 alin. (4) din ordin.

În acest caz se stabilește obligația reclamantei "de a se asigura de faptul că nu se va depăși gradul de îndatorare inițial al consumatorilor, atât pentru contractele în curs cât și pentru cele viitoare iar în situație contrară se vor dispune de urgență luarea de măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluții optime, întrucât consumatorul se află încă de la începutul contractului în poziție de inferioritate, atât financiară cât și din punct de vedere al cunoștințelor în domeniu."

Or, conduita reclamantei în acest caz este una dificil de identificat în contextul în care sunt stabilite obligații care par a fi plasate în afara sferei controlului său (de a se asigura că nu se va depăși gradul de îndatorare) iar demersurile care ar putea fi realizate sunt stabilite printr-un termen generic.

Astfel, și din acest punct de vedere, obligația impusă de recurenta-pârâtă ca, în cazul în care, pentru unii consumatori, se depășește gradul de îndatorare inițial, banca să ia măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluții optime, este imprecisă, instanța de fond reținând, în mod corect, că în actul atacat nu se indică, în mod concret, care ar putea fi aceste soluții și nici care este temeiul lor legal.

Totodată, nu reiese cu claritate din cuprinsul dispozițiilor ordinului dacă măsurile care trebuie luate de reclamantă cu privire la contractele în curs de derulare trebuie aplicate retroactiv, de la momentul încheierii contractului, sau numai pentru viitor iar în cazul în care este în discuție o aplicare retroactivă prin raportare la ce moment ar trebui verificată respectarea gradului maxim de îndatorare.

Toate aceste elemente creează aparența unor măsuri lipsite de fundament legal, menite, mai degrabă, să perturbe echilibrul contractual în cadrul contractelor de credit acordate de banca reclamantă, nu să creeze echitate pentru ambele părți contractante, ceea ce dă naștere unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului atacat.

În ceea ce privește paguba iminentă, Înalta Curte reține că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În speță, punerea în executare a ordinului atacat, prin recalcularea și comunicarea unor noi grafice de rambursare, după o formulă de calcul dificil de identificat, așa cum s-a precizat la punctul anterior, dar, în mod vădit, mai favorabilă consumatorilor și defavorabilă băncii, este de natură să producă consecințe patrimoniale negative pentru intimata-reclamantă. Aceste consecințe ar rămâne definitive chiar în situația anulării ordinului, în cadrul acțiunii de fond, întrucât, odată acceptat noul grafic de rambursare, banca nu ar mai putea să revină și să impună consumatorului graficul de rambursare inițial.

În plus, în mod corect a reținut instanța de fond faptul că, în situația nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancțiuni pecuniare, în caz de refuz de executare, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancțiuni.

Dificil de înlăturat ar fi și consecințele măsurilor dispuse pentru rezolvarea situațiilor de depășire a gradului de îndatorare inițial, indiferent care ar fi acestea, fiind previzibil ca aceste măsuri, luate pentru sprijinirea consumatorului, să conducă la diminuarea patrimoniului reclamantei, fără posibilitatea ca aceasta să își recupereze pierderea în situația în care se va dovedi că măsurile dispuse prin actul atacat sunt nelegale.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul pârâtei apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 necesare pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

În ceea ce privește criticile privind proporționalitatea cuantumului cheltuielilor de judecată, acestea nu vor fi analizate, Înalta Curte reținând incidența Deciziei nr. 3/2020 pronunțate în recurs în interesul legii, potrivit căreia "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ..".

Față de soluția pronunțată, Înalta Curte va admite cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată și va obliga recurenta-pârâtă la plata sumei de 5.000 RON, către intimata-reclamantă, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței civile nr. 1089 din 30 iunie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5000 RON, reprezentând onorariu de avocat, către reclamanta A. S.A., cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.