Decizia nr. 2575/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 124/2024 a Curții de Apel Brașov

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 12.08.2024, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Investigare a Criminalității Economice anularea Deciziei nr. 807950/26.06.2024, reprezentând răspunsul primit de la pârât la plângerea prealabilă formulată de reclamanți; anularea Deciziei nr. 806749/S4/27.05.2024, prin care s-a dispus retragerea Avizului nr. x/5.04.2021 sau, în subsidiar, în măsura în care se va aprecia că prin anularea Deciziei nr. 806749/S4/27.05.2024, Avizul nr. x/5.04.2021 nu va reintra în ordinea juridică, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 15 alin. (1) lit. A), lit. a), (ii) din O.U.G. nr. 77/2009, obligarea pârâtului să emită pentru reclamanții B. și C. un nou aviz pozitiv aferent licenței nr. x, deținute de A.; suspendarea executării Deciziei nr. 806749/S4/27.05.2024 și a Deciziei nr. 807950/26.06.2024, până la soluționarea definitivă a cauzei; cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 124 din 1 octombrie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Brașov - secția contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării actelor administrative, invocată de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române. S-a admis cererea de suspendare a executării actelor administrative, formulată de reclamanții A., B. și C. în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române și, în consecință, s-a dispus suspendarea executării Înștiințării nr. 806749/S4/27.05.2024 și Răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/26.06.2024, ambele emise de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române, prin Direcția de Investigare a Criminalității Economice, până la soluționarea definitivă a prezentei cauze. S-a admis acțiunea formulată de reclamanții A. și C. în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române. S-a dispus anularea Înștiințării nr. 806749/S4/27.05.2024 și Răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/26.06.2024, ambele emise de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române, prin Direcția de Investigare a Criminalității Economice. A fost obligat pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române la plata cheltuielilor de judecată, reduse potrivit art. 453 alin. (2) din C. proc. civ., în cuantum de 5000 de RON către reclamanta A., în cuantum de 5000 de RON către reclamantul B. și în cuantum de 5000 de RON către reclamantul C..

Calea de atac exercitată în cauză 3.1. Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recursuri pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Investigare a Criminalității Economice, arătând că instanța de fond, cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești și cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente, a admis cererea de chemare în judecată și a dispus anularea Înștiințării nr. 806749/27.05.2024 și a Răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/26.06.2024, ambele emise de Inspectoratul General al Poliției Române. Cu titlu preliminar, în temeiul art. 247 C. proc. civ., s-a invocat în recurs excepția lipsei de interes a acțiunii reclamanților, arătându-se că, potrivit adresei Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc nr. 57799/DGAJN/SASLOP/18.10.2024, reclamanții și-au cesionat integral părțile sociale deținute în cadrul societății A. către un nou asociat unic, pentru care a fost emis avizul pozitiv al organelor de poliție nr. 496528/10.09.2024. Cu privire la soluția pronunțată asupra excepției inadmisibilității cererii de anulare a executării actelor administrative, s-a susținut că instanța de fond a respins excepția în mod eronat, fără a analiza temeinicia și natura juridică a documentelor emise. S-a arătat că în cauză se solicită suspendarea executării adresei I.G.P.R. - Direcția de Investigare a Criminalității Economice nr. 806749/27.05.2024 prin care intimații au fost informați cu privire la retragerea avizului nr. x/05.04.2021. S-a susținut că această adresă de informare nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar avizul organelor de poliție nu constituie un act administrativ unilateral, ci o operațiune administrativă anterioară emiterii actului administrativ propriu-zis, respectiv licența de organizare a jocurilor de noroc. S-a arătat că avizul nu poate exista de sine stătător, fiind un act premergător emiterii licenței și nu poate fi contestat decât împreună cu actul administrativ în vederea căruia a fost emis. S-a susținut că numai măsurile de emitere sau revocare a licenței produc efecte juridice, iar retragerea avizului nu produce efecte și nu generează vreo pagubă în lipsa emiterii unui act administrativ de revocare a licenței. Întrucât în cauză nu s-a solicitat suspendarea sau anularea vreunei măsuri de revocare a licenței, s-a susținut că acțiunea este inadmisibilă și lipsită de interes. S-a arătat că instanța de fond, prin interpretarea dată considerentelor, s-a substituit voinței exprese a legiuitorului, stabilind în mod arbitrar că pentru anularea Înștiințării nr. 806749/27.05.2024 și a Răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/26.06.2024 este necesară aplicarea art. 150 alin. (1) lit. s) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009. S-a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arătându-se că instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, încălcând principiul separației puterilor în stat, consacrat de Constituție. S-a susținut că instanța a adăugat la lege o condiție neprevăzută de O.U.G. nr. 77/2009 sau de normele metodologice, condiționând retragerea avizului organelor de poliție, deși legiuitorul nu a instituit o asemenea restricție. S-a arătat că dispozițiile art. 150 alin. (1) lit. s) din Normele metodologice nu sunt incidente, acestea referindu-se la condițiile de autorizare a exploatării activității, și nu la avizul emis de organele de poliție. S-a susținut că instanța de fond a adăugat la lege, calificând în mod eronat documentele emise de Inspectoratul General al Poliției Române drept acte administrative susceptibile de anulare. Totodată, s-a criticat hotărârea sub aspectul dezlegării fondului cauzei, fiind invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătându-se că soluția este contrară dispozițiilor legale incidente. S-a arătat că măsura retragerii avizului a fost doar comunicată prin adresa contestată, fiind dispusă prin Referatul cu propunere de retragere a avizului pentru jocuri de noroc nr. 806478/27.05.2024, aprobat de directorul Direcției de Investigare a Criminalității Economice. S-a susținut că verificările au fost efectuate la solicitarea autorității emitente a licenței, în urma informațiilor comunicate de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc și de autoritățile din Malta, fiind fundamentate pe trimiterea în judecată a reclamanților pentru săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 367 C. pen. S-a arătat că retragerea avizului constituie o operațiune administrativă, materializată prin referatul intern, ambele documente fiind acte premergătoare eventualei retrageri a licenței de organizare a jocurilor de noroc. S-a susținut că, în aceste condiții, nu există motive pentru anularea adreselor contestate, întrucât intimații nu mai îndeplineau condițiile legale pentru menținerea avizului și, implicit, pentru menținerea licenței. Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, în principal ca inadmisibilă și lipsită de interes, iar în subsidiar ca neîntemeiată. 3.2 În cererea de recurs îndreptată asupra soluției privind suspendarea actelor administrative, s-au invocat cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., pârâtul reiterând motivele invocate cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, față de caracterul de operațiuni administrative a actelor atacate. Totodată s-a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 cu referire la art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la cazul bine justificat și paguba iminentă.

Apărările formulate în cauză Intimații - reclamanți A., C. și B. au formulat întâmpinare prin care, pe cale de excepție, au invocat tardivitatea recursului și nulitatea recursului pentru neîncadrarea motivelor prezentate în cazurile de casare, excepții soluționate în ședința publică. Pe fondul recursului s-a susținut că sentința atacată este la adăpost de orice critică sub aspectul anulării și suspendării Deciziilor nr. 806749/S4/27.05.2024 și nr. 807950/26.06.2024, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004, analizate punctual de prima instanță. Au reluat intimații - reclamanți apărările susținute prin cererea de chemare în judecată față de lipsa motivării deciziei, aspect verificabil prin simpla lectură a actului. S-a arătat că decizia de retragere ar fi trebuit să cuprindă expunerea stării de fapt, indicarea temeiului de drept aplicabil și identificarea criteriilor avute în vedere la retragerea avizului. S-a susținut că lipsa acestor elemente determină încălcarea dreptului la apărare și imposibilitatea instanței de a verifica legalitatea aparentă a actului administrativ. De asemenea, s-a invocat existența unei aparențe vădite de nelegalitate generate de un dublu standard al organelor de poliție, arătându-se că, în anul 2024, în cazul intimatului B., au fost emise avize pozitive pentru activități de jocuri de noroc. S-a mai arătat că, potrivit art. 146 alin. (2) lit. d) din Normele aprobate prin H.G. nr. 111/2016, restrângerea dreptului de a obține sau menține autorizația este condiționată de existența unei condamnări definitive, nereabilitate, sarcina dovedirii revenind pârâtei. S-a arătat că retragerea avizului creează un prejudiciu grav, iminent și iremediabil atât pentru intimații persoane fizice, cât și pentru societatea intimată. S-a susținut că retragerea avizului conduce la retragerea licenței de organizare a jocurilor de noroc, ceea ce determină falimentul societății A., precum și pierderea calității de asociat/administrator/director și a investițiilor realizate de reclamanți.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este întemeiat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin adresa nr. x/05.04.2021, Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Investigare a Criminalității Economice a comunicat acordarea avizului său, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc și H.G. nr. 111/2016, referitor la numiții C. și B., asociați și administratori ai acestei societăți. În baza acestui aviz și a documentației depuse, Comitetul de Supraveghere al Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc a emis Decizia nr. 806/27.05.2021, prin care a aprobat acordarea Licenței de organizare a jocurilor de noroc la distanță în favoarea A.. Prin Referatul nr. x/27.05.2024, ofițeri din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române - Direcția de Investigare a Criminalității Economice au propus retragerea avizului nr. x/05.04.2021 față de numiții C. și B., precum și informarea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc cu privire la acest fapt, pentru a lua măsurile legale ce se impun. În motivarea referatului s-a reținut că, urmare a verificării, la cererea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc (conform adresei nr. x/20.03.2024), a oportunității menținerii sau retragerii avizului pentru jocuri de noroc acordat de organele de poliție la data de 05.04.2021 pentru numiții C. și B., acționari ai societății A., a rezultat că față de C. s-a pus în mișcare acțiunea penală la data de 10.01.2023 în dosarul x/P2022 al DIICOT pentru infracțiunea de constituire de grup infracțional organizat, iar la data de 24.11.2024 s-a pus în mișcare acțiunea penală în dosarul x/P2022 al DIICOT pentru infracțiunea de constituire de grup infracțional organizat față de numitul B.. Prin adresa cu nr. x/15.05.2024 DGPMG-SGIV a transmis că numiții C. și B. fac parte dintr-un grup infracțional organizat, fiind cercetați în dosarul penal nr. x/2022, alături de alte 70 de persoane fizice și 4 persoane juridice, iar prin rechizitoriul din data de 17.11.2023 au fost trimiși în judecată, fază în care se află și în momentul de față. Totodată, se menționează că numitul C. are emis pe numele său mandatul european de arestare nr. 1/28.04.2023, dispus de Curtea de Apel București, iar B. nu se mai află sub nicio măsură preventivă. Ulterior, prin adresa nr. x/27.05.2024, Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Investigare a Criminalității Economice a comunicat reclamantei A. faptul retragerii avizului nr. x/05.04.2021 acordat pentru numiții C. și B., precum și faptul că măsura retragerii avizului a fost comunicată și Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, instituție abilitată să exercite controlul activităților jocurilor de noroc, în vederea luării măsurilor legale, conform competențelor. Împotriva acestei adrese, reclamanții au formulat plângere prealabilă, solicitând revocarea sa. Prin adresa nr. x/26.06.2024, pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Investigare a Criminalității Economice a comunicat reclamanților că își menține retragerea avizului, în conformitate cu prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc și art. 26 alin. (9) din Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române, întrucât: numitul C. este cunoscut ca fiind implicat în activități infracționale circumscrise criminalității organizate în domeniul jocurilor de noroc, sustrăgându-se urmăririi penale pentru săvârșirea infracțiunii de constituire a unui grup infracțional organizat; numitul B. este cunoscut ca fiind implicat în activități infracționale circumscrise criminalității organizate în domeniul jocurilor de noroc. Reclamanții au formulat acțiunea în contencios administrativ dedusă judecății, prin care solicită atât suspendarea executării, cât și anularea adreselor nr. x/27.05.2024 și nr. y/26.06.2024. Înalta Curte reține că motivul de casare referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv, săvârșirea de către instanța de judecată a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță, criticile expuse, din perspectiva interpretării greșite a condițiilor prevăzute de O.U.G. nr. 77/2009, fiind circumscrise cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestuia. În speță, sentința de fond recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Faptul că recurentul-pârât nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată. În continuare, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 248 din C. proc. civ., instanța se pronunță cu prioritate asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. Din interpretarea dispozițiilor alin. (2) ale aceluiași articol, rezultă că în situația invocării simultane a mai multor excepții, se impune ca instanța să le analizeze în raport de efectele pe care soluționarea acestora le-ar avea asupra soluționării cauzei, impunându-se în mod natural ca în rezolvarea excepțiilor astfel invocate, să fie examinate, mai întâi, cele legate de învestirea instanței și doar după aceea, celelalte excepții procesuale, cum sunt cele care privesc fondul raportului juridic dedus judecății. Din această perspectivă, Înalta Curte constată că verificarea condițiilor de sesizare a instanței, din perspectiva admisibilității acțiunii, primează față de excepția referitoare la subzistența interesului persoanei care exercită calea de atac, care implică o aplecare asupra fondului pretenției. Analizând din această perspectivă legalitatea sentinței atacate, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o greșită apreciere asupra naturii actelor atacate, din perspectiva dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, raportat la procedura prevăzută de Ordonanța de urgență nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc referitoare la acordarea, respectiv, anularea licenței de organizare a jocurilor de noroc. În dreptul administrativ, actul administrativ se distinge esențial de operațiunea administrativă prin existența sau inexistența efectelor juridice proprii, apte să modifice, să nască sau să stingă raporturi juridice. Astfel, actul administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, reprezintă manifestarea unilaterală de voință a unei autorități publice, emisă în regim de putere publică, cu caracter individual sau normativ, care produce efecte juridice directe, prin el însuși. Prin contrast, operațiunea administrativă constituie o activitate material-tehnică sau o etapă procedurală prealabilă ori ulterioară emiterii actului administrativ, care nu are caracter decizional autonom și nu produce, prin ea însăși, efecte juridice asupra drepturilor sau obligațiilor persoanelor vizate. Operațiunile administrative — precum referatele, avizele, propunerile, rapoartele, adresele de informare ori simplele constatări — au un caracter instrumental, fiind subsumate procesului de emitere sau de executare a actului administrativ, fără a constitui manifestări de voință juridică susceptibile de executare sau de contestare separată. Văzând dispozițiile art. 15 și 17 din O.U.G. nr. 77/2009, Înalta Curte constată că natura juridică a avizului acordat de organele de politie este acela de act preparator, reprezentând una dintre condițiile prevăzute la art. 15 alin. (1) lit. A) din O.U.G. nr. 77/2009, în vederea acordării de către Comitetul de Supraveghere al O.N.J.N. a licenței de organizare a jocurilor de noroc, astfel că verificarea legalității acestuia se poate face doar în cadrul unei acțiuni formulate împotriva deciziei adoptate de O.N.J.N., aceasta reprezentând actul administrativ propriu zis, producător de efecte juridice. În aceleași condiții, potrivit art. 17 alin. (2) lit. c) din O.U.G. nr. 77/2009, Comitetul de supraveghere al O.N.J.N. dispune anularea licenței de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc după retragerea avizului organelor de politie acordat reprezentanților legali ai persoanei juridice, observându-se că avizul organelor de politie, iar prin simetrie și retragerea acestuia, nu produc efecte juridice independent, acestea fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorității publice competente cu organizarea și exploatarea activității de jocuri de noroc pe teritoriul României, respectiv Oficiul National pentru Jocuri de Noroc (art. 1 alin. (1) 1 ). Doar actele administrative în sens propriu pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ, în timp ce operațiunile administrative pot fi cenzurate exclusiv pe cale incidentală, în cadrul controlului de legalitate al actului administrativ final sau al refuzului nejustificat de a-l emite. Această distincție este esențială pentru delimitarea obiectului acțiunii, iar calificarea eronată a unei operațiuni administrative drept act administrativ conduce la inadmisibilitatea acțiunii, în absența unui act susceptibil de a produce efecte juridice proprii. Prin urmare, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de prima instanță asupra excepției inadmisibilității este dată cu greșita aplicare a normelor de drept material, sentința impunându-se a fi reformată sub acest aspect, împrejurare care face inutilă analiza motivelor de nelegalitate invocate. Aceeași soluție se impune a fi adoptată și în ceea ce privește capătul de cerere privind suspendarea executării unor acte care nu au caracterul de acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursurile, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge acțiunea ca inadmisibilă.