ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2154/2022

Ședința publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 14.05.2020 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a formulat acțiune în anulare împotriva Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020, prin care s-a dispus încetarea Contractului de management nr. x/17.04.2018 încheiat între A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj și Ministerul Sănătății, ca urmare a propunerii de revocare a Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj, în temeiul clauzelor de încetare a contractului de management (art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018) și a Legii nr. 95/2006 R (art. 184, alin. (1), lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății republicată, cu modificările și completările ulterioare).

Reclamantul a solicitat următoarele:

a) admiterea acțiunii în anulare formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății;

b) anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020;

c) obligarea pârâtului la repunerea sa în situația anterioară emiterii Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020;

d) obligarea pârâtului la repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020, echivalentă cu drepturile patrimoniale pe care le-ar fi încasat, în baza dispozițiilor Cap. V, art. 4, pct. I, lit. a) și b) din Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat cu Ministerul Sănătății, astfel cum au fost modificate prin Actul adițional nr. x/26.06.2018, pe perioada cuprinsă între data de 16.04.2020 și până la data repunerii sale în situația anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020;

e) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată pe care le-a efectuat cu acest proces.

Prin sentința civilă nr. 127/2020 din 20 iulie 2020, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea precizată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății prin Ministru, având ca obiect anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020, ca nefondată.

Împotriva sentinței civile nr. 127/2020 din 20 iulie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A., criticând hotărârea pentru nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii, recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 31 alin. (1) și (2) din Constituția României atunci când a apreciat că la nivel de ordin de ministru nu este necesară o detaliere a situației de fapt raportat la motivarea în drept a actului administrativ, respectiv față de clauzele de încetare a contractului de management - art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018 și dispozițiile Legii nr. 95/2006 R - art. 184, alin. (1), lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății republicată, cu modificările și completările ulterioare, deoarece s-ar încărca excesiv conținutul actului, devenind preponderant narativ, având astfel de suferit rigoarea și concizia corespunzătoare stilului administrativ (art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.).

Recurentul apreciază că motivarea actelor administrative reprezintă o condiție de valabilitate a acestora, emitentului unui astfel de act revenindu-i obligația de a indica în mod neechivoc elementele de fapt și de drept care au stat la baza soluției adoptate, atât pentru a putea fi cunoscute de destinatar și în funcție de care să-și poată formula eventualele apărări, dar și pentru ca instanța de judecată să poată exercita un control efectiv al legalității actului.

Doar obligația motivării tuturor actelor administrative poate funcționa ca o garanție a respectării legii și a ocrotirii drepturilor cetățenești. Cerința motivării corespunzătoare a actelor administrative, cu indicarea motivelor de fapt și de drept pentru care au fost adoptate, se regăsește și în Recomandarea (2007)7 a Comitetului de Miniștri (art. 17, pct. 2), respectiv în Rezoluția (77)31 a Comitetului de Miniștri (principiul IV), fiind preluată și menționată în mod expres în Codul European al B.:

"Fiecare decizie adoptată de Instituție, care poate afecta în mod negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare, va menționa temeiurile pe care se bazează, indicând în mod clar faptele relevante și baza legală a deciziei".

De asemenea, obligația motivării se înscrie și în coordonatele dreptului Uniunii, potrivit dispozițiilor art. 42 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene și art. 296 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Or, ordinul atacat este motivat exclusiv în drept, respectiv prin indicarea art. 184, alin. (1), lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății republicată, cu modificările și completările ulterioare/fără ca organul emitent să invoce și să dovedească vreo situație concretă din care să rezulte că este îndeplinită condiția prevăzută de textul legal pentru încetarea contractului de management, conform art. 22 al Cap. XI din acesta - încetarea contractului.

În opinia recurentului, chiar dacă instanța de fond a reținut că propunerea de revocare din funcție formulată de Consiliul de Administrație în ședința din 10.12.2019 a fost urmare a prezentării Raportului Direcției de Control și Integritate a Ministerului pe anul 2019, aceasta ignoră cu desăvârșire că nici Procesul-verbal al Ședinței Consiliului de Administrație din data de 10.12.2019 și nici Referatul nr. x/09.12.2019 nu i-au fost comunicate, cu atât mai mult cu cât, așa cum rezultă din procesul-verbal menționat, la Ședința Consiliului de Administrație din data de 10.12.2019 nu a putut participa din motive medicale, care au fost aduse la cunoștința Ministerului Sănătății prin Adresa nr. x/10.12.2019, astfel că nu a avut cunoștință nici de constatările Direcției de Control și Integritate și nici de motivele ce au stat la baza propunerii de revocare din funcție formulată de Consiliul de Administrație în ședința din 10.12.2019.

Mai mult decât atât, nici anterior comunicării OMS nr. 486/16.04.2020 și nici în termenul de contestare al acestuia, nu i s-a încunoștiințat nici de către pârât și nici de către Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare Adresa nr. x/10.12.2019 transmisă de Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare Ministerului Sănătății, care cuprindea propunerea Consiliului de Administrație, de revocare a sa din funcția de manager și atribuțiile pe care au susținut că le-a încălcat, dat fiind raportul de control al Direcției de Control și Integritate din cadrul Ministerului Sănătății.

În aceste condiții, apreciază că întocmirea actelor anterior menționate, nu exonerează organul administrativ de motivarea ordinului de încetare a Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat cu Ministerul Sănătății, acesta fiind singurul act ce i-a fost comunicat, producându-și efecte față de mine și care trebuie să asigure garanțiile echilibrului dintre puterea discreționară și arbitrariu.

De asemenea, apreciază că omisiunile acestuia nu pot fi suplinite prin argumentele furnizate în Răspunsul nr. NT 2247/REG 1/3082/18.05.2020, privind soluționarea plângerii sale prealabile formulată împotriva OMS nr. 486/16.04.2020 ori prin motivațiile furnizate de pârâtul Ministerul Sănătății în întâmpinarea depusă în cauză.

De altfel, față de dispozițiile art. 2 alin. (1), lit. c), art. 7 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă act administrativ în sensul legii, susceptibil a fi atacat în contencios administrativ, legea contenciosului administrativ conferind persoanei vătămate dreptul de a ataca exclusiv actul administrativ vătămător, nu și răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva acestuia, deoarece rolul acesteia este acela de a da posibilitatea autorității publice de a reveni asupra actului vătămător prin revocarea Iui, răspunsul la această solicitare nefiind dat în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, astfel ca nu reprezintă un nou act administrativ.

De asemenea, pe lângă cele anterior expuse, subliniază că, așa cum rezultă din actul administrativ atacat, respectiv art. 1 din OMS nr. 468/16.04.2020, Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat între dl. A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare și Ministerul Sănătății a încetat ca urmare a propunerii de revocare a Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, în temeiul clauzelor de încetare a contractului de management (art. 5, pct. 2) din Contractul de management nr. x/17.04.2018 și a Legii nr. 95/2006 R (art. 184 alin. (1), lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății republicată, cu modificările și completările ulterioare).

Potrivit dispozițiilor art. 184 alin. (1), lit. b) din Legea nr. 95/2006, (1) Contractul de management și, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situații:... b) la revocarea din funcție a managerului, în cazul nerealizării indicatorilor de performanță ai managerului spitalului public, prevăzuți în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia, și/sau în situația neîndeplinirii culpabile a celorlalte obligații ale managerului.

Din dispozițiile legale anterior menționate, rezultă că la lit. b) a art. 184 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 au fost prevăzute două situații de încetare a contractului de management, respectiv: 1) nerealizarea indicatorilor de performanță ai managerului spitalului public, prevăzuți în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia și 2) neîndeplinirea culpabilă a celorlalte obligații ale managerului, cele două situații putând fi reținute atât în mod singular (oricare dintre ele), cât și cumulativ (ambele).

Or, în art. 1 din OMS nr. 468/16.04.2020 nu se motivează, în fapt, temeiul încetării Contractului de management nr. x/17.04.2018, decât sub aspectul existenței unei propuneri de revocare a Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, fără a se indica în concret situația de încetare avută în vedere cu ocazia acestei propuneri de revocare, iar la indicarea temeiului de drept al încetării Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat între dl. A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare și Ministerul Sănătății, s-au indicat dispozițiile art. 184, alin. (1), lit. b) din Legea nr. 95/2006, fără a se arăta în concret daca este vorba de teza I (nerealizarea indicatorilor de performanță ai managerului spitalului public, prevăzuți în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia) ori despre teza a Ii-a (neîndeplinirea culpabilă a celorlalte obligații ale managerului), ori ambele.

Potrivit dispozițiilor art. 184, alin. (1), lit. j) și m) din Legea nr. 95/2006, de asemenea indicate, în art. 1 din OMS nr. 468/16.04.2020, ca temei de drept al încetării Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat între dl. A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare și Ministerul Sănătății, contractul de management înceteaza în următoarele situații: j) în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienților sau a salariaților; ...m) în cazul în care se constată de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii abateri de la legislația în vigoare care sunt imputabile managerului sau, după caz, oricăruia dintre membrii comitetului director și care, deși remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau instituțiile respective. Insă situațiile concrete avute în vedere de organul emitent din perspectiva acestor dispoziții legale nu au fost dezvoltate nici măcar prin argumentele precizate ulterior emiterii actului administrativ atacat de către pârât.

Mai mult decât atât, instanța de fond, apreciind că motivarea actului administrativ atacat este suficientă și explicită, situației concrete dedusă judecății a considerat a-i fi aplicabile dispozițiile art. 184 alin. (1). lit. m) din Legea nr. x. deși acestea nu se regăseau în Adresa nr. x/10.12.2019 transmisă de Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare Ministerului Sănătății, deoarece în acest act, propunerea de revocare înaintată de Consiliul de Administrație s-a întemeiat pe dispozițiile art. 184, alin. (1), lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 22 din C. proc. civ., atunci când a respins proba testimonială, solicitată pentru a dovedi circumstanțele în care a solicitat avizul Ministerului Sănătății cu privire la constituirea comisiilor de concurs și a indicațiilor și asigurărilor verbale primite în aceste sens de la reprezentantul Ministerului Sănătății - d-na C., pentru ca ulterior, prin hotărârea pronunțată, să rețină că discuțiile susținute în acest sens nu au fost materializate în corespondență scrisă astfel că nu ar implica pârâtul ca poziție oficială și nu pot reprezenta o justificare pentru mine ca să procedez nemijlocit la constituirea comisiilor prin emiterea Deciziei nr. 246/25.10.2019 și a Deciziei nr. 253/01.11.2019 și la derularea concursurilor (art. 488, alin. (1), pct. 5 din C. proc. civ.).

Instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 18 din OMS nr. 1406/2006 impun prezența directorului medical al unității sanitare publice, în calitate de președinte de comisie, iar în perioada demarării și derulării concursurilor pentru cele 8 funcții vacante, postul de director medical era vacant, astfel încât președinția comisiilor de concurs nu putea fi asigurată prin prezența directorului medical al unității sanitare publice.

Or, tocmai pentru a dovedi că nu-i este imputabilă această problemă ce ține de organizarea conform legii a concursurilor, a arătat că, prin Adresa nr. x/01.10.2019, Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare a solicitat Ministerului Sănătății - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică aprobarea comisiei de concurs pentru ocuparea a 8 posturi de medici șef secție psihiatrie, indicând în concret componența comisiei, precum și faptul că acest concurs se va desfășura în data de 28.10.2020.

Motivele pe care se întemeiază hotărârea instanței de fond sunt contradictorii (art. 488 alin. (1), pct. 6 din C. proc. civ.).

În acest sens, recurentul arată că instanța de fond a reținut o încălcare a dispozițiilor art. 185 alin. (9), teza ultimă din Legea nr. 95/2006, deoarece după anularea concursurilor ar fi numit direct medici pe posturile anterioare scoase ta concurs, deși au fost candidați la concurs, dintre aceștia unii fiind declarați admiși.

Potrivit art. 185 alin. (9), teza ultimă din Legea nr. 95/2006, în cazul în care la concurs nu se prezintă niciun candidat sau nu este declarat câștigător niciun candidat în termenul legal, managerul spitalului public va delega o altă persoană în funcția de șef de secție, șef de laborator sau șef de serviciu medical, pe o perioadă de până la 6 luni, interval în care se vor repeta procedurile prevăzute la alin. (1).

Or, interpretarea dată de instanța de fond încălcării reținute în sarcina sa este în totală contradicție cu considerentele sale referitoare la depășirea a atribuțiilor manageriale și asumarea unor acțiuni în afara competențelor referitoare la organizarea conform legii a concursurilor, deoarece un concurs desfășurat - așa cum reține instanța de fond - cu încălcarea dispozițiilor art. 13, art. 18, alin. (2) și art. 19 din OMS nr. 1406/2006, nu poate avea în mod legal candidați declarați admiși.

Hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv dispozițiile art. 16 alin. (3) din C. civ. raportat la art. 13, art. 18, alin. (2) și art. 19 din OMS nr. 1406/2006 coroborat cu art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/2018 și art. 184 alin. (1), lit. m) din Legea nr. 95/2006, reținând greșit culpa sa severă pentru depășirea atribuțiilor manageriale și asumarea unor acțiuni repetate în afara competențelor (art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.).

Recurentul apreciază că, față de circumstanțele expuse, nu se poate reține încălcarea de către dispozițiilor art. 13 din OMS nr. 1406/2006. La data la care a solicitat, în conformitate cu art. 13 din OMS nr. 1406/2006, avizarea concursului în vederea ocupării pe perioadă determinată a posturilor, 1 post medic șef secție Psihiatrie 1,1 post medic șef secție Psihiatrie II, 1 post medic șef secție Psihiatrie III, 1 post medic șef secție Psihiatrie IV, 1 post medic șef secție Psihiatrie V, 1 post medic șef secție Psihiatrie VI, 1 post medic șef secție Psihiatrie VII și 1 post medic șef secție Psihiatrie VIII, precum și 1 post medic șef secție Laborator Analize Medicale, Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare nu avea director medical.

În acest sens, precizează că, în cursul anului 2019, Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare a organizat două concursuri pentru ocuparea funcției de director medical, în perioada 05.06-06.06.2019 și 26.08 - 27.08.2019, conform Anunțurilor înregistrate sub nr. x/10.05.2019 și respectiv 4824/31.07.2019.

Cele două anunțuri de concurs au fost publicate atât pe site-ul Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, cât și pe portalul posture.gov.ro și în Monitorul Oficial al României - Partea a III-a, cu 15 zile lucrătoare înainte de data stabilită pentru prima probă a concursului pentru ocuparea postului vacant, potrivit art. 5, alin. (1) din OMS nr. 284/2007, însă în urma acestor demersuri nu s-a înscris niciun candidat, decizându-se reluarea procedurii.

Așadar, faptul că din comisiile de concurs nu a putut face parte directorul medical al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare nu-i poate fi imputat. Potrivit art. 19 din OMS nr. 1406/2006, Componența comisiilor de examinare se aprobă de autoritatea în a cărei subordine se află unitatea sanitară publică, la propunerea acesteia.

Or, prin Adresa nr. x/01.10.2019, Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare a solicitat Ministerului Sănătății - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică aprobarea comisiei de concurs pentru ocuparea a 8 posturi de medici șef secție psihiatrie, indicând în concret componența comisiei, precum și faptul că acest concurs se va desfășura în data de 28.10.2020.

Abia la data de 02.12.2019, prin e-mail, i-a fost transmisă adresa înregistrată la Ministerul Sănătății sub nr. x/30.10.2019, prin care i s-a comunicat că nu se poate desfășura concursul pentru ocuparea celor opt funcții de șef de secție pentru că unitatea noastră nu are director medical.

Față de acest ultim răspuns, în primul rând, recurentul apreciază încă o dată că nu se poate reține în sarcina sa încălcarea dispozițiilor art. 13 din OMS nr. 1406/2006, deoarece Ministerul Sănătății - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică a apreciat ca temei al imposibilității desfășurării concursului doar faptul că în lipsa unui director medical nu se poate constitui comisia de concurs și nu neavizarea concursurilor de către autoritatea în a cărei subordine se află unitatea sanitară.

Pe de altă parte, în condițiile în care a întreprins demersuri pentru avizarea comisiilor de concurs și a solicitat îndrumările reprezentanților Ministerului Sănătății pentru constituirea comisiilor de concurs, dată fiind această situație specială a Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, apreciază că nu-i poate fi imputată desfășurarea concursurilor, în contextul în care la Adresa nr. x/01.10.2019 și la Adresa nr. x/23.10.2019 a primit abia în data de 02.12.2019 răspunsul transmis cu Adresa înregistrată la Ministerul Sănătății sub nr. x/30.10.2019, iar cele două concursuri s-au desfășurat cu avizul verbal al comisiilor dat de reprezentantul Ministerului Sănătății - d-na C., care i-a asigurat, contrar celor întâmplate în realitate, că același răspuns îl va primi și în scris.

In aceste condiții, nefiind întrunită condiția neîndeplinirii culpabile a atribuțiilor prevăzute de art. 180, alin. b din Legea nr. 95/2006 ori a celor prevăzute la art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018, referitoare la organizarea concursurilor, apreciază că revocarea sa din funcția de manager, în temeiul art. 184 alin. (1), lit. m), teza a II-a din Legea nr. 96/2006, este nelegală.

Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepției nulității recursului declarat de reclamant iar pe fond respingerea recursului ca nefondat.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 02.12.2020 s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 24.02.2022, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Recurentul a dezvoltat argumentele pentru care a apreciat că prima instanță a încălcat normele de procedură ale art. 22 din C. proc. civ., a arătat argumentele pentru care a apreciat că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii și a fost dată cu interpretarea greșită a normelor de drept material incidente speței, referindu-se în concret la dispozițiile Legii nr. 95/2006.

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte va admite recursul recurentului-reclamant A., în limitele și pentru motivele ce vor fi expuse în continuare:

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020, obligarea Ministerului Sănătății la repunerea sa în situația anterioară emiterii Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020 și la repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020, echivalentă cu drepturile patrimoniale pe care le-ar fi încasat în baza dispozițiilor Cap. V, art. 4, pct. I, lit. a) și b) din Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat cu Ministerul Sănătății, astfel cum au fost modificate prin Actul adițional nr. x/26.06.2018, pe perioada cuprinsă între data de 16.04.2020 și până la data repunerii sale în situația anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020.

Curtea de apel a respins acțiunea reclamantului, apreciind că nu sunt întemeiate motivele de nelegalitate invocate de reclamant.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", este nefondat.

Potrivit art. 174 din C. proc. civ., nulitatea este sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă, este absolută atunci când cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes public și este relativă în cazul în care cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes privat.

Motivele de recurs invocate de recurent în temeiul dispozițiilor art. 488 pct. 5 din C. proc. civ. vizează respingerea probei cu testimoniale și sunt nefondate.

Prin încheierea din 14.04.2020, Curtea de Apel a respins motivat proba testimonială solicitată de reclamant, apreciind că nu este utilă audierea martorului pentru situația de fapt ce rezultă din înscrisuri.

Potrivit dispozițiilor art. 237 alin. (2) pct. 7) din C. proc. civ., în etapa de cercetare a procesului instanța "va încuviința probele solicitate de părți, pe care le găsește concludente, precum și pe cele pe care, din oficiu, le consideră necesare pentru judecarea procesului și le va administra în condițiile legii".

Conform dispozițiilor art. 258 alin. (1) din C. proc. civ., probele se pot încuviința numai dacă sunt întrunite cerințele prevăzute la art. 255 din C. proc. civ., care se referă la admisibilitatea probelor, în sensul că probele trebuie să fie admisibile potrivit legii și să ducă la soluționarea procesului.

În ceea ce privește proba cu martori, potrivit art. 309 alin. (5) din C. proc. civ., "Proba cu martori nu se admite niciodată împotriva sau peste ceea ce cuprinde un înscris și nici despre ceea ce s-ar pretinde că s-ar fi zis înainte, în timpul sau în urma întocmirii lui, chiar dacă legea nu cere forma scrisă pentru dovedirea actului juridic respectiv."

Față de aceste dispoziții, potrivit cărora instanța de fond este cea care analizează admisibilitatea probelor propuse de părți, apreciind dacă acestea duc la soluționarea procesului, în condițiile în care instanța de fond a respins motivat proba solicitată și nu sunt arătate încălcări concrete ale normelor de procedură, motivele de recurs sunt nefondate, fiind vizate de recurent aspecte care nu se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6) din C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Sentința recurată este motivată. Considerentele prezentate reflectă raționamentul juridic care a determinat convingerea judecătorului pentru soluția pronunțată și permit analiza legalității hotărârii pronunțate.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că este fondat.

Recurentul-reclamant a invocat nelegalitatea actului administrativ contestat ca urmare a lipsei motivării actului administrativ.

În mod greșit instanța de fond a reținut că motivarea Ordinului nr. 468/16.04.2020 este suficient de explicită și oferă posibilitatea efectivă pentru destinatar de a ataca în justiție actul, că motivarea în drept este completă, operațiunile care au stat la baza emiterii actului și care detaliază starea de fapt sunt indicate în cuprinsul actului și, ca atare, obiectivul de prezentare într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului este atins în cauză.

Prin Ordinul nr. 468/16.04.2020, începând cu data emiterii acestuia, s-a dispus încetarea Contractului de management nr. x/17.04.2018 încheiat între A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj și Ministerul Sănătății, în temeiul clauzei de încetare a Contractului de management nr. x/14.042018, art. 5 pct. 2, și a prevederilor art. 184 alin. (1) lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În preambulul Ordinului nr. 468/16.04.2020 s-a reținut că acesta a fost emis având în vedere Referatul Direcției generale juridice și resurse umane aprobat de conducerea Ministerului cu nr. NT 1277/2020, adresa Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj nr. I/CA/10.03.2020, înregistrată la Ministerul Sănătății cu nr. NT 1353/16.04.2020, cu completările acesteia, și Procesul-verbal din 10.12.2019 al Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj.

Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate a actului administrativ, invocat de recurentul reclamant, este întemeiat, actul atacat nu satisface exigențele motivării într-o modalitate care să permită cunoașterea de către persoana căruia îi este adresat a motivelor care au stat la baza emiterii și care să permită exercitarea corespunzătoare a controlului de legalitate.

Astfel, motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, o condiție de legalitate a actului, care face obiectul unei aprecieri in concret, după natura acestuia și contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. A accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-și motiveze deciziile echivalează cu golirea de conținut a principiului legalității, care stă la baza emiterii actului administrativ.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură, absența acestei motivări favorizând emiterea unor acte administrative a căror nelegalitate nu poate fi verificată, în condițiile în care absența motivării lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc al actelor administrative.

Prin urmare, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară și arbitrariu.

Motivarea actului administrativ a făcut și obiectul analizei Curții de Justiție a Uniunii Europene, în jurisprudența acesteia reținându-se faptul că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților competente să efectueze revizuirea actului (cauza C - 367/1995).

Curtea Europeană de Justiție a reținut că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă, sau greșită, este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor, mai mult decât atât, insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C - 41/1969).

Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că cerința motivării decurge din necesitatea de a putea fi cunoscute toate elementele de fapt și drept care au stat la baza actului emis de autoritate, pentru a putea da posibilitatea instanței să verifice legalitatea actului, constituind o garanție împotriva arbitrariului, impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea acestuia.

Ordinul nr. 468/16.04.2020 nu cuprinde motivele de fapt pentru care acesta a fost emis, emitentul actului limitându-se la a indica dispoziții legale și contractuale pretins încălcate, fără, însă, a indica, în fapt, cum au fost încălcate aceste dispoziții de către reclamant.

Astfel, în preambulul Ordinului Ministrului Sănătății nr. 2484/2020 s-au indicat drept temeiuri de drept următoarele: art. 187 alin. (10) lit. f) și art. 184 alin. (1) lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006; art. 5 pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018.

Potrivit dispozițiilor art. 187 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 95/2006:

(10) Atribuțiile principale ale consiliului de administrație sunt următoarele:

f) propune revocarea din funcție a managerului și a celorlalți membri ai comitetului director în cazul în care constată existența situațiilor prevăzute la art. 178 alin. (1) și la art. 184 alin. (1);

Conform art. 184 alin. (1) lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006:

(1) Contractul de management și, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situații:

b) la revocarea din funcție a managerului, în cazul nerealizării indicatorilor de performanță ai managerului spitalului public, prevăzuți în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia, și/sau în situația neîndeplinirii culpabile a celorlalte obligații ale managerului;

j) în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienților sau a salariaților;

m) în cazul în care se constată de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii abateri de la legislația în vigoare care sunt imputabile managerului sau, după caz, oricăruia dintre membrii comitetului director și care, deși remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau instituțiile respective;

Or, deși indicate aceste dispoziții, prin care se prevede, la art. 184 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, nerealizarea indicatorilor de performanță ai managerului spitalului public, prevăzuți în contractul de management, neîndeplinirea culpabilă a celorlalte obligații, în cuprinsul ordinului nu se precizează care dintre indicatorii de performanță, prevăzuți în contractul de management, nu ar fi fost realizați, care obligații nu au fost îndeplinite; de asemenea; prin art. 184 alin. (1) lit. j) și m) din Legea nr. 95/2006 se are în vedere cazul de revocare al managerului în situația în care se constată abateri de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienților sau a salariaților, abateri de la legislația în vigoare imputabile, dar nici cu privire la acest caz de revocare nu există o motivare concretă, respectiv nu se arată care au fost acele abateri de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienților și salariaților, abaterile de la legislația în vigoare imputabile.

În ceea ce privește Contractul de management nr. x/17.04.2018, pârâtul invocă drept temei al emiterii ordinului contestat dispozițiile art. 5 pct. 2 din contractul de management, potrivit cărora "obligațiile managerului în domeniul politicii de personal și al structurii organizatorice sunt", conform punctului 2, "aprobă organizarea concursurilor pentru posturile vacante, numește și eliberează din funcție personalul spitalului. Nici cu privire la acestea nu a fost indicat, în cuprinsul actului administrativ contestat, în concret, în ce a constat neîndeplinirea obligațiilor.

Prin Ordinul nr. 468/16.04.2020 sunt menționate adresa Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj nr. I/CA/10.03.2020, înregistrată la Ministerul Sănătății cu nr. NT 1353/16.04.2020, cu completările acesteia, prin care se propune revocarea din funcția de manager, Procesul-verbal din 10.12.2019 al Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj și Referatul Direcției generale juridice și resurse umane aprobat de conducerea Ministerului cu nr. NT 1277/2020.

Simpla referire la aceste înscrisuri, însă, nu este suficientă, în ce privește motivarea actului de revocare. Nici Referatul Direcției generale juridice și resurse umane aprobat de conducerea Ministerului cu nr. NT 1277/2020 nu detaliază, în concret, sub aspectul motivelor de fapt și de drept, cum anume au fost încălcate clauzele contractului de management și de ce sunt aplicabile dispozițiile legale, fiind doar făcută referire la adresa Consiliului de Administrație al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare nr. 1/CA/10.03.2020, înregistrată la Ministerul Sănătății cu nr. NT 1353/16.04.2020, cu completările acesteia, precum și aprobarea conducerii Ministerului Sănătății cu nr. NT 1130/15.04.2020, ca urmare a căreia s-a decis transmiterea spre aprobare ministrului sănătății a propunerii de încetare a Contractului de management nr. x/17.04.2018, în temeiul clauzelor de încetare a Contractului de management nr. x/17.04.2018, art. 5 pct. 2, și a art. 184 alin. (1) lit. b), j) și m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Niciunul din aceste acte, astfel cum a rezultat din actele și lucrările dosarului, nu i-a fost comunicat reclamantului, odată cu Ordinul nr. 468/16.04.2020.

Prin Ordinul nr. 468/16.04.2020 nu se face niciun fel de referire la situația de fapt, căreia îi sunt aplicabile dispozițiile legale invocate pentru încetarea contractului de management, astfel că, în condițiile în care atât motivele de drept, cât și de fapt, care stau la baza emiterii actului administrativ, trebuie să reiasă din însuși conținutul acestuia, ordinul contestat nu satisface exigențele motivării, inclusiv din perspectiva realizării controlului de legalitate, care implică analiza incidenței clauzelor, din contractul de management, și dispozițiilor, din Legea nr. 95/2006, care au condus la revocare, la situația de fapt.

Având în vedere cele arătate, sunt fondate motivele de recurs privind nelegalitatea Ordinului Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020 pentru nemotivare, din conținutul acestuia nu rezultă faptele reținute în sarcina reclamantului, coroborate cu temeiul de drept, considerente pentru care este fondat recursul, va fi casată sentința și va fi anulat ordinul contestat.

În ce privește repararea pagubei, se reține că, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța, soluționând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă, iar potrivit art. 18 alin. (3) din același act normativ, în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Referitor la capătul de cerere privind repunerea părților în situația anterioară Ordinului nr. 468/16.04.2020, Înalta Curte constată că prin Contractul de management nr. x/17.04.2018 s-a stabilit durata acestuia până la data 16.04.2021, prin urmare recurentul-reclamant este îndreptățit la despăgubiri pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021.

De asemenea, pentru stabilirea drepturilor bănești cuvenite recurentului-reclamant se va ține cont de actul adițional nr. x din 26.06.2018 la Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018.

Prin urmare, Înalta Curte va dispune repunerea părților în situația anterioară emiterii ordinului nr. 486/16.04.2020 și va obliga pârâtul să plătească reclamantului drepturile cuvenite acestuia, potrivit art. 4 pct. 1 lit. a) și b) din Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018, modificat prin actul adițional nr. x din 26.06.2018, pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății și va admite recursul formulat de reclamantul A., va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea precizată, va anula Ordinul Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020 și va repune reclamantul în situația anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020.

Va obliga pârâtul să plătească reclamantului drepturile cuvenite acestuia, potrivit art. 4 pct. 1 lit. a) și b) din Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018, modificat prin actul adițional nr. x din 26.06.2018, pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021, respingând în rest acțiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății.

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 127 din 20 iulie 2020 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, admite acțiunea precizată formulată de reclamantul A..

Anulează Ordinul Ministrului Sănătății nr. 468/16.04.2020.

Repune reclamantul în situația anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020 și obligă pârâtul să plătească reclamantului drepturile cuvenite acestuia, potrivit art. 4 pct. 1 lit. a) și b) din Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018, modificat prin actul adițional nr. x din 26.06.2018, pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021.

Respinge în rest acțiunea.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.