ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 821/2022

Ședința publică din data de 11 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal la data de 16.02.2021 sub nr. x/2021, reclamanta, S.C. A. S.R.L., prin administrator B., a formulat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, cerere de chemare în judecată prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 55 din 25.09.2020 emisă de Consiliul Concurentei privind constatarea încălcării dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare și sancționarea asociației de întreprinderi C. și a următoarelor întreprinderi: D.; E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.R.L., J. S.R.L., K. S.R.L., L.. S.R.L., M. S.R.L., N. S.R.L., O. S.R.L., P. S.R.L., A. S.R.L., Q. S.R.L., R. S.R.L. și S. S.R.L. și a executării amenzii în cuantum de 40.817.88 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri a societății realizată în anul 2019 amendă stabilită prin decizia mai înainte menționată. A solicitat, de asemenea, obligarea pârâtului Consiliul Concurenței la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 352 pronunțată la data de 19 martie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. ca neîntemeiată și a dispus restituirea către reclamantă a cauțiunii.

Împotriva acestei hotărâri judecătorești a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care aceasta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare astfel cum aceasta a fost formulată.

În motivarea căii de atac promovate, a susținut recurenta că hotărârea atacată este netemeinică și nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a art. 2 lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și fiscal.

În esență, recurenta a învederat că și din contextul unei simple pipăiri a fondului, fără a intra în cercetarea concretă a acestuia, rezultă că împrejurările legate de starea de fapt și de drept ce privesc Decizia nr. 55/25.09.2020 și amenda în cuantum de 40.817,88 RON sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat, fiind astfel pe deplin aplicabile dispozițiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

A arătat recurenta că Autoritatea Rutieră Română nu mai are nicio competență în materia transportului public local, atât aceasta, cât și atribuțiile privitoare la transportul public local între municipiul București și localitățile județului Ilfov aparținând T..

Mai evocă recurenta și faptul că, prin demersul de emitere a Deciziei nr. 55/25.09.2020, pârâtul Consiliul Concurentei a ascuns, cu rea-credință, adevărata situație de fapt și de drept în ceea ce privește transportul public local între Municipiul București si localitățile județului Ilfov.

Afirmă recurenta că intimatul-pârât Consiliul Concurenței pune sub tăcere în cuprinsul actului administrativ Decizia nr. 55/2020 actele normative care reglementau regimul juridic al licențelor recurentei de traseu în perioada "săvârșirii" așa-zisei fapte anticoncurențiale, Consiliul Concurenței afirmând că atât în luna octombrie câr și în luna noiembrie 2018, recurenta și ceilalți operatori privați dețineau licențe de traseu ce au fost prelungite până la data de 31 decembrie 2019.

Totodată, susține că relevantă, în cauză, pentru perioada octombrie- noiembrie 2018, când s-ar fi săvârșit fapta anticoncurențială, este O.U.G. nr. 5/2017, pentru modificarea O.U.G. nr. 63/2015 și că instanța de fond a interpretat greșit acest act normativ esențial.

Așadar, O.U.G. nr. 5/2017, pentru modificarea O.U.G. nr. 63/2015, a fost în vigoare de la 20 ianuarie 2017 până la 30 decembrie 2018, fiind astfel, actul normativ incident perioadei care are relevanță în contextul cauzei de față. Mai arată recurenta, că un astfel de act normativ a fost abrogat abia prin Legea nr. 328/2018 pentru modificarea și completarea Legii serviciilor de transport public local nr. 92/2007.

A mai menționat că T. a finalizat procedura de atribuire a traseelor în septembrie 2018, deci anterior lunii octombrie 2018, când potrivit aspectelor reținute prin Decizia nr. 55/25.09.2020, ar fi fost săvârșită pretinsa faptă anticoncurențială.

Așadar, consideră recurenta că este evident faptul că la data de 18 octombrie 2018, când s-a semnat, sub antetul C.O.T.A.R., adresa incriminată 2661, societatea reclamantă nu mai avea licențe de traseu valabile, acestea încetându-și valabilitatea sub imperiul prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 5/2017. De asemenea, învederează recurenta, că, în perioada relevantă cauzei, își încetase valabilitatea și programul de transport în baza căruia societatea efectua servicii regulate de transport rutier între municipiul București și localitățile județului Ilfov.

Apreciază, astfel, sus indicata parte că, în condițiile în care prin emiterea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 574/06.09.2018 și prin încheierea Contractului de delegare a gestiunii serviciului de transport public local de călători, societatea recurentă nu se mai regăsea, din punct de vedere legal și obiectiv, pe piața transportului public local, între municipiul București și localitățile din județul Ilfov. Rezultă astfel, cu evidență, că recurenta nu mai era din punct de vedere legal și obiectiv titluarii vreunui serviciu de transport rutier public de persoane dintre municipiul București și localitățile județului Ilfov. Orice serviciu de transport rutier public de persoane se poate presta din punct de vedere legal în baza unor licențe de traseu.

De asemenea, subliniază recurenta faptul că, în perioada relevantă (octombrie - noiembrie 2018) nu a efectuat niciun transport, în baza noului program de transport, iar anterior acestui program a efectuat activitate de transport în baza vechiului program, ce nu mai era în vigoare.

Or, apreciază recurenta că și dacă, prin reducere la absurd a situației de fapt, s-ar reține că, fără să se regăsească în Programul de Transport al Societății de Transport București S.A., ar fi efectuat sus indicatul tip de activități, un astfel de aspect nu ar intra sub auspiciile concurenței neloiale, în contextul în care Programul de Transport al Societății de Transport București S.A. era cel care definea piața relevantă într-un astfel de sector de activitate.

În același timp, a apreciat că prevederile art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nu sunt aplicabile speței, întrucât cota cumulată deținută de societățile care ar fi săvârșit așa-zisa înțelegere nu numai că nu depășește 10% pe piața relevantă "afectată de înțelegere", dar este practic inexistentă. În aceste condiții, sunt pe deplin aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea concurenței.

Toate susținerile de mai sus demonstrează o îndoială mai mult decât serioasă și cu privire la legalitatea amenzii în cuantum de 40.817,88 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri a societății realizată în anul 2019.

Nu în ultimul rând, consideră recurenta că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, arătând că sectorul transporturilor rutiere este unul dintre cele mai afectate sectoare economice, viitorul apropiat al societății fiind pus sub semnul întrebării, existând un prejudiciu material viitor și previzibil ce ar fi generat de punerea în executare a actul administrativ a cărui suspendare o solicită, în contextul în care riscă să fie declanșată procedura insolvenței.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că instanța de fond a constatat că ansamblul argumentelor invocate în susținerea îndeplinirii primei condiții a suspendării Deciziei nr. 55/2020 nu dovedește existența cazului bine justificat, argumentele invocate nu reprezintă indicii suficiente pentru a răsturna prezumția de legalitate a actului administrativ contestat, ci se constituie în critici ce pot reprezenta chiar temeiul contestației administrative.

Cu privire la îndeplinirea condiției pagubei iminente, consideră intimatul că instanța de fond, în mod corect, a subliniat necesitatea administrării, în dovedirea îndeplinirii unei astfel de condiții, a unui material probatoriu apt să probeze iminența producerii unei pagube concrete invocate precum și imposibilitatea sau dificultatea reparării acesteia în viitor și a reținut faptul că elementele pe care aceasta le-a furnizat reclamanta nu sunt suficiente, prin ele însele, pentru a proba faptul că executarea sancțiunii contravenționale este de natura a perturba, în mod grav, activitatea societății sau că poate crea premisele pentru deschiderea procedurii insolvenței sau falimentului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate și de dispozițiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare:

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 55/25.09.2020 privind constatarea încălcării dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, solicitând în temeiul art. 51 din Legea nr. 21/1996 - legea concurenței, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea acestui act administrativ.

Prima instanță a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamantă, iar recursul promovat în cauza pendinte vizează motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 2 lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004, este una în conformitate cu litera și spiritul unor astfel de texte normative.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

În acest context, suspendarea executării actelor administrative reprezintă un eficient instrument procedural menit a asigura respectarea principiului legalității, fiind reglementat, în planul contenciosului administrativ, de prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, însă reprezintă și o ipoteză de excepție de la regula caracterului executoriu al actului administrativ, sens în care este de strictă interpretare și presupune îndeplinirea unor exigențe specifice. Conform acestora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cazul bine justificat și paguba iminentă, cele două condiții determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și invers.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Noțiunea de caz bine justificat are o definiție legală reglementată prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t), din Legea nr. 554/2004 care prevăd că, printr-o astfel de noțiune se înțeleg: "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ".

În concret, pentru a interveni suspendarea pe cale judecătorească a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate, care să creeze o îndoială rezonabilă privind prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, fără a fi necesar a răsturna această prezumție, răsturnare care se poate petrece în fața instanței care examinează cererea în anularea actului administrativ.

În cazul suspendării actului administrativ fiscal instanța este chemată să realizeze o analiză de aparență a legalității, fără a influența și afecta fondul cauzei, verificarea fiind una limitată doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra sus indicatei prezumții.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ, însă fără a fi limitative, au fost reținute de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca recurenta-reclamantă să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, aspectele prezentate de recurenta-reclamantă, în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat (la data semnării adresei nr. x/18.10.2018, societatea nu mai avea licențe de traseu valabile, acestea, precum și programul de transport, își încetaseră valabilitatea, în conformitate cu prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 5/2017; cererile de prelungire a licențelor de traseu nu au nicio relevanță în cauza de față, având în vedere faptul că sunt posterioare perioadei octombrie- noiembrie 2018, perioadă în care s-ar fi săvârșit presupusa faptă anticoncurențială; după emiterea H.C.G.M.B. nr. 574/06.09.2018 și încheierea contractului de delegare societatea reclamantă nu se mai regăsea pe piața transportului public local între municipiul București și județul Ilfov, astfel că nu poate fi reținută o afectare a concurenței, respectiv o încălcare a dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea 21/1996; în perioada relevantă (octombrie- noiembrie 2018) societatea nu a efectuat niciun transport în baza noului program de transport; cota cumulată de societățile cu privire la care a fost reținută existența înțelegerii nu depășește 10% din piața relevantă, astfel că erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996; chiar dacă existența înțelegerii anticoncurențiale ar fi reală, în mod eronat Consiliul Concurenței a reținut că fapta este de gravitate mare; individualizarea sancțiunii s-a realizat în mod eronat, în condițiile în care erau incidente circumstanțe atenuante care nu au fost reținute de Consiliul Concurenței) privesc fondul actelor atacate, temeinicia și legalitatea acestora, și se analizează în cadrul acțiunii în anulare, neputând fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității.

Criticile recurentei-reclamante excedează analizei instanței în procedura suspendării executării actului și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului.

În mod corect judecătorul fondului a reținut că în dovedirea cazului bine justificat, reclamanta a înțeles să invoce motive de nelegalitate ce nu întrunesc exigențele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât respectivele motive nu pot fi analizate în procedura specifică cererii de suspendare a executării, deoarece s-ar prejudeca fondul litigiului.

Totodată, nici susținerile privind efectuarea sau neefectuarea de către recurentă a unor operațiuni de transport, în perioada relevantă, în baza unui anumit program de transport al Societății de Transport București S.A., nu pot fi primite, întrucât implică verificarea unor situații de fapt, neputând, astfel, fi determinate într-o procedură, precum cea de față, ce implică doar o analiză a aparenței dreptului, sens în care nici aspectul încadrării acestora în fapte, ce intră sau nu, sub auspiciile legii concurenței, nu poate fi reținut ca impunându-se cu o evidență de natură a răsturna în mod vădit prezumția de legalitate. Mai mult, identificarea pieței relevante, ori ponderea operațiunilor sancționate prin emiterea actului administrativ a cărui suspendare se solicită, implică administrarea unui probatoriu incompatibil cu prezenta cauză, fiind excedentar ideii de evidență de nelegalitate, ce stă la baza instituției suspendării reglementate de Legea nr. 554/2004, iar individualizarea sancțiunii este în strânsă legătură cu astfel de elemente de fapt, neputându-se reține nicio evidentă încălcare a principiul constituțional al aplicării legii contravenționale mai favorabile.

Prin raportare la considerentele anterior expuse, Înalta Curte reține că prima instanță a realizat o corectă aplicare a normelor de drept material, stabilind legal că aspectele evocate de recurenta - reclamantă nu pot fi încadrate în parametrii reglementați de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, spre a fi reținută îndeplinirea condiției existenței cazului bine justificat.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege, rezultă că noțiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție neîndeplinită în cazul de față cât timp reclamanta nu a furnizat dovezi concludente cu privire la capacitatea sa financiară reală și, de asemenea, la impactul pe care achitarea amenzii, în cuantumul stabilit, îl va avea asupra activității sale.

Iminența producerii pagubei trebuie să derive din gradul de conexitate cauzală ce trebuie dovedită de recurentă ca existând între punerea în executare a actului administrativ fiscal și situația de fapt de ordin contractual și financiar în care aceasta se află, or simplele susțineri ale recurentei-reclamantei, în sensul că sectorul transporturilor rutiere a fost unul dintre cele mai afectate sectoare economice pe fondul pandemiei cauzate de virusul SARS-CoV2, sau că, prin executarea amenzii, riscă insolvența și falimentul, nu pot fi primite.

Prin urmare, nici condiția prevenirii producerii unei pagube iminente nu este îndeplinită în cauză, motiv pentru care, în considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 352 din 19 martie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 februarie 2022.