Decizia nr. 1958/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 48/2024 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2024, reclamantul Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare în Informatică - ICI București, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, în conformitate cu dispozițiile art. 18 și 19 din Legea nr. 554/2004, a solicitat: obligarea pârâtului la plata sumei de 4.484.970,33 RON, reprezentând despăgubiri sub formă de dobândă legală, calculată de la data la care reclamantul a formulat contestație împotriva Notei nr. x/21.08.2015 de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programe operaționale de convergență, act administrativ anulat prin hotărâri judecătorești definitive, așa cum urmează a fi arătat, și până la data restituirii sumei încasate de către pârât fără suport legal; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 451 alin. (1) și urm. din C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 48 din 16 aprilie 2024, Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a admis excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de către pârâtă și, în consecință, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare în Informatică - ICI București, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, întrucât dreptul la acțiune s-a stins prin prescripție.

Recursul exercitat în cauză Recurentul-reclamant Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare în Informatică - ICI București a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 48 din 16.04.2024 pronunțată de Curtea de Apel București - secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, solicitând casarea în integralitate a acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar reținerea cauzei spre rejudecare, iar în rejudecare să respingă excepția prescripției, să admită acțiunea în contencios administrativ astfel cum a fost formulată și să oblige pârâtul la plata sumei de 4.484.970,33 RON cu titlu de despăgubiri sub formă de dobândă legală. Recurentul își întemeiază recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor legale privind prescripția dreptului material la acțiune, în special a art. 19 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a Deciziei nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, din perspectiva momentului de la care curge termenul de prescripție, reținând eronat că acest termen ar fi început să curgă din anul 2016, de la momentul introducerii acțiunii principale de anulare a actului administrativ, când Institutul ar fi cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea prejudiciului. Acest raționament contravine Deciziei nr. 22/2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, precum și dispozițiilor art. 2528 alin. (1) C. civ., potrivit cărora termenul de prescripție pentru acțiunea în repararea pagubei începe să curgă de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba și persoana care răspunde de ea. Instanța de fond a înțeles greșit decizia pronunțată în recursul în interesul legii, generalizând un moment obiectiv al cunoașterii prejudiciului, când de fapt Înalta Curte a subliniat că momentul începerii prescripției constituie o chestiune de fapt ce trebuie dovedită de la caz la caz printr-un probatoriu serios, pentru a se stabili nu doar data nașterii dreptului la acțiune, ci și dacă titularul a avut, în mod real, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei și persoana obligată să răspundă. Legiuitorul a urmărit să evite situația în care prescripția s-ar împlini înainte de a începe efectiv să curgă, cât timp persoanei vătămate nu i se poate imputa inacțiunea dacă nu a avut posibilitatea reală de a acționa sau de a face acte întreruptive. În speță nu se poate reține ca moment al cunoașterii întinderii prejudiciului anul 2016, întrucât la acel moment institutul nu deținea toate elementele pentru a determina suma la care a fost prejudiciat prin aplicarea corecției financiare. Nota de constatare nr. x/21.08.2015 și decizia de respingere a contestației nr. 4776/27.05.2016 au condus la reținerea unor sume în baza unei corecții procentuale aplicate asupra mai multor cereri de plată, astfel încât determinarea exactă a cuantumului prejudiciului a fost posibilă numai după analiza coroborată a tuturor acestor înscrisuri. În tot acest interval, institutul a știut că i s-a aplicat o corecție pe care o considera nelegală, dar nu a cunoscut cu exactitate întinderea prejudiciului, fiind necesare calcule și probe suplimentare pentru a stabili suma efectivă ce urma să fie restituită. În opinia recurentului, această împrejurare contrazice "în mod flagrant și vizibil" concluzia instanței de fond de la punctul 20 din sentința atacată, potrivit căreia institutul ar fi cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea prejudiciului încă de la data formulării acțiunii în anulare. Recurentul leagă acest raționament de hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauza 25/62, Plaumann vs. Comisia, pe care o citează pentru ideea că termenul de prescripție pentru formularea unei cereri în despăgubire nu poate începe să curgă atât timp cât actul administrativ nu a fost anulat, întrucât până la anulare actul nu este sigur a produce prejudicii. Un particular nu poate cunoaște întinderea prejudiciului de la momentul la care a atacat actul administrativ, iar în materia contenciosului administrativ, unde art. 19 din Legea 554/2004 permite formularea despăgubirilor pe cale separată numai după ce a fost cerută anularea actului vătămător, este logic ca termenul să curgă de la momentul la care nelegalitatea actului și consecințele lui patrimoniale au fost stabilite definitiv. Întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ conduce la concluzia că acțiunea în despăgubiri, chiar și atunci când este formulată separat, are caracter subsecvent acțiunii în anulare. În speță, fapta ilicită constă în emiterea actului administrativ nelegal (nota de constatare și decizia de respingere a contestației), iar culpa autorității a fost stabilită cu putere de lucru judecat prin hotărârile definitive ale instanțelor, respectiv prin sentința civilă nr. 297/18.02.2022 a Curții de Apel București, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 148/17.01.2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal, prin care s-a stabilit că actele administrative contestate sunt nelegale și că MIPE datorează reclamantei suma de 6.130.737,39 RON, acesta fiind momentul de la care Institutul a cunoscut cu exactitate întinderea prejudiciului. Momentul de la care a început să curgă termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea 554/2004 este deci, potrivit recurentului, data pronunțării deciziei civile nr. 148/17.01.2023, iar nu data formulării acțiunii în anulare din 2016. Consecințele economice ale menținerii actului administrativ nelegal pe toată durata procesului constau în aceea că Institutul a fost nevoit să achite cu celeritate corecțiile financiare pentru a putea continua activitățile din proiect și pentru a evita alte consecințe nefavorabile, iar la data de 17.08.2016 a trebuit să acceseze o linie de credit la A., în valoare de 1.500.000 RON, pentru acoperirea cheltuielilor curente. Durata îndelungată a soluționării cauzei (aproximativ șase ani), suprapusă peste contextul economic și pandemic, a făcut ca situația financiară a institutului, finanțat în principal din proiecte de cercetare-dezvoltare, să devină foarte vulnerabilă, motiv pentru care au fost accesate și alte linii de credit și împrumuturi. Despăgubirile solicitate - dobânda legală în cuantum de 4.484.970,33 RON - reprezintă o reparație minimă și nesemnificativă în raport cu pierderile reale suferite, care privesc nu doar fluxul de numerar și costul creditării, ci și imposibilitatea de a depune proiecte din cauza istoricului negativ și agravarea situației financiare generale a institutului. Prin urmare, respingerea acțiunii ca prescrisă ar echivala cu lipsirea de efecte a întregii proceduri anterioare de anulare a actului administrativ nelegal și cu lipsirea de conținut a art. 19 din Legea 554/2004.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Prin sentința civilă atacată cu recurs, instanța de fond a respins ca integral prescrisă cererea reclamantului Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare în Informatică, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, având ca obiect plata dobânzii legale aferente debitului principal de 6.130.737,39 RON, reținând în esență că acesta a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască încă de la data formulării cererii având ca obiect anularea Notei de constatare a neregulilor și de aplicare a corecțiilor financiare si obligarea paratului la restituirea sumei achitate, respectiv încă din anul 2016, toate elementele necesare determinării întinderii pagubei pretinse prin cererea de chemare în judecată din prezentul dosar. Analizând criticile din recurs ale recurentului, Înalta Curte va reține că acestea sunt parțial întemeiate, fiind incident cazul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ca efect al greșitei aplicări a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la cele ale art. 2503 C. civ., în ceea ce privește momentul de la care curge termenul de prescripție pentru formularea acțiunii în despăgubire. În acest sens, se va reține că potrivit dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în contencios administrativ având ca obiect plata de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal poate fi introdusă în termen de 1 an de la data la care reclamantul "a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei". În mod corect instanța de fond a aplicat în cauză dezlegările date prin Decizia nr. 22/2019 a ICCJ - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, potrivit cărora: "31. În situația în care producerea pagubei are loc într-un interval de timp anterior promovării acțiunii principale în contenciosul administrativ, iar persoana vătămată cunoaște ori, cu o diligență rezonabilă, poate cunoaște existența și întinderea pagubei, aceasta trebuie să solicite repararea prejudiciului in integrum odată cu acțiunea principală (împotriva actului cauzator al prejudiciului), potrivit regulii instituite de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, în această situație, este inadmisibilă cererea de reparare a pagubei pe cale separată, pe baza dispozițiilor speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dacă persoana vătămată nu dovedește existența unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului produs anterior promovării acțiunii principale în contenciosul administrativ". Cu toate acestea, Înalta Curte va reține că despăgubirile solicitate în prezentul litigiu constau în contravaloarea lipsei de folosință a sumei reprezentând debitul principal solicitat pe cale accesorie odată cu introducerea acțiunii în anularea actului administrativ nelegal. Or, plata dobânzii legale, având natura juridică a unei despăgubiri menite să acopere prejudiciul cauzat prin întârzierea în executarea unei obligații bănești, prin esența sa reprezintă o prestație succesivă, care se naște zi de zi pe întreaga durată a neexecutării obligației principale. Prin urmare, termenul de prescripție trebuie analizat prin raportare la această natură succesivă a prestației: fiecare zi de întârziere dând naștere unui nou prejudiciu și, corelativ, unui nou drept la acțiune, astfel că prescripția operează distinct pentru fiecare fracțiune de prejudiciu, potrivit dispozițiilor art. 2503 alin. (2) C. civ., care completează prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004. Așadar, câtă vreme debitul principal nu a fost restituit (plata acestuia realizându-se abia la data de 14.02.2023), prejudiciul generat de lipsa de folosință a sumei de 6.130.737,39 RON s-a produs zi de zi, putând fi evaluat zilnic la nivelul dobânzii legale. În aceste condiții, existând o pagubă care a continuat a fi produsă în patrimoniul reclamantului zi de zi, inclusiv după rămânerea definitivă a hotărârii de obligare la plata debitului principal și până la achitarea efectivă a acestuia, pentru dobânzile legale datorate în interiorul termenului de 1 an reglementat de art. 11 din Legea nr. 554/2004, calculat până la momentul formulării prezentei cereri în despăgubire, nu se poate susține în mod valid că termenul de prescripție ar fi împlinit. Pe cale de consecință, în aplicarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va concluziona în sensul că pentru perioada 16.01.2023 și până la data achitării efective a debitului principal, acțiunea în plata despăgubirilor reprezentând contravaloarea lipsei de folosință a acestuia, determinată pe zi de întârziere, nu este prescrisă, aceste dobânzi fiind născute și datorate în interiorul termenului de 1 an anterior introducerii cererii de chemare în judecată (16.01.2024). În ceea ce privește sumele reprezentând echivalentul lipsei de folosință a debitului principal în perioada anterioară datei de 16.01.2023, Înalta Curte pornind de la aceleași considerații anterior expuse, urmează a valida concluzia instanței de fond privind momentul cunoașterii obiective a întinderii pagubei, care se regăsește în afara termenului de prescripție de 1 an reglementat de art. 19 din Legea contenciosului administrativ. În acest sens, în mod legal instanța fondului a observat că în momentul formulării acțiunii de anulare a actului vătămător reclamantul a cunoscut întinderea debitului principal, pretins de altfel pe cale accesorie, astfel că acesta a putut cunoaște în mod obiectiv, zi de zi, inclusiv întinderea prejudiciului cauzat de lipsa de folosință a sumei reprezentând debit principal. Urmează a fi înlăturate susținerile din recurs ale recurentului-reclamant potrivit cărora evaluarea contravalorii lipsei de folosință a debitului principal nu a putut fi realizată anterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ nelegal și de obligare a pârâtului la plata acestuia, având în vedere că valorificarea considerentelor obligatorii ale Deciziei nr. 22/2019 a ÎCCJ - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nu creează o legătură necesară între declararea cu caracter definitiv a nelegalității actului vătămător și momentul cunoașterii întinderii prejudiciului cauzat de emiterea acestui act. Dimpotrivă, prin decizia în interesul legii Înalta Curte a stabilit necesitatea evaluării de la caz la caz a circumstanțelor în care, în mod obiectiv, persoana vătămată a putut cunoaște întinderea pagubei, iar în prezentul litigiu s-a făcut pe deplin dovada faptului că întinderea prejudiciului principal a fost cunoscută și a putut fi evaluată încă de la momentul introducerii acțiunii în anularea actului nelegal (fiind de altfel pretins în cadrul aceluiași litigiu) astfel că, zi de zi, reclamantul a fost în măsură să evalueze prin raportare la întinderea debitului principal, inclusiv prejudiciul suplimentar cauzat de lipsa de folosință a acestuia. Prin urmare, pentru prejudiciile derivând din lipsa de folosință a sumei reprezentând debit principal cauzate anterior datei de 16.01.2023 dreptul material la acțiune a fost în mod legal apreciat drept prescris la momentul sesizării instanței (16.01.2024), întrucât s-au scurs mai mult de 12 luni de la momentul în care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască existența și întinderea pagubei produse zi de zi, rezultate din lipsa de folosință a sumei de 6.130.737,39 RON. Această concluzie corespunzând doar în parte analizei efectuate de instanța de fond, prin raportare la considerentele anterior expuse privind greșita valorificare a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 în privința dobânzilor legale scadente în interiorul termenului de 1 an anterior formulării cererii de chemare în judecată, precum și față de necesitatea efectuării de verificări de fond asupra cererii de plată a acestora (cauza fiind soluționată în temeiul unei excepții procesuale), în temeiul art. 20 din Legea nr. - 554/2004 rap. la art. 496 alin. (2) C. proc. civ. Înalta Curte va casa în parte sentința și va trimite spre rejudecare cererea privind plata acestor dobânzi, menținând în rest sentința recurată.