ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1749/2022

Ședința publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 01.03.2021, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării în ceea ce o privește a Deciziei nr. 71/14.12.2020 emise de pârât, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, având ca obiect anularea deciziei.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 405 din 25 martie 2021, Curtea a admis cererea formulată de reclamantă și, în baza art. 15 din Legea nr. x, a suspendat executarea Deciziei nr. 71/14.12.2020 emise de Consiliul Concurenței, în parte, în ceea ce privește amenda de 108.231,14 RON, aplicată reclamantei.

A obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 20 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxa de timbru.

Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Consiliul Concurenței a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulate de reclamanta A. S.R.L. cu privire la Decizia Consiliului Concurenței nr. 71/14.12.2020.

După ce a prezentat situația de fapt, a susținut recurenta-reclamantă, în ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea instanței de fond conține motivare străină de natura cauzei.

Instanța a avut în vedere aparența de intervenție a prescripției dreptului Consiliul Concurenței de a aplica sancțiuni intimatei A.. În realitate, pentru a analiza intervenția prescripției nu se putea realiza o analiză prima facie, întrucât aceasta reprezintă o chestiune ce ține de fondul cauzei, fiind necesară o studiere aprofundată a situației de fapt, a stabilirii momentului epuizării faptei, a celui de început a curgerii termenului de prescripție, a actelor întreruptive de prescripție etc.

Toate acest elemente au fost analizate de prima instanță depășindu-se cadrul de judecată a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ, incidența prescripției, atâta timp cât nu rezultă în mod flagrant în urma unei "palpări" a fondului cauzei, neputând face obiectul judecării unei cereri de suspendare.

Instanța de fond, deși a făcut referire la o aparență de nelegalitate, în motivare a vizat în fapt aspecte care depășesc această noțiune, depășind limitele unei analize de suprafață a legalității actului de sancționare

A mai arătat recurentul că soluția instanței de fond conține motive contradictorii și contravine noțiunii de faptă unică din materia concurneței.

Faptele sancționate de art. 5 din Legea concurenței și de art. 101 din TFUE pot fi comise doar în participație, iar A., participând la fapta având în plat central pe B. S.R.L., va răspunde, conform jurisprudenței, pentru întreaga încălcare comisă.

Din raționamentul instanței rezultă că ar exista o faptă continuă față de B. și fapte uno ictu pentru participanții la nivel local, ceea ce este o contradicție în sine, întrucât, în realitate, există o singură faptă la care au participat mai multe întreprinderi, pe durate diferite, durate care vor fi avute în vedere la individualizare. Durata faptei este o chestiune diferită de răspunderea întreprinderii pentru întreaga faptă.

Raționamentul instanței conține o motivare contradictorie, afirmându-se că ar exista o faptă continuă pentru B. și fapte unice pentru fiecare participant la nivel local, adăugându-se, astfel, concluzia că ar exista mai multe fapte, față de fiecare operând acte întreruptive de prescripție diferite.

Or, prin Decizia nr. 71/2020, s-a constatat fapta unică complextă și continuă având în plan central întreprinderea B., la care au participat și alte întreprinderi, printre care și A.. Prin urmare, orice act întreruptiv efectuate de autoritate cu privire la această faptă va opera față de toți participanții, conform art. 64 alin. (3) din Legea concurenței.

A mai susținut recurentul, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că motivarea instanței de fond are ca temei aplicarea greșită a art. 63 și art. 64 din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată.

Instanța de fond a comis o eroare considerând că "fapta vizată" de ordinul de declanșare este una diferită față de cea la care a participat întreprinderea A.. Extinderile care au existat în cauză au vizat fapta față de care autoritatea a declanșat investigația la momentul 01.02.2016, la momentul declanșării autoritatea deținând informații referitoare la o posibilă faptă anticoncurențială săvârșită de întreprinderile enumerate în Ordinul nr. 78/01.02.2016 pe o piață locală. Pe măsură ce investigația a evoluat, viziunea asupra acestei fapte s-a lărgit, atât din perspectiva participanților, cât și din perspectiva dimensiunii geografice și a perioadei, extinderea referitoare la durată și la piața națională realizându-se tot în anul 2016, prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 128/17.02.2016.

Încă de la începutul investigației autoritatea a vizat fapta la care a participat și A., aceasta nefiind sancționată pentru o faptă diferită decât cea cu privire la care s-a declanșat investigația, ci pentru aceeași faptă, asupra căreia autoritatea și-a format imaginea completă prin extinderile succesive ulterioare declanșării.

Extinderile care au avut loc ulterior declanșării au vizat aceeași faptă, care a evoluat în funcție de informațiile dobândite de autoritate, intimata nefiind sancționată pentru o faptă distinctă, ci pentru cea față de care s-a declanșat investigația, din această perspectivă fiind greșit aplicate dispozițiile art. 63 și art. 64 din Legea concurenței, conform cărora întreruperea termenului de prescripție produce efecte față de toți operatorii economici sau asociațiile de operatori economici care au participat la săvârșirea încălcării legii.

A mai arătat recurentul că interpretarea instanței este în contradicție cu jurisprudența europeană constantă în materia concurenței ce vizează aceeași problematică, respectiv hotărârile Tribunalului de primă instanță din Cauza T-250/12, Corporacion Empresarial de Materiales de Construccion S.A. împotriva Comisiei Europene și din Cauza T-372/10 Bollore/Comisia.

Astfel, interpretarea primei instanțe, în sensul că simpla împrejurare că societatea A. nu s-a regăsit în ordinul de declanșare, astfel că acesta nu ar produce efect întreruptiv față de aceasta, se află în contradicție cu o jurisprudență constantă în materia concurenței, conform căreia este suficient ca societatea să se afle printre întreprinderile enumerate în actul de sancționare pentru a se considera că actele întreruptive își produc efecte față de aceasta.

A mai precizat recurentul că hotărârea primei instanțe nu cuprinde motivele pe care se întemeiază cu privire la condiția pagubei iminente, instanța limitându-se la a invoca anumite aspecte principiale, fără referire la situația concretă a întreprinderii.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.1. În ceea ce privește motivul de casare invocat de recurent, prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că hotărârea de fond ar cuprinde numai motive străine de natura cauzei, în opinia instanței de control judiciar nu este incident acest motiv de nelegalitate, neputându-se reține, în privința considerentelor instanței de fond, că ar cuprinde numai motive străine de natura cauzei.

4.2. Înalta Curte constată că susținerile recurentului-pârât privesc, în esență, ipoteza prevăzută de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., referitoare la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, examinând hotărârea atacată prin prisma acestui motiv de casare, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamanta a solicitat suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a executării Deciziei nr. 71/2020 emisă de Consiliul Concurenței prin care s-a constatat încălcarea art. 5 alin. (1) lit. c) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 101 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene de către mai multe întreprinderi, printre care și A. S.R.L., și, în temeiul art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, i-a aplicat acesteia amendă în cuantum de 108.531,14 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri realizată în anul 2019.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare) etc. .

Intimata-reclamantă A. S.R.L., prin acțiunea dedusă judecății, a invocat argumente privind nelegalitatea deciziei emise de Consiliul Concurenței referitoare la împlinirea termenului de prescripție, greșita aplicare a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și a art. 101 din TFUE, lipsa probelor privind comportamentul anticoncurențial al societății, gravitatea faptei, durata presupusei fapte anticoncurențiale.

Aspectele esențiale reținute de prima instanță în admiterea cererii de suspendare - incidența prescripției și, eventual, a cauzelor de întrerupere a cursului termenului de prescripție, conform art. 64 din Legea nr. 21/1996 - nu se circumscriu împrejurărilor apte să producă o îndoială serioasă asupra legalității actului, depășesc noțiunea pipăirii fondului și constituie chestiuni care vor fi analizate de instanța învestită cu acțiunea în anulare.

Astfel, sunt întemeiate criticile recurentului-pârât Consiliul Concurenței în sensul că reclamanta nu a reușit să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură decizia contestată și că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile referitoare la instituția suspendării executării actelor administrative prevăzute de Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește argumentele recurentului, vizând aplicarea greșită a art. 63 și art. 64 din Legea nr. 21/1996, Înalta Curte, după cum s-a subliniat anterior, reține că, în contextul soluționării unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ, acestea excedează atât analizei primei instanțe, cât și a instanței de control judiciar.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, nemaimpunându-se analiza aspectelor vizând condiția prevenirii pagubei iminente.

De altfel, suspendarea actelor administrative reprezintă, așa cum s-a arătat, o situație de excepție, acestea bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

4.3. Soluția instanței de recurs

Pentru cele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa hotărârea recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Consiliul Concurenței împotriva sentinței civile nr. 405 din 25 martie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, respinge cererea reclamantei A. S.R.L. de suspendare a Deciziei nr. 71/14.12.2020 emise de pârâtul Consiliul Concurenței.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.