Decizia nr. 1990/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 124/2020 a Curții de Apel Craiova

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 07.05.2020 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății și B., solicitând: - anularea Ordinelor nr. R541/29.04.2020 și nr. R542/29.04.2020 emise de Ministrul Sănătății; - repunerea reclamantului în funcția de manager interimar al Spitalului Municipal de Urgență Caransebeș; - în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării celor două ordine până la soluționarea definitivă a prezentei cauze; - obligarea pârâtului să plătească reclamantului despăgubiri materiale reprezentând drepturile salariale stabilite prin contractul de management nr. x/12.12.2019 și prin actul adițional nr. x la acesta, începând cu data de 29.04.2020 și până la reintegrarea efectivă în funcție; - obligarea pârâtului la plata de daune moratorii constând în dobânda penalizatoare aferentă daunelor materiale solicitate; - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința nr. 124/2020 din 15 iulie 2020, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamant, a anulat Ordinele Ministrului Sănătății nr. R541/29.04.2020 și nr. R542/29.04.2020 și a respins cererea de anulare a Ordinului Ministrului Sănătății nr. R668/15.05.2020, ca neîntemeiată. A admis în parte cererea privind acordarea despăgubirilor materiale și a obligat pârâtul Ministerul Sănătății să plătească reclamantului drepturile salariale stabilite conform contractului de management nr. x/12.12.2019 și actului adițional nr. x, începând cu data de 29.04.2020 și până la data de 12.05.2020, data expirării efectelor contractului. A admis în parte cererea de acordare a cheltuielilor de judecată și a obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata sumei de 2.000 RON cheltuieli de judecată către reclamant, prin diminuarea onorariului de apărător. Prin decizia nr. 3847/06.07.2022 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2020, a fost respinsă excepția nulității recursului formulat de Ministerul Sănătății, a fost respins, ca nefondat, recursul declarat de reclamant împotriva sentinței nr. 124/2020 din 15 iulie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. A fost admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății împotriva aceleiași sentințe, a fost casată în parte sentința atacată și trimisă spre rejudecare, aceleiași instanțe, cererea de chemare în judecată în forma inițială.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 341/2022 din 19 decembrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Sănătății. A luat act de renunțarea reclamantului A. la capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la repunerea în funcția de manager interimar. A respins, în rest, cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată prin restrângerea pretențiilor bănești, ca neîntemeiată. A luat act că pârâții nu au solicitat cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 341/2022 din 19 decembrie 2022 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat, a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul susține că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod eronat dispozițiile art. 8 și art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât a considerat nejustificat că ordinele contestate, deși insuficient motivate, nu ar încălca principiile transparenței și proporționalității. Se arată că instanța a reținut greșit inexistența unui refuz al autorității emitente de a furniza informații publice, deși solicitarea fusese formulată. În argumentarea sa, recurentul invocă art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, care definește excesul de putere ca exercitarea dreptului de apreciere cu încălcarea limitelor legale sau a drepturilor și libertăților cetățenilor, subliniind că instanța are obligația de a controla modul în care autoritățile publice își exercită puterea discreționară, inclusiv în ipoteza nemotivării ori motivării insuficiente a actelor administrative. Recurentul invocă și art. 31 alin. (2) din Constituție, care consacră principiul transparenței administrației publice și impune autorităților obligația de a asigura informarea corectă a cetățenilor, ceea ce presupune motivarea actelor administrative prin indicarea elementelor de fapt și de drept care permit atât înțelegerea deciziei, cât și exercitarea controlului de legalitate. În acest context, se arată că Ordinul Ministrului Sănătății nr. R541/29.04.2020, prin care s-a dispus revocarea reclamantului din funcția de manager interimar, produce consecințe directe asupra drepturilor sale, motiv pentru care motivarea trebuia să fie completă, explicită și realizată de emitent. Simpla trimitere la adrese ale DSP Caraș-Severin sau la referate interne, fără redarea conținutului acestora și fără analiza lor efectivă de către ministru, nu satisface cerința legală a motivării. Recurentul invocă jurisprudența europeană (Cauza Michel Dautremont; Cauza Dansk Rørindustri A/S), potrivit căreia lipsa motivării nu poate fi suplinită ulterior, în cursul procesului. Se susține că actele contestate sunt nemotivate, lipsite de elementele necesare verificării temeiurilor și proporționalității măsurii, iar dispozițiile O.U.G. nr. 40/2020 nu pot justifica revocarea în lipsa unui motiv legal dintre cele prevăzute de Legea nr. 95/2006. Scopul O.U.G. nr. 40/2020 a fost întărirea capacității administrative în contextul pandemiei, nu conferirea unei puteri arbitrare ministrului sănătății. Recurentul arată că activitatea sa managerială a fost una benefică, iar măsura revocării este disproporționată în raport cu art. 9 din Codul Administrativ, care impune un just echilibru între interesul public și cel privat. Lipsa motivării, coroborată cu circumstanțele concrete ale activității manageriale, conduce, în opinia recurentului, la nulitatea actelor administrative emise prin exces de putere. În continuare, recurentul critică modul în care instanța de fond a aplicat dispozițiile art. 184 din Legea nr. 95/2006, apreciind nelegal că acestea nu ar fi incidente în cazul contractului de management încheiat cu autoritățile administrației publice locale. Se arată că, potrivit art. 17 lit. b) din Contractul de management nr. x/12.12.2019, revocarea unilaterală înainte de expirarea termenului se dispune de primarul municipiului Caransebeș. În temeiul art. 177 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, numirea conducerii interimare a spitalelor publice din rețeaua autorităților locale se face prin act administrativ al primarului, iar, prin aplicarea principiului simetriei actelor juridice, și revocarea trebuie dispusă tot de acesta. Recurentul subliniază că revocarea nu poate fi exercitată discreționar, ci trebuie motivată și conformă cu principiul proporționalității. Deși O.U.G. nr. 40/2020 a conferit temporar Ministerului Sănătății competența de a numi, suspenda și elibera din funcție persoanele din conducerea unităților sanitare locale, această competență nu poate fi exercitată cu ignorarea dispozițiilor Legii nr. 95/2006. În acest sens, art. 184 alin. (2) impune ca încetarea contractului de management pentru spitalele din rețeaua autorităților locale să se facă la propunerea consiliului de administrație, în cazurile prevăzute la alin. (1). Lipsa unei astfel de propuneri reprezintă, potrivit recurentului, un motiv evident de nelegalitate. Pornind de la interpretarea coroborată a art. 1 din O.U.G. nr. 40/2020 și art. 184 din Legea nr. 95/2006, recurentul formulează patru concluzii: ministrul putea dispune eliberarea din funcție, dar nu și revocarea în lipsa unei dispoziții exprese; O.U.G. nr. 40/2020 nu abrogă art. 184; emiterea unui ordin de revocare era posibilă doar în baza propunerii consiliului de administrație și pentru motivele prevăzute de art. 184; iar revocarea putea fi dispusă doar în cazurile expres prevăzute de art. 184 alin. (1) lit. b), respectiv nerealizarea indicatorilor de performanță timp de minimum un an sau neîndeplinirea culpabilă a obligațiilor contractuale. În lipsa acestor condiții, actele administrative contestate sunt, în opinia recurentului, nelegale.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Sănătății solicită anularea recursului ca nemotivat, arătând că recurentul nu formulează critici de nelegalitate încadrabile în art. 488 C. proc. civ., ci reia argumentele de fond, ceea ce atrage sancțiunea nulității conform art. 489 și art. 493 alin. (5) C. proc. civ. Pe fond, Ministerul susține că Ordinul nr. R541/29.04.2020 este legal și motivat, fiind emis în baza adresei DSP Caraș-Severin care semnala nereguli grave de management în contextul pandemiei COVID-19. Se invocă art. 177 alin. (5)-(6) din Legea nr. 95/2006 și art. I din O.U.G. nr. 40/2020, care conferă ministrului competența de a numi și revoca managerii interimari în perioada stării de urgență. Ministerul arată că art. 184 din Legea nr. 95/2006 nu este aplicabil managerilor interimari, ale căror atribuții sunt stabilite prin ordin, nu prin contract. În privința Ordinului nr. R542/29.04.2020, se invocă lipsa interesului, întrucât anularea acestuia nu ar influența situația juridică a recurentului. Se solicită respingerea recursului și menținerea sentinței ca legală și temeinică.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Analizând cu prioritate excepția nulității, în temeiul art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte reține că intimatul-pârât Ministerul Sănătății a invocat excepția nulității recursului, susținând că acesta nu ar cuprinde critici de nelegalitate circumscrise motivelor prevăzute de art. 488 C. proc. civ., ci doar reluarea argumentelor de fond formulate în fața primei instanțe. Examinând cererea de recurs, instanța supremă constată însă că recurentul a indicat în mod expres motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dezvoltând critici referitoare la pretinsa interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor O.U.G. nr. 57/2019, O.U.G. nr. 40/2020 și ale Legii nr. 95/2006, precum și la obligația de motivare a actelor administrative și la principiile transparenței și proporționalității. Întrucât aceste critici permit identificarea cadrului juridic al nelegalității invocate, nu se poate reține lipsa motivării în sensul art. 489 C. proc. civ. și nici incidența sancțiunii prevăzute de art. 493 alin. (5) C. proc. civ. Prin urmare, excepția nulității recursului urmează a fi respinsă ca nefondată. Analizând recursul declarat de reclamantul A., în raport de motivele invocate și hotărârea recurată, Înalta Curte îl apreciază ca nefondat pentru următoarele considerente: Reclamantul a fost numit manager interimar al Spitalului Municipal de Urgență Caransebeș prin dispozițiile primarului din 11.10.2019 și 10.12.2019, pentru o perioadă de maximum 6 luni, în baza cărora a încheiat și contractul de management nr. x/12.12.2019. La 29.04.2020, prin Ordinul nr. R541/2020, ministrul sănătății l-a revocat din funcție, iar prin Ordinul nr. R542/2020 a fost numit un nou manager interimar. În cererea de anulare a acestor ordine, reclamantul a invocat, în esență, încălcarea principiilor transparenței și proporționalității, precum și nerespectarea dispozițiilor art. 184 alin. (2) și art. 184 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind condițiile și procedura de încetare a contractului de management. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins acțiunea deoarece a constatat că ordinele de revocare și numire au fost emise în condiții de legalitate, în contextul stării de urgență și în temeiul competențelor excepționale conferite Ministerului Sănătății prin O.U.G. nr. 40/2020, iar motivele invocate de reclamant privind transparența, proporționalitatea și aplicarea art. 184 din Legea nr. 95/2006 nu sunt incidente managerilor interimari. Totodată, instanța a reținut că deficiențele manageriale semnalate de DSP justificau măsura revocării, că reclamantul nu a dovedit existența unei vătămări disproporționate, iar în ceea ce privește Ordinul nr. R542/2020, deși acțiunea nu este lipsită de interes, actul nu relevă nicio nelegalitate care să impună anularea sa. În consecință, neexistând motive de nelegalitate ale actelor administrative, nici cererea de despăgubiri nu putea fi admisă. Analizând cererea de recurs, în limitele motivului prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recurentul susține interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material referitoare la regimul juridic al numirii și revocării managerilor interimari ai spitalelor publice, la obligația de motivare a actelor administrative și la principiile transparenței și proporționalității. Examinând sentința atacată, instanța de control judiciar constată că prima instanță a analizat în mod corect cadrul normativ aplicabil în perioada stării de urgență, respectiv art. I din O.U.G. nr. 40/2020, care a conferit Ministerului Sănătății atribuția de a coordona organizarea și funcționarea tuturor unităților sanitare din subordinea autorităților administrației publice locale și de a numi, suspenda sau elibera din funcție persoanele care ocupă funcții de conducere în cadrul acestora. În mod întemeiat, instanța de fond a reținut că, în cazul managerilor interimari, sunt aplicabile dispozițiile art. 177 alin. (5)-(6) din Legea nr. 95/2006, care prevăd expres că managerul interimar este numit și poate fi revocat unilateral prin ordin al ministrului sănătății, fără a fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de art. 184 din aceeași lege, aplicabilă exclusiv managerilor numiți prin concurs. În consecință, critica recurentului privind necesitatea unei propuneri a consiliului de administrație nu poate fi primită. În ceea ce privește pretinsa nemotivare a Ordinului nr. R541/29.04.2020, Înalta Curte constată că actul administrativ cuprinde elementele esențiale ale motivării, fiind indicate atât temeiurile juridice, cât și actele care au stat la baza emiterii ordinului, respectiv adresa Direcției de Sănătate Publică Caraș-Severin nr. 3996/28.04.2020, prin care au fost semnalate nereguli grave de natură să afecteze gestionarea situației epidemiologice generate de virusul SARS-CoV-2. În mod corect, instanța de fond a apreciat că aceste elemente sunt suficiente pentru a permite destinatarului să înțeleagă rațiunea măsurii și pentru a face posibil controlul de legalitate, nefiind necesară redarea integrală a înscrisurilor la care se face trimitere. Totodată, instanța de fond a reținut în mod corect că măsura revocării a fost proporțională cu scopul urmărit, în contextul stării de urgență și al riscurilor semnificative pentru sănătatea publică, iar argumentele recurentului privind activitatea managerială anterioară nu pot înlătura competența și obligația Ministerului Sănătății de a interveni atunci când sunt semnalate disfuncționalități grave în gestionarea unei situații epidemiologice. În ceea ce privește Ordinul nr. R542/29.04.2020, instanța de fond a reținut în mod corect lipsa interesului, întrucât anularea acestuia nu ar produce niciun efect asupra situației juridice a recurentului, revocarea sa fiind dispusă prin Ordinul nr. R541/29.04.2020, iar nu ca urmare a numirii unei alte persoane. În raport cu toate aceste considerente, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este legală, iar criticile formulate de recurent nu pot conduce la casarea sentinței. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 341/19.12.2022 a Curții de Apel Craiova - secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.