Decizia nr. 2003/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 916/2023 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11.05.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, suspendarea executării Deciziei nr. 66/27.04.2023 prin care s-a dispus obligarea societății reclamante de a se supune inspecției prevăzute la art. 38 din Legea concurenței, sub sancțiunea amenzilor cominatorii în sumă de 22.342,69 RON pe zi de întârziere până la data la care societatea va permite accesul autorității de concurență la corespondența/contul de e-mail al d-lui B., până la soluționarea definitivă a litigiului având ca obiect anularea acestei decizii.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 916/2023 din 22 mai 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea și, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, a suspendat executarea deciziei nr. 66/27.04.2023 emisă de pârâtul Consiliul Concurenței până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererile de recurs Împotriva sentinței civile nr. 916/2023 din 22 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul Concurenței, invocând aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a apreciat în mod eronat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării Deciziei nr. 66/27.04.2023. În ceea ce privește analiza condiției referitoare la existența unui caz bine justificat, Consiliul Concurenței arată că instanța de fond a interpretat în mod greșit noțiunea definită de art. 2 din Legea nr. 554/2004 și dezvoltată în jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit căreia îndoiala asupra legalității actului administrativ trebuie să fie una serioasă, evidentă și rezultată din vicii manifeste, precum nemotivarea actului, aplicarea unor texte abrogate sau inaplicabile ori caracterul vădit abuziv al actului. Or, instanța nu a identificat asemenea elemente, ci a reținut în mod eronat că decizia privind amenzile cominatorii ar fi fost emisă în afara cadrului legal, pe motiv că nu mai exista o inspecție în derulare. Consiliul Concurenței subliniază că decizia nu impune efectuarea unei inspecții, ci stabilește amenzi cominatorii pentru refuzul anterior al întreprinderii de a se supune inspecției, în temeiul art. 59 alin. (1) lit. f) din Legea concurenței. Procedura de aplicare a acestor amenzi este distinctă de procedura inspecției și este reglementată expres de art. 59 și art. 60 din Legea concurenței, precum și de art. 5 și art. 9 din Regulamentul din 2019 privind constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor. În plus, autoritatea arată că instanța a confundat inspecția inițială, desfășurată în baza încheierii nr. 8/23.03.2023, cu inspecția ulterioară, desfășurată în baza unei noi autorizări judiciare, respectiv încheierea nr. 13/16.05.2023, ceea ce demonstrează că procedura legală a fost respectată și că nu se poate reține existența unei obligații impuse în afara cadrului legal. În ceea ce privește analiza condiției referitoare la existența unei pagube iminente, Consiliul Concurenței arată că instanța de fond a reținut în mod nelegal că amenda cominatorie, în cuantum de 22.342,69 RON pe zi, ar putea genera blocaje temporare în activitatea societății, fără a efectua o evaluare reală a situației financiare a A. și fără a verifica dacă plata amenzii ar produce un prejudiciu grav, ireparabil și imposibil de înlăturat ulterior. Recurentul subliniază că intimata nu a depus documente financiar-contabile relevante, nu a prezentat indicatori de lichiditate, solvabilitate sau îndatorare și nu a demonstrat impactul concret al amenzii asupra activității sale. În susținerea poziției sale, Consiliul Concurenței invocă datele financiare publice ale A. pentru anii 2019-2021, care indică o situație economică stabilă și profitabilă, precum și apartenența societății la grupul C. și, în final, la grupul internațional C., cu o capacitate financiară semnificativă. În acest context, autoritatea arată că simpla diminuare a patrimoniului ca urmare a executării unei sancțiuni legale nu constituie pagubă iminentă, întrucât, din punct de vedere juridic, paguba presupune o diminuare ilicită a patrimoniului, astfel cum a statuat Înalta Curte de Casație și Justiție în Decizia nr. 588/2004 și în Decizia nr. 2537/2010. Consiliul Concurenței invocă și jurisprudența relevantă în materia sancțiunilor aplicate de autoritatea de concurență, inclusiv deciziile nr. 2052/2006, nr. 5291/2012, nr. 475/2013 și nr. 1786/2011, pentru a demonstra că plata unei amenzi, chiar de valoare ridicată, nu constituie prin ea însăși o pagubă iminentă și nu justifică suspendarea executării actului administrativ. În concluzie, Consiliul Concurenței susține că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu sunt întrunite nici condiția cazului bine justificat, nici condiția pagubei iminente, iar suspendarea executării Deciziei nr. 66/27.04.2023 reprezintă o abatere de la regula executării din oficiu a actelor administrative, care beneficiază de prezumția de legalitate. Pe această bază, autoritatea solicită admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de suspendare formulate de A.. A. formulează recurs incident împotriva considerentelor sentinței civile nr. 916/22.05.2023, pronunțată de Curtea de Apel București, menționând expres că nu contestă soluția de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 66/27.04.2023 și nici argumentația care a fundamentat această soluție. Recursul incident este formulat exclusiv pentru ipoteza în care s-ar aprecia că recursul Consiliului Concurenței este fondat. Într-o asemenea situație, A. solicită analizarea și admiterea propriului recurs incident, întrucât instanța de control judiciar ar trebui să examineze toate motivele de nelegalitate invocate de societate cu titlu de caz bine justificat. În dezvoltarea recursului incident, A. arată că situația de fapt care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 66/27.04.2023 relevă o încălcare evidentă a cadrului legal aplicabil inspecțiilor inopinate. Decizia a fost emisă la peste o lună de la închiderea inspecției autorizate prin încheierea nr. 8/23.03.2023 și după expirarea termenului pentru care Consiliul Concurenței era autorizat să efectueze inspecții la sediul sau punctul de lucru al societății. Obligația de supunere la inspecție, impusă prin decizia contestată, privea arhiva de e-mail a dlui B., arhivă care nu se afla în posesia sau controlul A., fiind deținută de o societate din Franța, parte a grupului C.. A. subliniază că nu avea acces fizic sau juridic la această arhivă și că, în timpul inspecției, a depus toate diligențele posibile pentru a obține accesul, însă societatea din Franța a solicitat garanții procesuale și a indicat că nu este vizată de inspecție. Chiar și după ce arhiva a fost descărcată local, mandatul acordat de societatea din Franța a fost imediat revocat, ceea ce a făcut imposibilă transmiterea acesteia către inspectorii de concurență. A. arată că, deși inspectorii au insistat asupra obținerii accesului la arhivă, aceștia nu au dispus nicio măsură în timpul inspecției pentru a-și asigura accesul, nu au aplicat sancțiuni și nu au imputat societății vreo faptă de refuz de inspecție. Inspecția a fost închisă la 30.03.2023, fără ca autoritatea să invoce vreun refuz. Ulterior, la 21.04.2023, Consiliul a emis procesul-verbal de sancționare contravențională pentru pretinsul refuz de a se supune inspecției, iar la 27.04.2023 a emis Decizia nr. 66/2023, prin care a obligat A. să se supună inspecției sub sancțiunea amenzilor cominatorii, deși perioada de autorizare judiciară expirase. A. subliniază că Decizia nr. 66/27.04.2023 a fost emisă în lipsa unei autorizări judiciare valabile, întrucât Consiliul Concurenței a solicitat o nouă autorizare abia la 15.05.2023, autorizare acordată prin încheierea nr. 13/16.05.2023, emisă exclusiv în considerarea adreselor prin care societatea își manifesta disponibilitatea de a facilita accesul la arhivă pentru a opri curgerea amenzilor cominatorii. Această împrejurare confirmă, în viziunea A., că autoritatea nu era autorizată să efectueze inspecția la momentul emiterii deciziei contestate, ceea ce face actul administrativ nelegal, încălcând principiul legalității sancțiunilor. A. arată că instanța de fond a reținut în mod corect existența cazului bine justificat, constatând că obligația impusă prin decizie privea o inspecție în afara perioadei autorizate de instanță, deci în afara cadrului legal. De asemenea, instanța a reținut în mod legal existența pagubei iminente, având în vedere cuantumul ridicat al amenzilor cominatorii și impactul acestora asupra activității comerciale a societății.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, A. arară că recursul Consiliului Concurenței, nu conține critici reale de nelegalitate, ci reia apărările formulate în fața primei instanțe, fără a se încadra în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. A. invocă jurisprudența Înaltei Curți, potrivit căreia recursul nu poate fi fundamentat pe simple nemulțumiri față de soluția primei instanțe, ci trebuie să identifice și să dezvolte motive concrete de nelegalitate. În concluzie, A. solicită respingerea recursului Consiliului Concurenței ca neîntemeiat. În ipoteza în care s-ar aprecia contrariul, societatea solicită admiterea recursului incident, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, întrucât analiza completă a apărărilor părților ar impune o reexaminare a situației de fapt sau readministrarea probatoriului. În subsidiar, A. solicită reținerea cauzei spre rejudecare și admiterea acțiunii sale introductive. Prin întâmpinarea formulată, Consiliul Concurenței solicită respingerea recursului incident al A., arătând că Decizia nr. 66/27.04.2023 a fost emisă legal, în limitele competenței și procedurii prevăzute de Legea concurenței, că refuzul de inspecție a fost corect constatat și sancționat, că motivarea deciziei este completă și conformă, iar criticile recurentei vizează aspecte de fond și nu pot fundamenta o casare în recurs.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererilor de recurs Examinând recursurile declarate de părți, în limitele prevăzute de art. 483 și art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele: Reclamanta a cerut suspendarea executării deciziei emise de pârâtul Consiliul Concurenței deoarece aceasta o sancționa pentru nepermiterea accesului la adresa de e-mail utilizată de fostul administrator, în temeiul art. 59 alin. (1) lit. f) din Legea concurenței. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a admis cererea de suspendare deoarece a apreciat, la nivel de aparență, că decizia Consiliului Concurenței impunea A. să se supună unei inspecții în afara perioadei legal autorizate, generând astfel un caz bine justificat de îndoială asupra legalității actului, iar cuantumul ridicat și caracterul zilnic al amenzii cominatorii erau de natură să producă o pagubă iminentă prin afectarea gravă și previzibilă a activității societății. Cu privire la recursul principal declarat de Consiliul Concurenței, Înalta Curte constată că acesta este fondat, întrucât criticile formulate se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În speță, instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, reținând în mod eronat că Decizia nr. 66/27.04.2023 ar fi fost emisă în afara cadrului legal, pe premisa că autoritatea ar fi impus recurentei obligația de a se supune unei inspecții în afara perioadei autorizate. O asemenea concluzie nu poate fi primită, întrucât decizia contestată nu instituie o nouă inspecție și nu substituie autorizarea judiciară prevăzută de art. 39 și 40 din Legea concurenței, ci reprezintă exercitarea prerogativei legale a Consiliului Concurenței de a aplica amenzi cominatorii, în temeiul art. 59 alin. (1) lit. f) și art. 60 alin. (3), ca urmare a refuzului întreprinderii de a permite accesul inspectorilor la contul de e-mail utilizat de administratorul societății în exercitarea atribuțiilor sale. Regimul juridic al amenzilor cominatorii este distinct de cel al inspecției inopinate, fiind conceput ca un mecanism autonom de constrângere destinat înlăturării refuzului de cooperare, iar nu ca o prelungire sau reluare a inspecției. Aplicarea acestor sancțiuni este ulterioară refuzului ș presupune întotdeauna efectuarea unei noi inspecții. În aceste condiții, concluzia instanței de fond, potrivit căreia decizia ar fi fost emisă în afara cadrului legal, se întemeiază pe o confuzie între procedura inspecției și procedura aplicării amenzilor cominatorii și contravine dispozițiilor art. 59 și 60 din Legea concurenței, care reglementează expres și autonom acest instrument sancționator. Prin atribuirea deciziei contestate a unui efect juridic pe care aceasta nu îl are, prima instanță a aplicat greșit normele de drept material incidente, în sensul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., deducând nelegalitatea actului administrativ dintr-o premisă juridică eronată și ignorând natura și finalitatea sancțiunii prevăzute de lege. Totodată, instanța de fond a interpretat în mod greșit condiția cazului bine justificat, apreciind că ar exista o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, deși, ulterior, prin sentința civilă nr. 1587/16.10.2023, pronunțată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel București a respins acțiunea în anulare a aceluiași act, confirmând legalitatea acestuia. Această hotărâre, deși provizorie, constituie un reper obiectiv în analiza aparenței dreptului și exclude existența unei îndoieli serioase asupra legalității deciziei contestate. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut-o în mod nejustificat. Reclamanta nu a depus documente financiar-contabile apte să demonstreze un risc real și concret de afectare gravă a activității sale, iar simpla invocare a cuantumului amenzii nu echivalează cu dovada unei pagube iminente, în sensul jurisprudenței constante a instanței supreme. Datele financiare publice ale societății, precum și apartenența sa la un grup economic puternic, exclud riscul unui prejudiciu ireparabil, iar plata unei amenzi legale nu constituie, prin ea însăși, o pagubă iminentă. Prin urmare, instanța de fond a aplicat de asemenea greșit dispozițiile legale referitoare la condiția pagubei iminente, reținând existența unui risc patrimonial grav în absența unor dovezi concrete, deși jurisprudența constantă a Înaltei Curți impune o demonstrație riguroasă a caracterului real, serios și ireparabil al prejudiciului. Întrucât niciuna dintre condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită, cererea de suspendare formulată de A. S.A. este neîntemeiată, iar sentința recurată, care a admis cererea, este afectată de nelegalitate și urmează a fi casată. Rejudecând cauza, Înalta Curte va respinge cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată. Recursul incident formulat de reclamanta A. S.A. este nefondat. Criticile recurentei nu vizează nelegalitatea hotărârii, ci doar nemulțumirea față de considerentele instanței de fond, fără a identifica motive de casare subsumabile art. 488 C. proc. civ. Mai mult, prin sentința civilă nr. 1587 din 16 octombrie 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în anularea Deciziei nr. 66/27.04.2023, actul administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză. Deși hotărârea nu este definitivă, ea beneficiază de autoritate de lucru judecat provizorie, potrivit art. 430 alin. (1) și (4) C. proc. civ., constituind un reper obiectiv în analiza aparenței de nelegalitate. Instanța de fond, învestită cu judecata pe fondul legalității actului, a apreciat că decizia Consiliului Concurenței este legală, ceea ce exclude, la nivelul procedurii sumare, existența unei îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ. În aceste condiții, recursul incident nu poate fi primit. Pentru aceste motive, întrucât soluția primei instanțe s-a întemeiat pe o aplicare greșită a normelor de drept material, în sensul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul incident declarat de reclamanta A. S.A. ca nefondat, va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Concurenței, va casa sentința recurată, iar rejudecând cauza, va respinge cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.