ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4181/2024

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la data de 14.04.2020, pe rolul Curții de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministrul Sănătății în nume propriu și în reprezentarea Ministerului Sănătății și B., a solicitat instanței să dispună: anularea Ordinului nr. R 151/18.02.2020 privind încetarea Contractului de management nr. x/15.01.2019; obligarea Ministrului Sănătății la revocarea Ordinului nr. R 163/21.02.2020 privind numirea domnului B. în funcția de manager interimar al Institutului de Psihiatrie Socola, județul Iași; reintegrarea în funcția de Manager al Institutului de Psihiatrie Socola, Iași; obligarea Ministerului Sănătății la plata diferențelor salariale dintre salariul efectiv încasat din momentul încetării contractului de management și salariul pe care ar fi trebuit să îl încaseze în funcția de manager al Institutului, actualizate cu indicele inflației; obligarea Ministerului Sănătății la plata de daune morale în cuantum de 10.000 de RON, cu cheltuieli de judecată în sarcina Ministerului Sănătății. Prin sentința civilă nr. 147 din data de 28.10.2020, Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes; a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Institutul de Pshiatrie Socola Iași și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministrul Sănătății în nume propriu și în reprezentarea Ministerului Sănătății și B.. Prin decizia nr. 5484 din data de 16 noiembrie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 147 din 28 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 101 din data de 23 februarie 2023, Curtea de Apel Cluj – secția a III –a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de interes și în consecință a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, în nume propiu și ca reprezentant al Minsterului Sănătății, având ca obiect obligarea pârâtului Ministerului Sănătății la revocarea Ordinului nr. R163/21.02.2020, privind numirea domnului B. în funcția de manager interimar al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iași. A admis, în parte, cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, în nume propriu și ca reprezentant al Ministerului Sănătății. A anulat Ordinul nr. R151/18.02.2020 privind încetarea Contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamant în calitate de manager al Institutului de Psihiatrie Socola Iași și Ministerul Sănătății. A respins cererea reclamantului de reintegrare în funcția de manager al Institutului de Psihiatrie Socola Iași. A obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata către reclamanta a diferențelor salariale dintre salariul efectiv încasat de aceste din momentul încetării contractului de management și salariul pe care ar fi trebuit să îl încaseze în funcția de manager al Institutului, actualizate cu indicele inflației, respectiv pentru perioada 18.02.2020 - 15.01.2023. A obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata, în favoarea reclamantului, de daune morale în cuantum de 5.000 RON. A admis, în parte, cererea de intervenție accesorie formulată de Institutul de Psihiatrie "Socola" Iași în favoarea pârâtului Ministerului Sănătății. A obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata în favoarea reclamantului, a sumei de 150 RON, cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 101 din data de 23 februarie 2023 a Curții de Apel Cluj – secția a III –a contencios administrativ și fiscal, a declarant recurs pârâtul Ministerul Sănătății, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. În motivarea căii de atac exercitate, recurentul –pârât a susținut că instant de fond a omis în analiza sa tabelul cuprinzând măsurile dispuse în cele 3 rapoarte de control, persoanele responsabile termenele de implementare măsurile adoptate de manager în vederea remedierii disfunctionalităților constatate, tabel care este anexă la Hotărârea Consiliului de Administratie din data de 07.02.2020, hotărâre la care se face expres referire în preambulul Ordinului nr. 151/18.02.2020 în referatul de aprobare nr. VSC 2197/18.022020 al Ordinului atacat. În ceea ce privește măsurile dispuse în cadrul Raportului de control nr. x/23.04.2019, în cuprinsul anexei Hotărârii Consiliului de administrație, la coloana cuprinzând măsurile ce trebuiau adoptate de manager în vederea remedierii disfunctionalităților constatate, cu toate că termenele de ducere la îndeplinire a măsurilor erau cuprinse între 10 și 30 de zile, iar unele erau cu caracter permanent, Consiliul de administrație a constatat că pentru niciuna dintre măsuri managerul nu a făcut dovada îndeplinirii măsurilor, respectiv nu a prezentat Consiliului nicio dovadä cu privire la stadiul îndeplinirii măsurilor. Față de această stare de fapt constată prin Raportul de control nr. x/23.04.2019, sustinerea instanței de fond potrivit căreia nu rezultă, în concret, care au fost abaterile de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienților sau a salariaților și nici care au fost abaterile de la legislatia în vigoare constatate de către organele de control abilitate, imputabile managerului care, desi remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau institutiile respective, este lipsită de suport faptic, atâta timp cât pentru niciuna din mäsurile dispuse prin raportul de control managerul nu a fäcut dovada mäsurilor pe care le-a dispus în vederea conformärii revenirea în legalitate. În ceea ce privește Raportul de control nr. x/14.11.2019, cu exceptia măsurii privind inițierea acțiunilor în instanță pentru anularea concursului pentru ocuparea posturilor vacante de asistenți medicali generaliști debutanți infirmieri debutanți, managerul nu a prezentat Consiliului de administrație nicio dovadă cu privire la măsurile pe care le-a dispus în vederea ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse în Raportul de control anterior menționat. Recurentul – pârât a arătat că raportul de control întocmit în cauză este un act premergător actului administrativ atacat și contribuie la motivarea actului adminisfrativ. Rapoartele de control emise de Ministerul Sănătății fiind operațiuni administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății (OMS nr. 151/18.02.2020) sunt acte de constatare a unor neconformități sau a unor încălcări ale unor prevederi legale din sfera de activitate a entităților controlate de organele investite de lege cu atribuția de control al respectării prevederilor legale, rapoartele de control au deplină forță probantă până când, la cererea părții interesate, instanța de contencios administrativ se va pronunța asupra legalității acestora. În continuare, recurentul –pârât a susținut că, reclamantul în cauzä, dupä comunicarea rapoartelor de control avea deplină cunoștință asupra abaterilor de la legislatie pe care le-a săvârșit nu a fäcut dovada ducerii la îndeplinire în termen a măsurilor nici structurilor de control nici Consiliului de administratie. Consiliul de administrație a făcut doar aplicarea prevederilor legale care îl abilitează să constate neducerea la îndeplinire în termenul legal a măsurilor dispuse de structurile de control abilitate de lege și să constate că abaterile se încadrează în unul din cazurile de încetare a contractului de management. Astfel, susținerile instanței cu privire la nemotivarea actului atacat nu prezintă relevanță raportat la prevederile legale care reglementează activitatea structurilor de control la prevederile legale care reglementează activitatea consiliului de administrație al spitalului public. Rapoartele de control comunicate managerului și Consiliului de administratie sunt acte premergätoare emiterii ordinului de destituire din funcçie a managerului și de încetare a contractului de management. Consiliul de administratie constată neaducerea la îndeplinire în termen de către manager a măsurilor dispuse de structurile de control abilitate de lege în sarcina acestuia și face propunerea de încetare a contractului de management. Ministrul Sănătății ia act de propunere și emite ordinul de încetare, neavând altă opțiune având în vedere dispozitiile art. 22 din contract. Referatul și ordinul de încetare a contractului de management trebuie să facă doar trimitere la actele premergătoare, iar în cazul de fatä acestea fac trimitere la hotărârea Consiliului de administrație care a analizat actele premergătoare exhaustiv dezvoltate în ceea ce privește faptele ce constituie încălcări ale prevederilor legale, respectiv rapoartele de control.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimatul – reclamant A. a invocate excepția nulității recursului raportat la faptul că motivele invocate de recurentul – pârât nu reprezintă critici de nelegalitate. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată de intimatul-reclamant prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte constată că este neîntemeiată și urmează să o respingă, întrucât, în raport cu dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurentul-pârât se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 același Cod. Examinând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că recursul este fondat, în limitele ce vor fi arătate în continuare, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Sunt întemeiate criticile recurentului-pârât privind pronunțarea sentinței cu aplicarea greșită a legii, întrucât în mod eronat instanța de fond a anulat Ordinul nr. R151/18.02.2020, reținând că acesta nu cuprinde motivele de fapt pentru care a fost emis, emitentul actului limitându-se la a indica dispoziții legale și contractuale pretins încălcate, fără însă, a indica, în fapt, cum acestea au fost încălcate de către reclamant. Contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că Ordinul nr. R151/18.02.2020 este motivat, având în vedere că analiza legalității acestuia se face și din prisma conținutului actelor care au stat la baza emiterii acestuia. În preambulul ordinului contestat se face referire la Hotărârea Consiliului de administrație al Institutului de Psihiatrie Șocola nr. x/07.02.2020, înregistrată la Ministerul Sănătății cu nr. w/18.02.2020, iar la art. 1 din ordin se menționează că propunerea de revocare din funcția de manager ocupată de către A., propunere făcută de Consiliul de administrație prin hotărârea anterior menționată, a fost aprobată de către conducerea Ministerului Sănătății. În cuprinsul hotărârii Consiliului de administrație se menționează că au fost analizate Rapoartele de control nr. x/21.05.2015, nr. y/23.04.2019 și nr. w/14.11.2019, împreună cu documentele puse la dispoziție de managerul unității sanitare, precum și faptul că a fost întocmit un tabel cu măsurile dispuse prin cele trei rapoarte de control, persoanele responsabile pentru remedierea lor și măsurile adoptate în vederea remedierii disfuncționalităților constatate. Acest tabel este anexă la Hotărârea Consiliului de administrație al Institutului de Psihiatrie Șocola nr. x/07.02.2020, înregistrată la Ministerul Sănătății cu nr. w/18.02.2020, hotărârea la care se face expres referire în ordinul contestat. Instanța de control judiciar reține că motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreționare. În cazul actelor individuale, motivarea se referă, în principal, la cauzele de fapt și de drept care au impus adoptarea actului .Motivarea trebuie să fie conținută nu neapărat de înscrisul care cuprinde manifestarea de voință în sine, ci de oricare din înscrisurile care formează actul(anexe) sau de înscrisurile care au stat la baza emiterii actului și care au fost comunicate reclamantului. În cauză, este adevărat că în cuprinsul actului administrativ contestat nu se face nicio referire la care dintre indicatorii de performanță, prevăzuți în contractul de management, nu ar fi fost realizați și nici cu privire la care ar fi obligațiile reclamantului, în calitate de manager, care nu ar fi fost îndeplinite, însă, toate aceste aspecte se regăsesc în cuprinsul anexei la Hotărârea Consiliului de administrație al Institutului de Psihiatrie Șocola nr. x/07.02.2020 prin care se propune revocarea reclamantului din funcția de manager, propunere aprobată de către Ministerul Sănătății prin ordinul contestat. Instanța de control judiciar constată că înscrisurile aflate la dosar rezultă faptul că intimatului – reclamant i-au fost comunicate toate cele trei rapoarte de control, astfel că acesta a avut cunoștință despre disfuncționalitățile constatate de structurile de control și de măsurile dispuse de către acestea în sarcina sa. Prin urmare, ordinul contestat este motivat, iar intimatul – reclamant a avut cunoștință de motivele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii acestuia. În acest context, Înalta Curte apreciază că, deși instanța fondului a admis în parte acțiunea, în fapt aceasta nu a soluționat fondul cauzei, întrucât nu a analizat dacă intimatul – reclamant a încălcat obligațiile stipulate în contractul de management, întemeindu-și soluția doar pe considerentul eronat al lipsei motivării actului administrativ contestat. Or, în raport cu principiile fundamentale ale procesului civil, soluționarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esențiale ale raportului juridic dedus judecății, astfel că, instanța de fond, în rejudecare, urmează să verifice dacă neregulile constatate de către structurile cu atribuții de control din cadrul Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate sunt de natură a atrage incidența clauzelor de revocare a contractului de management stabilite de art. 22 lit. b), i) și k) din Contractul de management nr. x/15.01.2019. Totodată, instanța de fond va analiza toate aspectele invocate de intimatul reclamant cu privire la procedura de verificare a indicatorilor de performanță. Așadar, considerentele expuse reliefează incidența în cauză a prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., context în care, avându-se în vedere și decizia nr. 79/2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și, potrivit art. 497 C. proc. civ., va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași curți de apel.