Decizia nr. 187/2026 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 53/2025 a Curții de Apel Craiova

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 12.08.2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Parchetul de pe lângă Tribunalul București solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună obligarea pârâtului la emiterea actului administrativ constând în formularea unui răspuns la cererea din 23.04.2024, care are scopul de a clarifica modalitatea de încadrare în concordanță cu hotărârile civile privind recunoașterea unor drepturi salariate, precum și a modului de calcul al sumelor privind debitul principal care se constituie din diferența venitului brut pe care trebuia să îl încaseze începând cu data de 09.04.2015 până la 02.01.2018 rezultate din acordarea celor trei valori de referință sectorială 463 RON, 484,18 RON, respectiv 605,225 RON actualizate cu indicele de inflație la data plății efective plus dobânda legală până la data plății efective.

2. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 53 din 3 martie 2025, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Tribunalul București, având ca obiect "refuz soluționare cerere". 3. Calea de atac exercitată Împotriva sentinței civile nr. 53 din 3 martie 2025, a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac și casare a soluției de la fond, cu consecința admiterii acțiunii.

În esență, în motivare, a susținut că instanța de fond a făcut o aplicare eronată a normelor de drept material, în mod particular a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, interpretând într-o manieră excesiv de restrictivă noțiunea de "act administrativ" În mod eronat a reținut curtea de apel că răspunsul solicitat de reclamantă ar reprezenta o clarificare oficială privind executarea unor hotărâri judecătorești definitive și modalitatea de aplicare a valorilor de referință sectorială (VRS), astfel că nu ar reprezenta un act administrativ, întrucât nu ar fi de natură să producă efecte juridice. Această concluzie ignoră complet realitatea juridică a raporturilor dintre reclamantă și autoritatea publică pârâtă.

Cererea adresată pârâtului Parchetul de pe lângă Tribunalul București nu este una informativă sau consultativă, ci a vizat executarea unor hotărâri judecătorești definitive, prin care instanțele au recunoscut dreptul reclamantei la diferențe salariale pentru o perioadă determinată și au obligat angajatorul să procedeze la recalcularea și plata acestor sume, actualizate cu indicele de inflație și majorate cu dobânda legală. În acest context, refuzul parchetului de a răspunde solicitării privind executarea acestor hotărâri echivalează, în drept, cu un refuz administrativ nejustificat — adică o omisiune de a exercita o atribuție legală cu efect direct asupra situației juridice a unei persoane. Răspunsul solicitat, chiar și sub forma unei simple adrese sau note administrative, are capacitatea de a produce efecte juridice individuale asupra reclamantei.

Așadar, răspunsul solicitat vizează o situație juridică concretă, raportată la un drept subiectiv deja recunoscut și, prin urmare, se încadrează, fără îndoială, în sfera actelor administrative unilaterale cu caracter individual, așa cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Această interpretare este susținută nu doar de doctrina juridică, ci și de jurisprudența constantă a instanțelor de contencios administrativ, care au statuat că refuzul autorităților publice de a răspunde unor cereri ce vizează executarea sau clarificarea unor drepturi deja recunoscute constituie acte administrative negative, susceptibile de a fi atacate în contencios. Totodată, trebuie subliniat că efectul refuzului nu este unul abstract sau pur teoretic, ci produce o vătămare concretă și actuală a drepturilor reclamantei, afectând exercitarea efectivă a drepturilor salariale cuvenite și împiedicând accesul la sumele stabilite prin hotărâri judecătorești.

Această vătămare este în sine suficientă pentru a justifica admisibilitatea și temeinicia acțiunii în contencios administrativ. În concluzie, instanța de fond a aplicat greșit legea materială, omisiunea autorității publice de a răspunde fiind, în realitate, un refuz nejustificat de emitere a unui act administrativ cu efecte individuale asupra reclamantei. O astfel de atitudine, dacă ar fi lăsată nesancționată, ar crea un precedent periculos prin care autoritățile publice s-ar putea sustrage de la obligația de a pune în executare hotărârile judecătorești, sub pretextul că răspunsul solicitat nu produce efecte juridice. Un alt motiv de nelegalitate gravă a sentinței îl constituie ignorarea principiilor fundamentale ale dreptului la un recurs efectiv și acces la justiție, consacrate de art. 6 și art. 13 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în coroborare cu art. 21 din Constituția României.

Instanța de fond a eșuat să aplice o viziune funcțională și eficientă asupra rolului justiției administrative, alegând în schimb o abordare pur formalistă care a anulat, în mod practic, dreptul reclamantei de a obține o soluție efectivă pentru o vătămare reală. Deși Curtea a constatat existența unei cereri formulate către autoritatea publică și lipsa unui răspuns la acea cerere, a refuzat să califice această pasivitate administrativă ca fiind un refuz nejustificat, considerând într-un raționament rigid — că cererea nu privea un act administrativ în sensul strict al legii. Această abordare este contrară spiritului Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, dar și jurisprudenței constante a Curții Europene a Drepturilor Omului, care afirmă că orice procedură de judecată trebuie să fie efectivă nu doar în formă, ci și în conținut.

Mai exact, dreptul de acces la o instanță nu poate fi unul iluzoriu sau teoretic, ci trebuie să ofere persoanei interesate posibilitatea reală de a-și valorifica drepturile. In plus, jurisprudența CEDO (cauze precum Bellet c. Franței, Hornby c. Grecia, Burdov c. Rusia) accentuează faptul că neexecutarea sau blocarea executării unei hotărâri judecătorești definitive de către autoritățile statului reprezintă o încălcare a art. 6 din Convenție. In mod similar, în cauza Golder c. Regatul Unit, Curtea a reafirmat că "accesul la justiție presupune nu doar posibilitatea de a sesiza o instanță, ci și obținerea unei soluții reale, în caz de vătămare" . A susținut că tăcerea autorității publice echivalează cu o formă mascată de neexecutare a unei obligații legale, iar refuzul instanței de a analiza fondul acestei situații transformă o obligație constituțională într-un simplu formalism juridic.

Prin urmare, consider că instanța de fond a încălcat principiile fundamentale privind accesul efectiv la justiție și dreptul la un recurs efectiv, încălcând flagrant atât dispozițiile legale interne, cât și jurisprudența CEDO. In interpretarea și aplicarea Legii nr. 554/2004, instanța de fond a omis să valorifice o distincție esențială în materia contenciosului administrativ: aceea între actul administrativ pozitiv (un act expres, care produce efecte juridice) și actul administrativ negativ, care constă în refuzul nejustificat de a soluționa o cerere susceptibilă de a genera raporturi juridice. Această omisiune a condus la o aplicare greșită a normelor de drept material și la respingerea eronată a acțiunii ca fiind "nefondată", pe motiv că obiectul cererii nu s-ar încadra în noțiunea de act administrativ.

Instanța a ignorat că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul de a rezolva o cerere legală constituie un act administrativ asimilabil, atunci când cererea vizează un drept sau un interes legitim. Cererea reclamantei din 23.04.2024 și reiterată ulterior, privea executarea unor hotărâri judecătorești definitive și clarificarea elementelor tehnice aferente acestora — cum ar fi stabilirea valorii debitelor, comunicarea deciziilor de încadrare, modul de aplicare a valorilor de referință sectorială și al cotelor de contribuții, precum și defalcarea statelor de plată. Aceste aspecte nu sunt facultative pentru autoritatea publică, ci decurg din obligația sa de a pune în executare hotărârile judecătorești, obligație impusă atât de Codul muncii, cât și de art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 din CEDO.

A mai arătat că hotărârea instanței de fond este nelegală în măsura în care ignoră complet caracterul de act administrativ al refuzului pârâtului de a răspunde. Această omisiune echivalează cu o denegare de justiție și trebuie remediată prin admiterea recursului, casarea hotărârii și obligarea pârâtului la soluționarea cererii formulate. 4. Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Parchetul de pe lângă Tribunalul București nu a depus întâmpinare în cauza de față. II.

Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. se impune a fi admis, pentru următoarele considerente: 1. Aspecte de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ a fost învestită de reclamanta A. cu o cerere prin care a solicitat obligarea pârâtului Parchetul de pe lângă Tribunalul București la emiterea actului administrativ constând în formularea unui răspuns la cererea din 23.04.2024, care are scopul de a clarifica modalitatea de încadrare în concordanță cu hotărârile civile privind recunoașterea unor drepturi salariate, precum și a modului de calcul al sumelor privind debitul principal care se constituie din diferența venitului brut pe care trebuia să îl încaseze.

Prima instanță, apreciind caracterul neîntemeiat al petitului dedus judecății, a respins acțiunea reclamantei, reținând în motivare că pentru a fi în sfera refuzului nejustificat al autorității administrative, trebuie ca actul sau operațiunea ce se cer a fi eliberate sau efectuate, să aibă aptitudinea, ele însele, de a fi acte administrative, respectiv de a da naștere, a modifica ori stinge raporturi juridice. Împotriva acestei soluții, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a formulat cerere de recurs prin care a invocat încălcarea și interpretarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor din Legea contenciosului administrativ care reglementează actul administrativ asimilat.

Înalta Curte, în cadrul controlului judiciar, apreciază ca fiind întemeiat motivul de casare dezvoltat de reclamantă și îl va admite cu consecința desființării soluției primei instanțe. Art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) prevede în sensul "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.

"Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile". Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie. În cauză, criticile formulate se circumscriu motivului de casare/nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material.

Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Din perspectiva normelor de drept pe care Înalta Curte le consideră a fi aplicate greșit de prima instanță, urmează a fi avut în vedere art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2004, care prevede că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată; interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.

Se observă că norma anterior arătată instituie regula acțiunilor în contenciosul administrativ: titularul acțiunii poate fi orice persoană, care se consideră vătămată atât într-un drept subiectiv, cât și într-un interes legitim personal sau, după caz, într-un interes public. Definiția noțiunii de persoană vătămată este reglementată normativ în art. (2) alin. (1) lit. a) din aceeași lege, fiind vorba despre orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un asta administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. Cu privire la nesoluționarea unei cereri din partea autorităților publice, aceasta poate suporta o interpretare mai largă.

Pe de-o parte, prin nesoluționarea unei cereri se înțelege atât refuzul nejustificat de a soluționa o cerere sau de a emite un act, din partea autorităților publice (conduita activă de refuz) cât și nesoluționarea cererii sau emiterea unui act administrativ în termenul legal stabilit (conduita pasivă). Potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (1) teza a II-a din legea în discuție, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Dispoziția normativă mai sus menționată precizează faptul că poate forma obiectul acțiunii judiciare pe calea contenciosului administrativ și actul administrativ atipic, adică tăcerea administrației publice, respectiv refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

Înalta Curte subliniază că, în acord cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. g) și h) din Legea nr. 554/2004, "(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (...) g) nesoluționarea în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen; h) refuzul nejustificat de a soluționa o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea;". În urma unei analize gramaticale asupra art. 2 alin. (1) lit. i) se pot desprinde cu ușurință cele două trăsături fundamentale ale unui asemenea refuz pentru ca acesta să constituie un act administrativ susceptibil de controlul instanței de contencios.

În primul rând, refuzul nejustificat este o exprimare explicită în vederea nesoluționării cererii persoanei vătămate, așadar o acțiune, ceea ce îl diferențiază de tardivitatea sau tăcerea administrației, care se caracterizează printr-o inacțiune, o indiferență a autorității față de cererea particularului. În al doilea rând, refuzul trebuie să fie exprimat cu exces de putere pentru a fi nejustificat. Legea 554/2004 definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere prin depășirea limitelor competenței legale sau a drepturilor și libertăților cetățenești. În jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți s-a stabilit că identificarea caracterului nejustificat se va face printr-un control amplu; judecătorul are datoria de a analiza speța din perspectiva scopului legii, acesta din urmă reprezentând intenția legiuitorului exprimată prin norma legală.

Astfel fiind, în cadrul procedurii judiciare în fața instanței de contencios administrativ, persoana vătămată într-un drept sau interes legitim prin refuzul nejustificat al autorității publice de a soluționa o cerere sau de a emite a emite un act administrativ poate solicita instanței de judecată obligarea autorității publice pârâte să soluționeze cererea sau să emită actul administrativ. Prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată, precum și la dispozițiile legale invocate de către recurenta - reclamantă în calea de atac, Înalta Curte constată că în speță este vorba despre un litigiu de contencios administrativ, astfel că instanța este competentă să analizeze susținerile recurentei vizând refuzul nejustificat al intimatului de a soluționa cererea sa de comunicare de informații.

Or, recurenta-reclamantă a invocat faptul că, prin neemiterea unui răspuns solicitării sale, autoritatea pârâtă a încălcat legea, chestiune cu care instanța de control judiciar este de acord. Prin urmare, având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv constatarea refuzului de soluționare a cererii, Înalta Curte apreciază că se impunea analiza pe fond a refuzului invocat de reclamantă, prima instanță având de stabilit dacă prin lipsa răspunsului autoritatea a acționat sau nu cu exces de putere, încălcând astfel dispozițiile legale anterior amintite. În concluzie, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc.

civ. și constată că vătămarea părții procesuale nu se poate înlătura decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la aceleiași instanță, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, fiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc.

civ., va admite recursul, va casa hotărârea primei instanțe și va trimite cauza spre rejudecare acesteia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinței nr. 53 din 3 martie 2025 pronunțate de Curtea de Apel Craiova - secția de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare primei instanțe. Definitivă. Pronunțată astăzi, 16 ianuarie 2026, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.