ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1601/2021

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 3 martie 2020 sub nr. x/2020 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Sănătății - Ministerul Sănătății suspendarea Ordinului nr. R 151/18.02.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamant, în calitate de manager al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași, Iași și Ministerul Sănătății. Prin cererea depusă la data de 17.03.2020, reclamantul i-a solicitat instanței să dispună și suspendarea Ordinului nr. R 163/21.02.2020 privind numirea domnului B. în funcția de manager interimar al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași și introducerea în cauză a acestuia în calitate de beneficiar al actului. La data de 27.03.2020, Institutul de Psihiatrie "Socola" Iași a formulat o cerere de intervenție accesorie.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 51/2020 pronunțată în data de 18 mai 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondate cererile de suspendare formulate de reclamantul A., în calitate de manager al Institutului de Psihiatri Socola - Iași, în contradictoriu cu pârâții Ministrul Sănătății - Ministerul Sănătății, Ministerul Sănătății, și B., cu privire la Ordinul Ministrului Sănătății nr. R 62/15.01.2019 și la Ordinul Ministrului Sănătății nr. R 163/21.02.2020 și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Institutul De Psihiatrie Socola, în favoarea pârâtului Ministrul Sănătății - Ministerul Sănătății.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 51/2020 pronunțată la 8 mai 2020 de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice. Susține că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât contrar susținerilor instanței de fond, în speță era îndeplinită și condiția cazului bine justificat pentru următoarele considerente: - actele a căror suspendare o solicită nu au fost motivate, desi s-a susținut că motivarea Ordinului 151/2020 rezultă din rapoartele de control aprobate de Ministerul Sănătății. Sub acest aspect arată că unul dintre rapoarte este din anul 2015 și privește un alt mandat, iar pentru celelalte 2 din anul 2019 a dus la îndeplinire tot ce i s-a impus, iar pentru ce nu a putut rezolva a prezentat motivele. - prima instanță a analizat superficial actele premergătoare emiterii ordinului, fără a observa contradicția dintre conținutul adresei nr. x/2020 de înaintare a Hotărârii privind propunerea de revocare și mențiunile din Tabelul anexă alăturat adresei; - s-a dispus suspendarea sa, desi indicatorii de performanță ai activității sale manageriale aprobați de Ministerul Sănătății au fost spre foarte bine; - indicatorii de performanță ai activității managerului pe anul 2019 nu au fost evaluați conform Ordinului nr. 112/2017 de către o comisie numită de Ministerul Sănătății, dovedind astfel aparența de nelegalitate a ordinului întemeiat pe dispozițiile art. 22 lit. b), dar instanța de fond a adăugat motive noi în baza Ordinului R 151/18.02.2020 emis între instituții, act ce nu face parte din categoria actelor premergătoare; - potrivit dispozițiilor legale incidente cauzei (art. 3, art. 4 alin. (2) și art. 4 1 alin. (1) din Ordinul MS nr. 112/2017) se putea dispune încetarea mandatului său după un interval de 6 luni de la evaluare la care să primească calificativul satisfăcător; - Ordinul R 151/2020 s-a emis în baza prevederilor art. 22 alin. b, i, k, din contractul de management nr. x/15.01.2019. În acest sens arată că nu trecuse 1 an de la data numirii sale în funcție, timp în care nu ar fi trebuit să realizeze indicatorii de performanță și nici nu a fost evaluat de o comisie care să stabilească aceste aspect. Mai mult nu s-a dovedit că au existat abateri de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienților sau a salariaților sau că nu ar fi remediat abaterile ce îi erau imputabile în termenul stabilit de organele sau instituțiile de control. - Ordinul 151/2020 nu cuprinde calea de atac, astfel că trebuia să se constate nulitatea acestuia. În finalul susținerilor sale precizează că, toate motivele de nelegalitate invocate împotriva Ordinului nr. 151/2020 se răsfrâng și asupra Ordinului 163/2020 (care vizează numirea interimară/provizorie a postului de manager).

Apărări formulate în cauză Intimații-pârâți au depus întâmpinări și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 18 august 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 16 matir 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Reclamantul a fost numit prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. R 63/15.01.2019 manager al Institutului de Psihitrie Socola, Iași încheind Contractul de Management nr. x/15.01.2019 pe o perioadă de 4 ani. La data de 07.02.2020 membrii Consiliului de Administrație Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași, conform art. 187 alin. (10) lit. f) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu majoritate de voturi, au hotărât transmiterea spre aprobare, către Ministrul Sănătății a propunerii de revocare din funcția de manager ocupată de către domnul A., în temeiul clauzelor de revocare a contractului de management și a Legii nr. 95/2006. Prin Ordinul nr. R 151/18.02.2020 s-a dispus încetarea Contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamantul și Ministerul Sănătății, în special raportat la art. 22 lit. b), i) și k) din Contractul de management nr. x/15.01.2019. Ulterior s-a emis Ordinul 163/21.02.2020 prin care a fost numit manager interimar al spitalului domnul B.. Ordinului nr. 151/18.02.2020 a avut ca suport Hotărârea Consiliului de Administrație din data de 07.02.2020, prin care s-a propus Ministrului Sănătății revocarea din funcția de director al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași a dr. A., având în vedere analiza Rapoartelor de control nr. x/21.05.2015, nr. y/23.04.2019 și nr. VSC/14.11.2019 aprobate de Ministrul Sănătății. Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate și motivele de casare invocate, cu luarea în considerare a circumstanțelor cauzei și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul reclamantului este nefondat. În cadrul unei cereri de suspendare, instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției procedurale de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Referitor la modalitatea în care s-a analizat condiția cazului bine justificat, recurentul susține că instanța de fond în mod greșit a invocat limitele învestirii, excluzând aspecte evidente de nelegalitate, care pot fi identificate cu ușurință fără nicio administrare suplimentară de probatorii. Aprecierea recurentului este eronată, întrucât instanța de fond a decelat între argumentele aduse în susținerea cererii de suspendare și le-a analizat exclusiv pe cele apte să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără efectua o analiză pe fond a sancțiunii, și fără a depăși limitele unei cercetări sumare a aparenței dreptului. În acest sens, instanța a răspuns acelor argumente care invocau, în aparență, aspecte de nelegalitate, extrinseci situației ce a generat aplicarea sancțiunii, circumscrise respectării dreptului la apărare, respectarea principiului legalității administrării probatoriului. Celelalte aspecte dezvoltate în cererea de suspendare, respectiv nelegalitatea și contradictorialitatea adreselor care însoțeau ordinele contestate, au fost apreciate ca fiind chestiuni de fond supuse analizei în contestația formulată împotriva actului administrativ. Recurentul - reclamant consideră că prima instanță ar fi trebuit să analizeze argumentele de substanță care susțineau vădita nelegalitate a ordinelor a căror aparență de temeinicie/netemeinicie poate fi constatată fără administrarea de probe suplimentare și fără antamarea fondului, de principiu prin simpla verificare a conținutului lor prin raportare la dispozițiile Legii 95/2006 și compararea lor cu înscrisurile însoțitoare. Opinia recurentului asupra a ceea ce înseamnă verificarea aparenței dreptului este greșită, întrucât analiza unor aspecte ce țin de modalitatea de evaluare și interpretare a probatoriului deja administrat presupune efectuarea unui control de temeinicie asupra soluției conținute în actul administrativ atacat, ce nu poate fi admis în cadrul procesual limitat la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Reluând punctual fiecare argument analizat de instanța de fond în verificarea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, recurentul a formulat critici distincte după cum urmează: A criticat superficialitatea studierii acelor premergătoare și a ordinelor contestate. În acord cu soluția pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că procedura de verificare a înscrisurilor este una sumară, iar o analiză mai profundă asupra acestora, chiar la nivel de aparență ar avea ca rezultat prejudecarea fondului cauzei. Aceleași concluzii se impun și în ceea ce privește susținerea că există o contradicție în cuprinsul înscrisurilor, că au fost menționate acte care nu au caracterul de acte administrative. Astfel, critica este nefondată din punctul de vedere al verificării temeiurilor cererii de suspendare, întrucât nu susține, în mod aparent, un motiv de nelegalitate ce ar afecta în tot prezumția de validitate a actului atacat. Recurentul - reclamant a reluat argumentele privind nelegala includere între actele care au stat la baza ordinului contestat a unui raport din anul 2015, care privea un alt mandat. În privința acestei critici, se constată în principal că în anul 2015 managerul era același, respectiv recurentul reclamant din prezenta cauză, context în care prima instanță a analizat în mod legal, la nivel de aparență, alături de rapoartele din anul 2019 și raportul din anul 2015, constatând că nu au fost implementate măsurile, aspect care a condus la un dezechilibru financiar în cadrul Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași. Instanța de control judiciar constată că argumentele privind nelegalitatea probelor administrate în cauză, a presupusei adăugări de motive noi de către judecătorul fondului, nu se circumscriu noțiunii de împrejurări apte să producă o îndoială serioasă asupra legalității actului la nivelul aparențelor, fără prejudecarea fondului. Faptul că instanța de fond nu a analizat criticile privind nelegalitatea actelor și nerespectarea termenului prevăzut de lege pentru desfacerea contractului de muncă (din funcția de manager) nu reprezintă un aspect de nelegalitate al hotărârii, în condițiile în care și acest aspect ține de fondul cauzei. Cu privire la condiția pagubei iminente se constată că argumentele instanței au fost dezvoltate pe două planuri. Pe de o parte, instanța de fond constată că, în plan personal este îndeplinită, diferența pecuniară dintre salariul de manager și cel de medic, fiind semnificativă, ținând cont și de contractele de credit prezentate. Într-un plan subsidiar, instanța a analizat distinct și îndeplinirea acestei condiții prin prisma perturbării activității Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași, concluzionând că nu este îndeplinită. A constat judecătorul fondului că posibilele perturbări din cadrul instituției (concedierea unor angajați, dificultăți generate de numirea unui manager interimar) nu sunt, în aparență, consecința unor acte nelegale, astfel că nu pot justifica dispunerea unei măsuri de suspendare. Pornind de la premisa că ambele condiții prevăzute în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie îndeplinite în mod cumulativ, fără a se putea pretinde că sunt indisolubil legate în sensul că paguba iminentă, conform legii, ar putea decurge doar din executarea unui act care nu beneficiază de prezumția de legalitate, Înalta Curte reține că în speță nu este dovedită o legătură de cauzalitate dintre actul presupus nelegal și situația activității Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași, o astfel de dovadă nefiind făcută nici în recurs. Se constată că verificarea viciilor de legalitate invocate de parte presupune analiza unui material probatoriu care nu poate fi administrat decât cu ocazia judecării pe fond a pricinii și, de asemenea, consecințele acestor vicii nu sunt evidente impunând o dezbatere amplă de natură să lămurească în detaliu toate aspectele speței ceea ce, de asemenea, nu se poate realiza decât în cadrul acțiunii pe fond. Sub aspectul criticilor referitoare la nemotivarea actelor atacate, aspect ce poate fi verificat pe calea unei cereri de suspendare, instanța de control judiciar constată că și aceste critici sunt nefondate, întrucât în mod corect instanța de fond a stabilit că în acest cadru procesual, neputându-se analiza pe fond documentația care a stat la baza emiterii actelor administrative, acte care ar putea cuprinde elemente legate de motivarea acestora, nu rezultă indicii serioase de nelegalitate legate de nemotivarea totală sau a unei motivări defectuoase, insuficiente, urmând ca aceste aspecte sa fie analizate cu prilejul soluționării fondului cauzei deduse judecății vizând anularea actelor contestate. Prin urmare, contrar celor afirmate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, criticile recurentului sunt nefondate și dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat conform art. 14 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ca nefondat.