Decizia nr. 2319/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, la data de 26.04.2022, sub nr. x/2022, reclamantele A. și B. prin Sindicatul FINTM, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală, Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, Ministerul Finanțelor și Ministrul Finanțelor, au solicitat, printre altele: - obligarea Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală să propună Ministrului Finanțelor modalitatea de elaborare a procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii provenite din activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/117; - obligarea Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală la elaborarea procedurii de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. x și să emită ordinul corespunzător; - obligarea Ministrului Finanțelor la elaborarea procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii cuvenite din activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 și să emite ordinul corespunzător. 1.

Aceste capete de cerere au fost disjunse, formându-se dosarul nr. x/2022, în care, prin sentința civilă nr. 5466/28.10.2022 s-a dispus declinarea în favoarea Curții de Apel București - secția de contencios administrativ și fiscal. 1.

Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 273 din 21 februarie 2023 a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București. 1.

Prin decizia nr. 2174 din 27 aprilie 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe sub număr de dosar x/2022 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 180 din 8 februarie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministrul Finanțelor, ca neîntemeiate; a admis excepția prematurității invocată de pârâții Ministrul Finanțelor și Ministerul Finanțelor; a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele A. și B. prin Sindicatul FINTIM, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrarea Fiscală și Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală; a obligat pârâtul Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală să propună Ministrului Finanțelor modalitatea de elaborare a procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii ale activității provenite din activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 și la elaborarea procedurii de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 din O.U.G. nr. 116/2017; a respins, în rest, cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâții Ministrul Finanțelor și Ministerul Finanțelor, ca prematur formulată. 3. Calea de atac exercitată în cauză 3.1. Împotriva sentinței menționate la pct. 2 pârâtul Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate, iar, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală și, pe cale de consecință, respingerea acțiunii în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. În motivarea cererii de recurs, pârâtul-recurent a criticat soluția pronunțată de instanța de fond sub aspectul respingerii excepției lipsei calității procesuale pasive a Președintelui ANAF, arătând că hotărârea a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 4 din O.U.G. nr. 116/2017 privind unele măsuri bugetare și pentru modificarea Legii nr. 263/2010, art. 7 lit. A) pct. 32 din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1), (3) și (6) din H.G. nr. 520/2013. Mai mult, a susținut că lipsa calității procesuale pasive a Președintelui ANAF transpare și din dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, care se referă la obligarea autorității publice să emită un act administrativ, să efectueze o anumită operațiune administrativă, iar nu obligarea conducătorului autorității publice, în mod direct. În plus, a considerat că dispozițiile art. 4 din O.U.G. nr. 116/2017 se impun a fi coroborate cu art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013, astfel încât, motivul pentru are art. 4 din O.U.G. nr. 116/2017 statuează că procedura de acordare a premiilor se stabilește prin ordin al Președintelui ANAF este faptul că acesta nu își poate exercita atribuțiile decât prin emiterea de ordine. Totodată, a mai învederat că din interpretarea art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, rezultă că raportul juridic de drept administrativ se naște între persoana vătămată și instituția care este obligată la efectuarea unei operațiuni administrative și emiterea unui act administrativ, în speță raportul juridic se stabilește între intimatul-reclamant Sindicatul FINTIM și Agenția Națională de Administrare Fiscală, care este instituția obligată la efectuarea unei proceduri administrative și emiterea unui act administrativ, respectiv, la elaborarea procedurii de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 privind unele măsuri bugetare și pentru modificarea Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice și emiterea ordinului corespunzător. 3.2. Pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a declarat recurs împotriva sentinței nr. 180 din 8 februarie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea în totalitate a acțiunii, ca neîntemeiată. În motivarea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a apreciat că instanța de fond a dat o interpretare greșită atât a dispozițiilor art. 1 din H.G. nr. 520/2013, cât și a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 privind unele măsuri bugetare și pentru modificarea Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii. Astfel, a arătat în mod eronat instanța de fond a obligat instituția pârâtă să elaboreze procedura de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017, strict pentru situația ipotetică în care, pe viitor, se vor acorda aceste premii. A considerat că nu poate fi elaborată procedura de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017, în avans, în lipsa unui suport legislativ specific. În opinia recurentei, instanța de judecată nu se poate substitui legiuitorului prin adăugarea unor noi prevederi celor instituite sau de a crea o normă juridică care să reglementeze acordarea premiilor. Mai mult, a arătat că pentru anii 2019-2023 nu a existat un cadru legislativ privind acordarea premiilor. Neexistând un cadru legislativ, pe cale de consecință, a apreciat că nici procedura de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 nu a putut fi elaborată. Astfel, pentru perioada 2019-2021, prevederile art. 36 alin. (3) din O.U.G. nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, statuează că "instituțiile și autoritățile publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv activitățile finanțate integral din venituri proprii, înființate pe lângă instituțiile publice, nu acordă personalului din cadrul acestora premii". Prevederi similare a precizat că au fost cuprinse și pentru anul 2022 și pentru anul 2023. Din această perspectivă, a arătat că în mod eronat instanța de fond a reținut că nu există nicio condiționare pentru formularea "propunerii procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii ale activității prevăzute la art. 1 alin. (1) sau adoptarea procedurii de acordare a premiilor de constituirea bugetului de venituri și cheltuieli sau a bugetului ordonatorului de credite", întrucât elaborarea procedurii de acordare a premiilor este în stânsă legătură cu aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli pentru procedura la care anterior a făcut referire. Contrar celor reținute de instanța de fond, normele prevăzute de O.U.G. nr. 116/2017 sunt norme supletive, iar nu imperative, atâta timp cât legiuitorul a prevăzut la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 că "Începând cu anul 2018, Agenția Națională de Administrare Fiscală, prin înființarea unei activități finanțate integral din venituri proprii, poate reține, ca venituri proprii, o cotă de 15%(...)". A mai învederat că bugetul de venituri și cheltuieli pentru activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 privind unele măsuri bugetare pentru modificarea Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, se elaborează și se aprobă odată cu bugetul ordonatorului principal de credite în subordinea căruia funcționează Agenția Națională de Administrare Fiscală, respectiv Ministerul Finanțelor, conform prevederilor legale în vigoare. A subliniat și faptul că bugetul de venituri și cheltuieli pentru activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 este în strânsă legătură cu bugetul Ministerul Finanțelor, în calitate de ordonator principal de credite. Astfel, constituirea fondului de premiere a considerat că reprezintă o operațiune independentă de voința ANAF, care depinde în exclusivitate de conținutul și structura în care este aprobat bugetul Ministerului Finanțelor. 3.3. Prin recursul declarat împotriva aceleiași sentințe, pârâtul Ministrul Finanțelor a solicitat, în baza motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, rejudecând cauza, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministrului Finanțelor. În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât a arătat că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât instanța a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministrului Finanțelor fără însă a analiza, în mod concret, argumentele aduse în susținerea acestei excepții și, totodată, fără a face nicio referire la jurisprudența invocată prin apărările formulate. Așadar, a apreciat că instanța s-a limitat, exclusiv, la invocarea sintagmei utilizate de dispozițiile O.U.G. nr. 116/2017, respectiv "se stabilește prin ordin a ministrului finanțelor", fără a arăta raționamentul logico-juridic pe care l-a avut în vedere în ceea ce privește soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a ministrului finanțelor. În ceea ce privește incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susținut că instanța a reținut existența calității procesuale pasive a ministrului finanțelor, ignorând însă faptul că, în cuprinsul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, se regăsesc, exclusiv și limitativ, doar trei dispoziții care privesc conducătorul instituției, niciuna dintre acestea nefiind aplicabilă în cauza de față. Invocând dispozițiile art. 13 alin. (4), art. 24 alin. (3) și art. 26 din Legea nr. 554/2004, a arătat că niciuna dintre cele trei situații reglementate de textele de lege redate anterior nu este incidentă în cauza de față, astfel încât chemarea în judecată a ministrului finanțelor, în nume propriu, a considerat că este în mod vădit nejustificată. De asemenea, a mai subliniat că, potrivit art. 55 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, miniștrii au calitatea de conducători ai ministerelor și reprezintă ministerele în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țară sau din străinătate, precum și în justiție și ocupă o funcție de demnitate publică, nefiind ei înșiși autorități publice în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004. În consecință, a conchis că, prin sentința recurată, instanța de fond a ignorat dispozițiile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulteriore, precum și pe cele ale O.U.G. nr. 57/2019. 4. Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-reclamant Sindicatul FINTIM a depus întâmpinare la recursul formulat de Agenția Națională de Administrare Fiscală prin care a solicitat, în principal, admiterea excepției lipsei de interes a recurentului, iar în subsidiar respingerea recursului, ca nefondat. Cu privire la excepția lipsei de interes, a învederat că în dispozitivul sentinței recurate Agenția Națională de Administrare Fiscală nu a fost obligată la o anumită prestație, iar critica de nelegalitate adusă prin recurs privește concluziile instanței de fond care se referă exclusiv la Președintele ANAF, respectiv la faptul că în sarcina acestuia, la momentul intrării în vigoare a ordonanței nr. 116/2017, s-a născut o obligație de a întreprinde măsuri în vederea adoptării procedurilor de constituire și utilizare a veniturilor proprii ale activității prevăzute la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 și de acordare a premiilor. Or, rezultă fără putință de tăgadă că ANAF critică o soluție care nu îi este destinată acesteia, considerând, cel mai probabil, că există o identitate între Agenția Națională de Administrare Fiscală și Președintele acesteia. Ambele organe sunt subiecte de drept distincte, titulare de drepturi și obligații proprii, astfel încât a apreciat că obligarea Președintelui ANAF la adoptarea unei anumite conduite nu implică o obligație și în sarcina instituției pe care acesta o reprezintă. Pe fondul recursului, a apreciat că acesta este nefondat, având în vedere prevederile legale care reglementează acordarea premiilor pentru participarea la obținerea unor rezultate performante în activitatea de colectare a veniturilor la bugetul general consolidat sunt unele imperative, iar instituțiile recurente în această cauză au încălcat (prin omisiune) cu bună știință aceste prevederi, precum și principiile care guvernează raporturile de muncă ale intimaților-reclamanți, care fac parte tocmai din categoria de personal avută în vedere la adoptarea ordonanței de guvern. 4.2. Intimatul-reclamant Sindicatul FINTIM a depus întâmpinare și la recursul formulat de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, solicitând respingerea acestuia ca nefondat. 4.3. Intimatul-reclamant Sindicatul FINTIM a depus întâmpinare la recursul formulat de Ministerul Finanțelor, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursurilor În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 20 ianuarie 2025, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 6 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză 7.1. Referitor la excepția lipsei de interes în susținerea recursului ANAF În susținerea acestei excepții, intimatul-reclamant Sindicatul FINTIM a invocat faptul că recurenta ANAF nu urmărește niciun folos practic concret, care să o vizeze personal și care să existe la acest moment, având în vedere faptul că instanța de fond, prin hotărârea atacată, nu a instituit în sarcina sa nicio obligație, critica de nelegalitate adusă fiind exclusiv raportată la soluția dispusă față de Președintele ANAF. Potrivit art. 458 C. proc. civ., "Căile de atac pot fi exercitate numai de părțile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au și alte organe sau persoane.". Ca și condiție de exercitare a oricărei forme de manifestare a acțiunii civile, art. 33 C. proc. civ. prevede că "Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara.". Deși nedefinit în mod formal de noul C. proc. civ., totuși, din interpretarea dispozițiilor acestuia, doctrina relevantă de drept procesual civil și jurisprudența constantă în materie înțeleg interesul ca fiind acel folos practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia. Condiția interesului de a fi determinat implică existența unui folos practic concret, apreciabil la speță, iar nu de un interes de principiu. Pentru ca interesul să fie legitim și personal, este necesar ca el să nu vină în conflict cu legea, iar folosul practic să îl vizeze pe cel care recurge la forma procesuală. În sfârșit, interesul este născut și actual atunci când, dacă cel interesat nu ar recurge la acțiune în momentul respectiv, s-ar expune prin aceasta la un prejudiciu. Prin sentința civilă recurată, Curtea de apel a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamante prin Sindicatul FINTIM, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală și Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, obligând pârâtul Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală să propună Ministerului Finanțelor modalitatea de elaborare a procedurii de constituire și realizare a veniturilor proprii ale activității provenite din activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 și la elaborarea procedurii de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 din O.U.G. nr. 116/2017. În aceste condiții, în raport de soluția instanței de fond prin care partea recurentă - pârâtă a pierdut procesul în fața curții de apel, sentința recurată fiind în continuare producătoare de efecte juridice, nu se poate concluziona că ar fi lipsită de interes calea de atac formulată, astfel că excepția analizată va fi respinsă ca nefondată. Cât despre susținerile intimatelor-reclamante în sensul că critica de nelegalitate adusă de ANAF este exclusiv raportată la soluția dispusă față de Președintele ANAF, Înalta Curte constată că acestea sunt chestiuni ce țin de fondul recursului propriu-zis, de temeinicia argumentelor de nelegalitate expuse, nejustificând respingerea recursului, ca fiind lipsit de interes. 7.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, din perspectiva motivelor de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele: Din circumstanțele particulare ale cauzei, rezultă că reclamantele A. și B., prin Sindicatul FINTIM, au învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care au solicitat în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală, Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, Ministerul Finanțelor și Ministrul Finanțelor, printre altele: - obligarea Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală să propună Ministrului Finanțelor modalitatea de elaborare a procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii provenite din activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/117; - obligarea Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală la elaborarea procedurii de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 și să emită ordinul corespunzător; - obligarea Ministrului Finanțelor la elaborarea procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii cuvenite din activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 și să emite ordinul corespunzător. Prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministrul Finanțelor, ca neîntemeiate; a admis excepția prematurității invocată de pârâții Ministrul Finanțelor și Ministerul Finanțelor; a admis cererea de chemare în judecată și a obligat pârâtul Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală să propună Ministrului Finanțelor modalitatea de elaborare a procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii ale activității provenite din activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 și la elaborarea procedurii de acordare a premiilor prevăzute la art. 2 din O.U.G. nr. 116/2017; de asemenea, a respins, în rest, cererea de chemare în judecată, ca prematur formulată. Această soluție a fost criticată de către pârâții Președintele ANAF, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Ministrul Finanțelor din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. 7.2.1. Recursul declarat de pârâtul Președintele ANAF este fondat, urmând a fi admis, pentru următoarele considerente: Recurentul-pârât Președintele ANAF a criticat sentința primei instanțe sub aspectul modului de soluționare a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, solicitând respingerea acțiunii față de Președintele ANAF pe această excepție, argumentând că doar instituția, respectiv ANAF, are calitate procesuală pasivă. Potrivit art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, prin calitate procesuală se înțelege titlul sau modul în care o persoană participă într-un anumit raport juridic, îndreptățind-o să fie parte în proces. Calitatea procesuală pasivă presupune existența identității între persoana pârâtului și cel obligat în cadrul aceluiași raport juridic. Regula mai sus menționată este transpusă în cadrul litigiilor de contencios administrativ prin art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin care se prevede că are calitatea de parte autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat. Conform art. 8 din Legea nr. 8 din Legea nr. 554/2004 de esența contenciosului administrativ subiectiv este fie existența unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluționarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări ori omisiuni ale autorității publice prin care subiectul care poate sesiza instanța de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim. Președintele ANAF nu este o autoritate publică, potrivit definiției cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci doar reprezentantul acesteia, în speță raportul juridic de drept administrativ fiind născut între reclamante, persoane pretins vătămate, și pârâta Administrația Națională de Administrare Fiscală. Autoritățile și instituțiile publice emit acte administrative prin organele de conducere, însă în numele instituției potrivit competențelor date prin lege. Pentru a opinia în acest sens, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 11 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală care prevăd că Agenția este condusă de un președinte cu rang de secretar de stat, numit prin decizie a prim-ministrului. De asemenea, potrivit alin. (6) al aceluiași articol: "Președintele Agenției reprezintă Agenția reprezintă Agenția Națională de Administrare Fiscală în relația cu terții", iar potrivit alin. (3): "în exercitarea atribuțiilor sale, președintele Agenției emite ordine, în condițiile legii". Cum în cauză nu se solicită și acordarea de despăgubiri potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se constată că nu există nicio justificare legală pentru a recunoaște legitimare procesuală pasivă conducătorului Agenției Naționale de Administrare Fiscală. Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod greșit a reținut prima instanță că președintele ANAF are calitate procesuală pasivă, în raport cu dispozițiile art. 4 din O.U.G. nr. 116/2017. În consecință, va admite recursul formulat de Președintele ANAF, va casa în parte sentința recurată, sub aspectul soluției date excepției lipsei calității procesuale pasive a Președintelui ANAF, și va respinge acțiunea în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. 7.2.2. Recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală este de asemenea fondat pentru următoarele motive: În motivarea recursului, recurenta a invocat greșita interpretare dată de prima instanță a dispozițiilor din O.U.G. nr. 116/2017 (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), în sensul că dispozițiile legale stipulate la art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017 nu sunt dispoziții legale imperative, ci facultative, care lasă la aprecierea instituțiilor intimate oportunitatea reglementării procedurii și acordării de premii. Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei, având în vedere că, în mod greșit, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017, și, în completare, cu ale art. 36 din O.U.G. nr. 114/2018 și art. III din O.U.G. nr. 130/2021, instanța de fond a reținut caracterul nejustificat al refuzului pârâților de a plăti premiile solicitate de reclamante, respective de a elabora procedurile de constituire a fondurilor necesare și de acordare a acestor premii. Referitor la cadrul legal aplicabil, este de observat, că potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017, privind unele măsuri bugetare și pentru modificarea Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice "Începând cu anul 2018 Agenția Națională de Administrare Fiscală, prin înființarea unei activități finanțate integral din venituri proprii, poate reține, ca venituri proprii, o cotă de 15% din sumele stabilite prin acte administrativ-fiscale, procese-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor și hotărâri judecătorești pronunțate în materie penală, care au la bază sesizări ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală, rămase definitive în sistemul căilor de atac". Art. 2 alin. (1) din același text normativ stabilește că veniturile proprii ale activității prevăzute la art. 1 alin. (1) se utilizează pentru acordarea de premii personalului Agenției Naționale de Administrare Fiscală. Din analiza și interpretarea textelor de lege mai sus redate, Înalta Curte, constată, în dezacord cu instanța de fond, că aceste prevederi privind reținerea ca venituri proprii respectiv acordarea de premii angajaților, au un caracter facultativ și nicidecum imperativ. Acest aspect rezultă fără dubiu din modul de redactare al actelor normative, fiind utilizate sintagme precum "poate reține", "pot acorda", care în mod evident indică o facultate, respectiv o simplă posibilitate lăsată la aprecierea autorității angajatoare, spre deosebire de normele imperative, în cazul cărora sunt folosite sintagme precum "va reține", "va acorda", "va atribui", "se va plăti", etc. Așadar, începând cu anul 2018, Agenția Națională de Administrare Fiscală, prin înființarea unei activități finanțate integral din venituri proprii, poate reține, ca venituri proprii, o cotă de 15% din sumele stabilite prin acte administrativ-fiscale, procese-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor și hotărâri judecătorești pronunțate în materie penală, care au la bază sesizări ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală, rămase definitive în sistemul căilor de atac, ce se utilează pentru acordarea de premii personalului Agenției Naționale de Administrare Fiscală. Prin urmare, ANAF dispune de o marjă de apreciere în reținerea acestei cote și constituirea veniturilor necesare acordării premiilor, neputându-se aprecia că are o obligație legală în acest sens, fiind la latitudinea acesteia dacă înțelege să-și motiveze în acest fel proprii funcționari sau în alte moduri prevăzute de lege. Potrivit art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, "constituie refuz nejustificat de a soluționa o cerere, exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane", iar prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor" (art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004). Prin urmare, în exercitarea atribuțiilor lor, entitățile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că entitatea administrativă a avut o conduită arbitrară, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat, nu se poate reține caracterul nejustificat al refuzului acesteia în raport cu cererea ce i-a fost adresată. Recurenta-pârâtă ANAF a susținut, pe de o parte, că ANAF nu poate fi obligată la elaborarea procedurii de acordare a premiilor în temeiul art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017, aceste prevederi instituind o facultate, și nu o obligație în sarcina angajatorului, iar, pe de altă parte, că nu pot fi ignorate dispozițiile Legii-cadru nr. 153/2017, ale O.U.G. nr. 114/2018 și ale O.U.G. nr. 130/2021 (care au stipulat expres că nu pot fi acordate premii personalului din cadrul instituțiilor și autorităților publice). Totodată, a justificat refuzul prin lipsa unui buget alocat cu acest scop, susținând că nu a fost aprobat un astfel de buget de către Ministerul Finanțelor, în acord cu dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 116/2017, ce stabilesc că bugetul de venituri și cheltuieli pentru activitatea prevăzută la art. 1 alin. (1) se elaborează și se aprobă odată cu bugetul ordonatorului principal de credite în subordinea căruia funcționează Agenția Națională de Administrare Fiscală, conform prevederilor legale în vigoare, coroborate cu cele ale art. 1 din H.G. nr. 520/2013, potrivit cărora ANAF funcționează ca instituție publică în subordinea Ministerului Finanțelor. Or, aceste susțineri nu au fost combătute de către intimatele-reclamante. Conform art. 36 alin. (3) din O.U.G. nr. 114/2018, "În perioada 2019 - 2021, instituțiile și autoritățile publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv activitățile finanțate integral din venituri proprii, înființate pe lângă instituțiile publice, nu acordă personalului din cadrul acestora premii". Ulterior, art. III alin. (2) din O.U.G. nr. 130/2021 a statuat că "În anul 2022, instituțiile și autoritățile publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv activitățile finanțate integral din venituri proprii, înființate pe lângă instituțiile publice, nu acordă personalului din cadrul acestora premii." Astfel cum a reținut CCR prin Decizia nr. 587 din 5 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 546 din 3 august 2012, "sporurile, premiile și alte stimulente, acordate demnitarilor și altor salariați prin acte normative, reprezintă drepturi salariale suplimentare, nu drepturi fundamentale, consacrate și garantate de Constituție. Legiuitorul este în drept să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula". În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că nu se poate reține că pârâta nu și-a îndeplinit, cu rea-credință, obligațiile prevăzute de lege, ceea ce a atras vătămarea drepturilor reclamantelor, fiind neîndoielnic caracterul justificat al refuzului acestuia de a emite propunerea și de a elabora procedura de acordare a premiilor. Prin urmare, constată că prima instanță a realizat o greșită interpretare a dispozițiilor din O.U.G. nr. 116/2017, ceea ce impune admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată în contradictoriu cu ANAF, ca nefondată. Va menține, ca urmare a nerecurării, celelalte dispoziții ale sentinței recurate referitoare la respingerea, în rest, a cererii de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâții Ministrul Finanțelor și Ministerul Finanțelor, ca prematur formulată. 7.2.3. Recursul formulat de pârâtul Ministrul Finanțelor În privința recursului formulat de recurentul - pârât Ministrul Finanțelor, se observă că acesta critică modul de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a sa, invocând motivele de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) și ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material). Nu poate fi primit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., din lecturarea sentinței civile recurate observându-se că judecătorul fondului a redat argumentele care au stat la baza pronunțării hotărârii, acestea fiind redate într-o manieră clară, aptă să facă accesibil raționamentul avut în vedere. Astfel, pentru a respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului, Curtea de apel a analizat cerințele art. 36 C. proc. civ. și a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 4 din O.U.G. nr. 116/2017, îi revine acestuia atribuția de a stabili, prin ordin al ministrului finanțelor publice, procedura de constituire și utilizare a veniturilor proprii ale activității prevăzute la art. 1 alin. (1) din același act normativ. Împrejurarea că prima instanță nu a făcut referire la jurisprudența invocată de recurent nu constituie nemotivare, câtă vreme nu este vorba de hotărâri judecătorești care să vizeze toate părțile din prezenta cauză, iar respectivele hotărâri nu constituie izvor de drept. Cât privește cel de al doilea motiv de casare (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.), Înalta Curte constată că și acesta este neîntemeiat, dat fiind că într-adevăr dispozițiile art. 4 din O.U.G. nr. 116/2017 prevăd în mod expres atributul pârâtului în stabilirea procedurii de constituire și utilizare a veniturilor proprii ANAF ("procedura de constituire și utilizare a veniturilor proprii ale activității prevăzute la art. 1 alin. (1) se stabilește prin ordin al ministrului finanțelor publice, ..."). O astfel de prevedere expresă, având caracter special față de dispozițiile Legii nr. 554/2004 invocate de recurent, atrage calitatea procesuală pasivă, existând identitate între partea chemată în judecată și subiectul raportului juridic litigios, în accepțiunea dispozițiilor art. 36 C. proc. civ. Concluzionând, Înalta Curte constată că niciunul dintre cele două motive de casare nu este incident în cauză.

Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursurile declarate de recurenții-pârâți Agenția Națională de Administrare Fiscală și Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, va casa în parte sentința atacată și în rejudecare va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală și, în consecință, va respinge cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; de asemenea, va respinge cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca neîntemeiată; vor fi menținute, ca urmare a nerecurării, celelalte dispoziții ale sentinței recurate referitoare la respingerea, în rest, a cererii de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâții Ministrul Finanțelor și Ministerul Finanțelor, ca prematur formulată. În temeiul acelorași dispoziții, se va respinge și recursul declarat de recurentul-pârât Ministrul Finanțelor, ca nefondat.