ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5916/2024

Ședința publică din data de 11 decembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 28.06.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 423 din data de 23.05.2023 emis de Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea acestui act administrativ.

Prin sentința civilă nr. 1303 din 4 septembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția litispendenței, ca neîntemeiată.

Totodată, a admis cererea formulată de către reclamanta A. S.A. împotriva pârâtei Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și a suspendat executarea Ordinului Președintelui ANPC nr. 423/23.05.2023, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. hotărârea fiind executorie.

Împotriva sentinței civile nr. 1303 din 4 septembrie 2023, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea hotărârii atacate, cu consecința respingerii ca neîntemeiată și nedovedită a cererii de suspendare formulată de reclamanta A. S.A.

În esență, recurenta-pârâtă a susținut, în dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că soluționarea cererii de suspendare a efectelor actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 423/23.05.2023 trebuia efectuată în baza dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, nu prin prisma O.G. nr. 2/2001, astfel că sentința cuprinde motive contradictorii, reținând instanța de fond eronat că, atât timp cât măsurile de la art. 1 din Ordinul Președintelui ANPC nr. 423/23.05.2023 s-au dispus la propunerea echipei de control prin Procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/15.05.2023, iar efectele acestui proces-verbal sunt suspendate în temeiul art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, ca urmare a formulării plângerii contravenționale înregistrate pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București sub numărul de dosar x/2023, pentru identitate de rațiune se impune ca și efectele Ordinului să fie suspendate.

Referitor la cele de-al doilea motiv de recurs, arată că prezumția de legalitate și temeinicie a actului administrativ nu a fost răsturnată, judecata dosarului nr. x/2023 având ca obiect anularea Ordinului nr. 423/23.05.2023 fiind suspendată la 13 mai 2024 până la soluționarea dosarului nr. x/2023

Prin art. 1 alin. (4) din Ordinul nr. 423/23.05.2023 s-a urmărit evitarea situațiilor în care s-ar ajunge la depășirea gradului de îndatorare al consumatorului, măsura dispusă urmând să fie aplicată cu respectarea prevederilor art. 14 și 19 din Regulamentul BNR nr. 17/2012, măsura având deci caracter concludent, contrar a ceea ce a reținut instanța de fond.

De asemenea, în mod greșit a reținut prima instanță faptul că intimata-pârâtă a făcut dovada producerii unei pagube iminente, probatoriul necesitând, din perspectiva dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și față de natura cauzei dedusă judecății, o analiză aprofundată privind impactul pe piața relevantă sau proporționalitatea măsurii putând fi efectuată numai în cadrul litigiului de fond.

Însă, intimata nu a dovedit producerea pagubei iminente, în sensul definiției prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

În drept, recursul a fost întemeiat pe motivele prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Intimata-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele sentinței nu sunt contradictorii, deoarece prin cererea de suspendare a fost adus argumentul că, atât timp cât efectele procesului-verbal de constatare a contravenției nr. x IO/15.05.2023, respectiv ale măsurii propuse prin acest proces-verbal, sunt suspendate în temeiul art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, ca urmare a formulării plângerii, pentru identitate de rațiune se impune ca și efectele Ordinului să fie suspendate, întrucât executorialitatea actului juridic ce fundamentează emiterea ordinului, este înlăturată temporar, argument apreciat ca întemeiat de către instanța de fond.

Prima instanță a reținut corect îndeplinirea condiției cazului bine justificat prin raportare la echivocul măsurilor dispuse de ANPC prin Ordinul litigios, în ce privește măsurile dispuse în sarcina intimatei-reclamante, atât în ce privește caracterul urgent al operațiunilor ce trebuie efectuate în cazul în care se constată depășirea gradului de îndatorare inițial al consumatorului, cât și sub aspectul modalității în care a înțeles autoritatea pârâtă să se facă aplicarea in timp a măsurilor dispuse, câtă vreme în cuprinsul ordinului se arată că restructurarea ratei lunare va produce efecte retroactiv, de la data încheierii convenției de credit, în timp ce încetarea unei practici comerciale incorecte presupune, prin natura sa, producerea de efecte exclusiv pentru viitor, măsurile de remediere la care au dreptul consumatorii afectați de asemenea practici fiind reglementate distinct.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârea recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Protecție a Consumatorilor (ANPC) nr. 423/2023 de încetare a practicilor comerciale înșelătoare, emis în urma controlului declanșat în vederea verificării respectării prevederilor legislației din domeniul protecției consumatorilor, până la soluționarea dosarului având ca obiect anularea aceluiași act.

Prima instanță a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluționarea acțiunii în anulare, reținând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții impuse de lege, existența cazului bine justificat și producerea unei pagube iminente.

Înalta Curte apreciază că, în speță, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurenta-pârâtă, circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Aserțiunile autorității recurente privind contradictorialitatea aparentă a considerentelor sentinței atacate nu pot fi primite, întrucât judecătorul fondului a analizat corect și exhaustiv condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la condițiile factuale ale speței.

Aprecierile judecătorului fondului referitoare la corectitudinea susținerilor reclamantei în sensul că, măsurile de la art. 1 din Ordinul Președintelui ANPC nr. 423/23.05.2023 s-au dispus la propunerea echipei de control prin Procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/15.05.2023, iar efectele acestui proces-verbal fiind suspendate în temeiul art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, ca urmare a formulării plângerii contravenționale înregistrate pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București sub numărul de dosar x/2023, se impune ca și efectele Ordinului să fie suspendate, pentru identitate de rațiune, în contextul congruenței dintre motivările celor două acte nu reprezintă decât o constatare a incidenței textului de lege menționat anterior, motivarea instanței fiind axată, în mod evident, pe cercetarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond", iar conform art. 15 din același act normativ, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În ceea ce privește cazul bine justificat, instanța de control judiciar constată că preluarea motivelor care au fundamentat emiterea procesului-verbal de constare a contravenției și de sancționare contravențională a reclamantei în cuprinsul ordinului nu este suficientă, aspectele respective nefiind apte, doar prin ele însele, să justifice în concret măsurile dispuse în sarcina reclamantei prin ordinul contestat. Totodată, obligația de motivare a ordinului este prevăzută expres de dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 363/2007.

În mod corect judecătorul fondului s-a raportat la prevederile art. 38 alin. (1) indice 1 din O.U.G. nr. 50/2010 care stabilesc modalitățile de rambursare a creditelor, respectiv prin rate egale (anuități) sau rate descrescătoare. Recurenta-pârâtă a impus societății bancare să emită noi grafice de rambursare în care principalul creditului datorat să fie achitat în rate egale pe întreaga perioadă de creditare "în raport cu dobânda aferentă creditului" (art. 1 alin. (1) din ordin). Formularea este una ambiguă, dificil de interpretat în acest cadru procesual, care implică doar o analiză sumară a litigiului, mai ales în condițiile în care nu se face, în actul atacat, o trimitere la o prevedere legală concretă care să stabilească o astfel de modalitate de calcul a ratelor lunare.

Astfel, instituția menționează necesitatea stabilirii unor rate egale ale principalului datorat, precum și necesitatea prezentării unei variante de calcul cu rate egale de principal, caz în care se deduce că s-ar stabili in sarcina reclamantei ca doar principalul să fie achitat în rate egale. Însă, în aceste condiții, dobânda nu poate fi decât descrescătoare, motiv pentru care rambursarea creditului se va putea realiza doar prin rate descrescătoare.

De asemenea, se stabilește obligația reclamantei "de a se asigura de faptul că nu se va depăși gradul de îndatorare inițial al consumatorilor, atât pentru contractele în curs cât și pentru cele viitoare iar în situație contrară se vor dispune de urgență luarea de măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluții optime, întrucât consumatorul se află încă de la începutul contractului în poziție de inferioritate, atât financiară cât și din punct de vedere al cunoștințelor în domeniu" (art. 1 alin. (4) din ordin).

Or, conduita reclamantei în acest caz este una dificil de identificat în contextul în care sunt stabilite obligații care par a fi plasate în afara sferei controlului său (de a se asigura că nu se va depăși gradul de îndatorare) iar demersurile care ar putea fi realizate sunt stabilite printr-un termen generic.

Astfel, și din acest punct de vedere, obligația impusă de recurenta-pârâtă ca, în cazul în care, pentru unii consumatori, se depășește gradul de îndatorare inițial, banca să ia măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluții optime, este imprecisă, instanța de fond reținând, în mod corect, că în actul atacat nu se indică, în mod concret, care ar putea fi aceste soluții și nici care este temeiul lor legal.

Totodată, nu reiese cu claritate din cuprinsul dispozițiilor ordinului dacă măsurile care trebuie luate de reclamantă cu privire la contractele în curs de derulare trebuie aplicate retroactiv, de la momentul încheierii contractului, sau numai pentru viitor iar în cazul în care este în discuție o aplicare retroactivă prin raportare la ce moment ar trebui verificată respectarea gradului maxim de îndatorare.

Toate aceste elemente creează aparența unor măsuri ce depășesc cadrul legal într-un context complex care va trebui deslușit doar de instanța ce judecă fondul.

În ceea ce privește paguba iminentă, Înalta Curte reține că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În speță, punerea în executare a ordinului atacat, prin recalcularea și comunicarea unor noi grafice de rambursare, după o formulă de calcul dificil de identificat, așa cum s-a precizat anterior, dar, în mod vădit, mai favorabilă consumatorilor și defavorabilă băncii, este de natură să producă consecințe patrimoniale negative pentru intimata-reclamantă. Aceste consecințe ar rămâne definitive chiar în situația anulării ordinului, în cadrul acțiunii de fond, întrucât, odată acceptat noul grafic de rambursare, banca nu ar mai putea să revină și să impună consumatorului graficul de rambursare inițial.

Înalta Curte reține că prima instanță în mod just a stabilit că și cerința pagubei iminente este întrunită în situația concretă a reclamantei, prejudiciul determinat de actul atacat fiind unul material, viitor și previzibil, punerea în executare a ordinului atacat fiind prejudiciabilă pentru intimata-reclamantă, deoarece în situația nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancțiuni pecuniare, în caz de refuz de executare și chiar suspendarea activității sale în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (5) din Legea nr. 363/2007, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancțiuni.

Așadar, realizarea modificărilor impuse asupra contractelor existente este susceptibilă de a produce consecințe importante atât în privința activității băncii, cât și asupra clienților, care se pot regăsi în situația de a depăși gradul de îndatorare permis, fiind conturată astfel o lipsă de previzibilitate a consecințelor care ar putea apărea în ipoteza în care Ordinul ar fi aplicat.

Dificil de înlăturat ar fi și consecințele măsurilor dispuse pentru rezolvarea situațiilor de depășire a gradului de îndatorare inițial, indiferent care ar fi acestea, fiind previzibil ca aceste măsuri, luate pentru sprijinirea consumatorului, să conducă la diminuarea patrimoniului reclamantei, fără posibilitatea ca aceasta să își recupereze pierderea în situația în care se va dovedi că măsurile dispuse prin actul atacat sunt nelegale.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul pârâtei apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 necesare pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței civile nr. 1303 din 4 septembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 decembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.