ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5109/2021

Ședința publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la 05.02.2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenței, solicitând, în baza art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurentei nr. 55 din data de 25.09.2020 privind constatarea încălcării dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurentei nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare si sancționarea A. S.R.L. până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 174 din data de 12 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea cererii de suspendare.

În motivarea recursului, reclamanta a arătat că analiza sumară a aparenței dreptului în limitele și procedura prevăzute de art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 relevă că există în cauză suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a deciziei Consiliului Concurenței.

Judecătorul fondului nu a examinat chestiunile concrete relative la încălcarea principiului constituțional al aplicării legii mai favorabile, care oferă indicii clare de răsturnare a prezumției de legalitate a actului atacat. Astfel, dacă legea nouă prevede un tratament sancționator mai îngăduitor, se va aplica legea mai favorabilă până la judecarea definitivă a cauzei. În speță, la individualizarea sancțiunilor, Consiliul Concurenței a avut în vedere Instrucțiunile privind individualizarea sancțiunilor contravenționale, prevăzute de art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996, însă prin Ordinul nr. 1077/2020 a fost introdus un nou capitol care cuprinde norme mai favorabile.

A mai arătat recurenta că a invocat faptul că prezumția de legalitate a deciziei contestate a fost răsturnată și în raport de probatoriile administrate în cauză din care rezultă fără putință de tăgadă nerespectarea prezumției de nevinovăție și a standardului de probă, probele indirecte și imprecise administrate fiind insuficiente pentru a reține participarea efectivă a societății la înțelegerea anticoncurențială sancționată prin decizia Consiliului Concurenței.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, a arătat recurenta că analiza judecătorului fondului a fost făcută în aceeași manieră formalistă și teoretică, cu ignorarea rațiunii avute în vedere de legiuitor la edictarea textului art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 și cu ignorarea probelor administrate în justificarea prejudiciului.

A susținut recurenta că executarea amenzii ar genera pericolul imposibilității respectării obligațiilor contractuale, ceea ce ar determina efecte negative precum acumularea de penalități, rezilierea contractelor, neplata sau plata cu întârziere a salariilor și datoriilor la bugetul de stat.

În circumstanțele concrete ale aplicării legii mai favorabile care va determina recalcularea amenzii în sensul reducerii acesteia, a apreciat recurenta că executarea unei sume semnificativ mai mari înainte de soluționarea acțiunii în anulare este de natură a crea prejudicii recurentei, aceasta fiind pusă în situația de a nu putea folosi capitalul pentru funcționarea societății pe de o parte, iar pe de altă parte va pierde șansa de a încheia noi contracte, ceea ce în mod vădit reprezintă un prejudiciu ireparabil.

A concluzionat recurenta că motivarea instanței de fond este superficială, cu trimitere la chestiuni generale sau teoretice privind condițiile impuse de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără vreo referire concretă și aplicată la înscrisurile și probele administrate în cauza supusă judecății.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în baza art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurentei nr. 55 din data de 25.09.2020 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Soluția primei instanțe de respingere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Un prim motiv de casare invocat de către recurenta-reclamantă, reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., este acela al nemotivării sentinței atacate, arătând aceasta că analiza judecătorului fondului a fost făcută în manieră formalistă și teoretică și că motivarea instanței de fond este superficială, cu trimitere la chestiuni generale sau teoretice privind condițiile impuse de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără vreo referire concretă și aplicată la înscrisurile și probele administrate în cauza supusă judecății.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că hotărârea atacată este motivată în conformitate cu prevederile art. 425 din C. proc. civ., respectând garanțiile instituite prin art. 6 din C.E.D.O, referitoare la dreptul la un proces echitabil și lipsit de arbitrariu, motivarea nefiind o chestiune de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar.

Fără a fi necesar să se răspundă la fiecare argument din susținerile părților litigante, instanța judecătorească poate proceda la gruparea tuturor argumentelor subsumate unui motiv de nelegalitate a actelor administrative contestate, motivarea să urmând să reliefeze raționamentul logico-juridic pentru care a fost adoptată soluția pronunțată, cu arătarea acelor elemente esențiale în vederea stabilirii adevărului în cauză.

Hotărârea judecătorească ce formează obiectul recursului pendinte a fost motivată coerent și suficient, astfel încât să permită exercitarea controlului judiciar asupra sa, fiind lipsită de ambiguități și contradicții, ceea ce determină compatibilitatea sa cu normele legale care stabilesc conținutul unui asemenea act procedural.

Înalta Curte constată că, în cauza dedusă judecății, instanța de fond a procedat la o analiză concretă a cererii de suspendare, aplicată la situația de fapt și a arătat temeiurile în drept pentru care a considerat neîntemeiate criticile vizând suspendarea executării deciziei Consiliului Concurentei nr. 55 din data de 25.09.2020 formulate de către recurentă, argumentele sale raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Judecătorul fondului a analizat ambele condiții de admisibilitate a cererii de suspendare, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, având în vedere susținerile părților și probatoriul administrat. Faptul că analiza este sumară ține de specificul litigiului, nefiind un motiv pentru a susține faptul că hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

În cauză, contrar celor susținute de recurentă, instanța a avut în motivele invocate de parte, arătând că acestea nu pot fi analizate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Cum s-a arătat anterior, o astfel de motivare este adecvată obiectului cu care a fost investită instanța, având în vedere că este recunoscut de doctrina și jurisprudența în domeniu faptul că suspendarea executării actului administrativ constituie o măsură excepțională prin care instanța de judecată înlătură caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, astfel că luarea acestei măsuri presupune dovedirea existenței acestor împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Determinarea existenței cazului bine justificat nu presupune, deci, analiza în fond a legalității actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, fiind posibilă doar o analiză sumară a actului, în aparență, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal.

Reținând că nu există caz justificat întrucât analiza motivelor de nelegalitate invocate de recurentă ar viza fondul, instanța de fond a expus practic motivul pentru care găsește neîntemeiată cererea, nefiind necesare lămuriri suplimentare pe acest aspect.

În concluzie, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat.

Înalta Curte apreciază că și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond."

Conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

În cauză, recurenta-reclamantă a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor deciziei, argumente ce constituite veritabile motive de nelegalitate ale actului contestat, respectiv faptul că nu ar fi fost respectate standardul de probă și prezumția de nevinovăție și faptul că, prin aplicarea principiului legii mai favorabile, s-ar impune reindividualizarea amenzii aplicate, în raport de criteriile prevăzute de Ordinul nr. 177/2020, argumente ce pot forma obiectul analizei doar în cadrul unei acțiuni în anulare.

Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că examinarea elementelor de nelegalitate invocate de aceasta necesită administrarea unor probatorii extinse și complexe, precum și verificarea unor împrejurări de fapt ce exced analizei sumare realizate în cadrul cererii de suspendare.

Astfel cum în mod corect a observat instanța de fond, motivele invocate de recurentă se referă la elementele probatorii, la situația de fapt reținută în decizie, pe baza probelor obținute în cadrul investigației, precum și la individualizarea sancțiunii, astfel că revine instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare sarcina analizării acestora.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs.

În concluzie, Înalta Curte reține că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 174 din data de 12 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 174 din data de 12 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 28 octombrie 2021.