ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4652/2024

Ședința publică din data de 17 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 18 septembrie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, a solicitat suspendarea executării Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Protecție a Consumatorilor (ANPC) nr. 463/2023 de încetare a practicilor comerciale înșelătoare până la soluționarea dosarului nr. x/2023

Prin sentința civilă nr. 1684 din 15 noiembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, a suspendat executarea Ordinului Președintelui ANPC nr. 463/2023 până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023, hotărârea fiind executorie, obligând pârâtul să plătească reclamantei 5000 RON taxă judiciară de timbru și onorariu avocațial ajustat la complexitatea cauzei, conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Împotriva sentinței civile nr. 1684 din 15 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea hotărârii atacate, cu consecința respingerii ca neîntemeiată și nefondată a cererii de suspendare formulată de reclamanta A. S.A.

Recurenta-pârâtă a susținut, în esență, cu privire la neclaritatea unora dintre măsurile dispuse prin actului administrativ, că instanța de fond în mod eronat a reținut acest aspect.

Nu se justifică motivarea instanței de judecată cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ, câtă vreme acesta oferă posibilitatea legală de a întreprinde demersurile necesare pentru protejarea consumatorilor de practicile intimatei-reclamante.

De asemenea, măsurile au fost dispuse și pot avea aplicabilitate, acestea fiind adoptate și prin documentele depuse, inclusiv la dosarul cauzei, de unde rezultă clar faptul că toate calculele sunt efectuate strict în beneficiul operatorului financiar-bancar, iar consumatorii după o perioadă foarte lungă de timp au un sold foarte mare.

Recurenta-pârâta a învederat și că instanța de fond dă dovadă de lipsă de imparțialitate, poziționându-se în mod neechivoc de partea intimatei-reclamante prin afirmații neargumentate de tipul: nu se poate identifica conduita băncii obligată să ia măsuri pentru a veni în sprijinul consumatorilor care, urmare a reconfigurării creditelor, ajung să depășească gradul maxim de îndatorare, nefiind delimitate/evidențiate măsurile care s-ar impune [...] demersurile fiind stabilite într-un cadru foarte larg și sub denumirea generică de soluții optime.

Cu privire la condiția de fond, respectiv motivarea actului administrativ emis, a considerat îndeplinită și această condiție, întrucât acest Ordin a fost emis în urma propunerii agentului constatator prin Procesul-verbal de constatare a contravenției și a faptelor constatate de către agenții constatatori.

Motivarea Ordinului nr. 463/2023 a fost una destul de amplă și explicită, având în vedere faptul că la baza emiterii acestuia a stat procesul-verbal de constatare a contravenției, dar și întinderea măsurilor dispuse.

Totodată, principiile din dreptul comun care reglementează forța obligatorie și relativitatea efectelor contractului nu pot înlătura de la aplicare legislația specială, derogatorie de la dreptul comun, referitoare la sancționarea, stoparea și combaterea practicilor comerciale incorecte/înșelătoare. Sensul dispozițiilor art. 3 alin. (2) lit. a), potrivit cărora Legea nr. 363/2007 nu aduce atingere regulilor din dreptul comun referitoare la validitatea, întocmirea sau efectele contractelor, nu este acela de înlăturare de la aplicare a legii speciale în favoarea dreptului comun, ci acela că validitatea, întocmirea și efectele contractului rămân supuse dispozițiilor din dreptul comun, cu excepția situațiilor în care acestea ar fi expresii ale unor practici comerciale incorecte care le afectează total sau parțial valabilitatea sau efectele.

De asemenea, a mai criticat și faptul că instanța ce a soluționat cererea de suspendare și-a arondat calitatea instanței ce urmează să soluționeze cererea în anulare prin faptul că s-a pronunțat asupra efectelor măsurilor dispuse, în condițiile în care nu avea prerogative în acest sens, însă a motivat această soluție mai mult decât a dispus motivarea celor două condiții impuse de lege.

Nu în ultimul rând, în opinia recurentei-pârâte, criticile aduse de intimata-reclamantă și reținute de instanța de fond nu corespund definiției noțiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor și previzibil, iar în speță intimata-reclamantă a alegat numai împrejurări care nu constituie prejudicii, ci însăși executarea actului atacat, în condițiile în care prejudiciul trebuie să reprezinte doar o consecință a executării a actului administrativ atacat.

Intimata-reclamantă A. S.A. a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârea recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Protecție a Consumatorilor (ANPC) nr. 463/2023 de încetare a practicilor comerciale înșelătoare, emis în urma controlului declanșat în vederea verificării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor, până la soluționarea dosarului nr. x/2023

Prima instanță a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023, reținând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții impuse de lege, existența cazului bine justificat și producerea unei pagube iminente.

Înalta Curte apreciază că, în speță, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta-pârâtă circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar conform art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Criticile aduse hotărârii, grefate în principal pe inexistența unui caz bine justificat, motivat de susținerea că actul administrativ atacat a fost emis cu respectarea prevederilor legale în vigoare, nu este de natură a impune o altă concluzie în prezenta cauză, în care nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a realizat o corectă interpretare a probatoriilor administrate în cadrul acestei proceduri sumare reținând existența unei îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, întrucât, ordinul a cărui suspendare se solicită în cauză dispune în sarcina reclamantei anumite obligații care au un caracter neclar și echivoc.

Astfel, deși una dintre atribuțiile principale ale autorității recurente este aceea de a institui procedurile legale corespunzătoare pentru încetarea practicilor comerciale incorecte, conform prevederilor art. 3 alin. (1) lit. hh) din H.G. nr. 700/2012 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, fiind imperios necesar ca măsurile dispuse în acest sens să fie clare și fără echivoc, din cuprinsul ordinului contestat nu reiese cu claritate în ce modalitate ar trebui realizată reconfigurarea creditelor.

Așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, pe de o parte, dispozițiile alin. (4) ale ordinului sunt neclare din perspectiva obligațiilor care revin intimatei-reclamante cu privire la măsurile ce trebuiesc luate pentru a veni în sprijinul consumatorilor care, urmare a reconfigurării creditelor, ajung să depășească gradul maxim de îndatorare, nefiind delimitate/evidențiate măsurile care s-ar impune, iar pe de altă parte, nu reiese cu claritate din cuprinsul dispozițiilor ordinului dacă măsurile care trebuie luate de intimata-reclamantă cu privire la contractele în curs de derulare trebuie aplicate retroactiv, de la momentul încheierii contractului, sau numai pentru viitor, iar în cazul în care este în discuție o aplicare retroactivă prin raportare la ce moment ar trebui verificată respectarea gradului maxim de îndatorare.

De altfel, analizând situația concretă dedusă judecății, instanța de control judiciar constată și că, după pronunțarea sentinței atacate, procesul-verbal de contravenție, temeiul principal al ordinului atacat (după cum rezultă chiar din preambulul său), a fost anulat în primă instanță, intimata-reclamantă fiind exonerată de obligația de plată a amenzii contravenționale în cuantum de 50.000 de RON, prin sentința civilă nr. 3582/09.04.2024, pronunțată de Judecătoria Sectorului 3 București în dosarul nr. x/2023.

Toate acestea creează o puternică îndoială asupra prezumției de legalitate a actului administrativ, constituind un argument în sensul existenței cazului bine justificat, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, de natură să atragă respingerea recursului.

De asemenea, din perspectiva prevederilor Recomandării nr. (89) 8/1983 a Consiliului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, astfel de măsuri de protecție provizorie pot fi acordate atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube și când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

În aceste condiții, se constată că susținerile recurentei-pârâte nu își regăsesc un fundament în cele relevate din înscrisurile depuse la dosar, motiv pentru care nu sunt apte să determine instanța de control judiciar a aprecia că, în speță, nu ar fi îndeplinită condiția cazului bine justificat, fiind identificate împrejurări vădite de fapt și/sau de drept de natură să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În consecință, Înalta Curte reține că sunt nefondate criticile recurentei pe acest aspect, mai cu seamă că îndoiala serioasă reținută cu privire la actul atacat, a fost decelată printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, în vederea dispunerii unor măsuri provizorii, fără a fi prejudecat în orice mod fondul litigiului.

Înalta Curte reține că prima instanță în mod just a stabilit că și cerința pagubei iminente este întrunită în situația concretă a intimatei-reclamante, prejudiciul determinat de actul atacat fiind unul material, viitor și previzibil, punerea în executare a ordinului atacat fiind prejudiciabilă pentru intimata-reclamantă, deoarece în situația nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancțiuni pecuniare, în caz de refuz de executare și chiar suspendarea activității sale în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (5) din Legea nr. 363/2007, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancțiuni.

Așadar, realizarea unor astfel de modificări ale contractelor existente sunt susceptibile de a produce consecințe importante atât în privința activității băncii, cât și asupra clienților care se pot regăsi în situația de a depăși gradul de îndatorare permis, fiind conturată astfel o lipsă de previzibilitate a consecințelor care ar putea apărea în ipoteza în care Ordinul ar fi aplicat.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul pârâtei apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 necesare pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinței prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței civile nr. 1684 din 15 noiembrie 2023 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

În acest context, în condițiile art. 453 C. proc. civ., cu aplicarea criteriilor prevăzute de art. 451 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-pârâtă la plata către intimata-reclamantă A. S.A. a sumei de 5.000 RON cu titlul de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariul avocațial redus, astfel cum a fost dovedit cu înscrisurile depuse la filele x – 56 din dosarul de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței civile nr. 1684 din 15 noiembrie 2023 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata către intimata-reclamantă A. S.A. a sumei de 5.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 17 octombrie 2024.