Decizia nr. 1814/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1143/2021 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară anularea deciziei nr. 39/13.01.2021 de sancționare cu amendă în cuantum de 450.000 RON și a tuturor actelor premergătoare, exonerarea societății de la plata amenzii și de la obligația întocmirii unui plan de măsuri stabilită la art. 2, restituirea a 50% din suma achitată cu titlu de amendă. În subsidiar, s-a solicitat reducerea sancțiunii amenzii sau înlocuirea sancțiunii amenzii cu avertisment, precum și obligarea A.S.F. la plata cheltuielilor de judecată generate de prezenta cauză.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1143 din 15 octombrie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., prin lichidator judiciar B., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea contestației și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că sentința a fost dată cu încălcarea principiului contradictorialitătii - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, motivul pentru care prima instanță a respins criticile A. cu privire la (i) lipsa de reprezentativitate a eșantionului analizat de A.S.F. și (ii) lipsa de proporționalitate a sancțiunii, raportate la numărul dosarelor analizate, a fost faptul că reprezentativitatea eșantionului este dată nu doar de numărul de dosare analizate, ci și de modul aleatoriu de selectare a acestora. În plus, prima instanță a reținut în mod nelegal că în lipsa unei critici exprese cu privire la modul aleatoriu în care au fost selectate dosarele, atunci A. a acceptat metoda de studiere și consecința matematică de extindere a concluziilor de la parte la întreg. Condiția reprezentativității eșantionului prin modul aleatoriu de selectare a dosarelor nu a fost invocată nici de A.S.F. și nici nu a fost pusă în dezbatere de către prima instanță, prima dată fiind menționată în cuprinsul motivării hotărârii. Prima instanță a încălcat, așadar, principiul contradictorialității prevăzut de art. 14 C. proc. civ., câtă vreme nu a pus în discuția părților motivul pentru care a respins criticile A., reținut prin sentința recurată și nu a respectat dreptul părților de a dezbate împrejurarea pe care instanța a considerat-o esențială pentru respingerea motivului de nelegalitate a deciziei invocat de către reclamantă, aspect care, raportat la motivarea sentinței recurate, a influențat în mod determinant soluția finală a primei instanțe. Recurenta-reclamantă a susținut că eșantionul de 55 de dosare, reprezentând doar 0.17% din totalul dosarelor avizate în perioada relevantă, nu a fost reprezentativ pentru efectuarea controlului, pentru a stabili concluziile acestuia și pentru a sancționa A. cu o amendă aproape de maxim (450.000 RON, maximul fiind 500.000 RON). Pe de pe de o parte, prima instanță nu a negat că numărul de dosare ar fi fost (foarte) mic prin raportate la totalul acestora, însă a considerat că un alt element alternativ al reprezentativității este modalitatea aleatorie de alegere a dosarelor, pe care dacă A. nu a criticat-o, înseamnă că a acceptat-o. Cu toate acestea, nu doar că prima instanță nu a indicat temeiul unei astfel de condiții și nu a pus în discuție această circumstanță, dar din întâmpinarea A.S.F. rezultă că nici măcar autoritatea nu a pretins că modalitatea de alegere a dosarelor ar fi fost aleatorie. A.S.F. însăși indică lipsa caracterului aleatoriu de alegere a dosarelor verificate - toate cele 55 de dosare au fost indicate de către Direcția Relația cu Publicul, Petiții și Educație Financiară ca având înregistrate petiții din partea asiguraților. Pe de altă parte, inclusiv conform Orientărilor privind metodele de eșantionare pentru autoritățile de audit emise de Comisia Europeană, precum și Regulamentului 4/2021, reprezentativitatea numerică și caracterul aleatoriu al selecției sunt condiții cumulative pentru reprezentativitatea generală a eșantionului, iar nu alternative, astfel că soluția instanței de fond este de asemenea incorectă și dată prin aplicarea greșită a legii. Un al doilea motiv de recurs, subsumat cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a vizat nemotivarea hotărârii primei instanțe, recurenta apreciind că aceasta nu cuprinde niciun considerent cu privire la argumentele A. conform cărora din interpretarea sistematică și istorică a legislației în domeniu rezultă că la data emiterii deciziei, A.S.F. nu putea efectua control permanent sau la cele conform cărora lipsa existenței unei reglementări a procedurii de control permanent, care să prevadă drepturile și obligațiile A.S.F., respectiv ale entităților controlate, reprezintă o încălcare a art. 6 CEDO, sub latură penală. În plus, prima instanță nu a analizat criticile societății cu privire la nelegala individualizare a sancțiunii, iar analiza pe fond a deciziei contestate reprezintă o preluare aproape cuvânt cu cuvânt a susținerilor A.S.F. din întâmpinare. Referitor la faptul că sentința recurată nu cuprinde considerentele asupra susținerilor A. conform cărora din interpretarea sistematică și istorică a legislației în domeniu rezultă că la data emiterii deciziei, A.S.F. nu putea efectua control permanent, recurenta-reclamantă a arătat că sentința recurată nu cuprinde niciun considerent cu privire la evoluția legislativă invocată de reclamantă, care dovedește, în opinia acesteia, nelegalitatea controlului desfășurat și, în consecință, a deciziei. A. a formulat această critică atât prin contestație, cât și prin răspunsul la întâmpinare și, deși societatea a prezentat o analiză amplă referitoare la cadrul legal și la limitele atribuțiilor A.S.F., sentința recurată nu face nicio mențiune în acest sens. În mod similar, sentința recurată nu cuprinde nici considerente referitoare la faptul că sancționarea A. în lipsa unui cadru normativ reglementând procedura de control permanent, precum și confuziunea între atribuțiile de supraveghere și cele de control, atrage încălcarea art. 6 CEDO și nelegalitatea deciziei. Inexistența unei reglementări cu privire la procedura de control permanent este un aspect necontestat în cauză și confirmat de prima instanță: "Controlul permanent nu este reglementat de Regulamentul ASF nr. 11/2016." Critica A. a fost însă în sensul că efectuarea unui control permanent de către A.S.F., în lipsa unei proceduri de control reglementate printr-un act normativ, este nelegală și atrage încălcarea art. 6 CEDO cu privire la dreptul la apărare a A. și, în consecință, nelegalitatea deciziei de sancționare. A. a susținut că, pe de o parte, necesitatea existenței unui cadru normativ pentru desfășurarea controlului permanent, indiferent că acesta ar fi echivalat cu procesul de supraveghere sau cu celelalte proceduri de control, reiese și din Ghidul EIOPA pentru activitatea de supraveghere (Recomandările 9 și 30). Lipsa unei proceduri pentru controlul permanent reprezintă o încălcare de către A.S.F. a recomandărilor EIOPA și imposibilitatea, pentru A.S.F., entitatea controlată, precum și pentru instanța de judecată de a verifica legalitatea controlului. Pe de altă parte, sancțiunea administrativă dispusă de A.S.F. prin decizia contestată are caracter penal, art. 6 din CEDO, sub latură penală, fiind reținut ca fiind aplicabil în cazul sancțiunilor dispuse de autorități administrative cu atribuții în sfera economică și financiară, inclusiv de către prima instanță. Având în vedere că art. 6 CEDO prevede că vinovăția unei persoane trebuie stabilită în conformitate cu legea, iar A.S.F. a sancționat A. în absența unei proceduri legale, rezultă că decizia de sancționare a fost emisă cu încălcarea garanțiilor procesuale de care se bucură societatea recurentă. O altă critică neanalizată de prima instanță a fost argumentul A. conform căruia garanțiile recunoscute de art. 6 din Convenție si de art. 48 din Cartă au fost încălcate prin confundarea atribuțiilor de supraveghere cu cele de control si sancționare. În acest sens reclamanta a invocat Hotărârea CEDO din data de 11.06.2009 în cauza Dubus S.A. contra Franței, Cererea nr. 5242/04, dar niciunul dintre aceste argumente nu a fost analizat în cadrul sentinței recurate. A mai apreciat recurenta că sentința recurată nu cuprinde considerente referitoare la nelegala individualizare a sancțiunii aplicate societății. Astfel, A. a prezentat mai multe critici cu privire la nelegala individualizare a sancțiunii, inclusiv a existenței anumitor circumstanțe atenuante ce nu au fost avute în vedere de A.S.F., cu încălcarea art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015. Cu toate acestea, prima instanță, reținând în mod nelegal incidența art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 (neaplicabil în cauză, având în vedere norma specială prevăzut de art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015), a apreciat doar că "orientarea spre maximul prevăzut de lege a amenzii aplicate răspunde scopului preventiv urmărit de lege prin prisma circumstanțelor reale ale săvârșirii faptelor sancționate, sens în care amenda răspunde cerințelor de proporționalitate vizate de CEDO". Prima instanță nu a motivat nici care sunt circumstanțele reale ale faptei pe care le-a avut în vedere, nici de ce acestea sunt de natură să atragă stabilirea amenzii spre maximul legal. Astfel, reclamanta a invocat că: - societatea a luat toate măsurile impuse de către A.S.F. prin raportare la dosarele de daună ce fac obiectul analizei și a procedat la achitarea tuturor prejudiciilor conform cerințelor autorității; - pretinsele încălcări au avut un caracter nesemnificativ, în special prin raportare la numărul de dosare gestionate de către A. lunar; - numărul petițiilor cu privire la activitatea A. este în descreștere (cu 40% în trimestrul III 2020, față de trimestrul I 2020); - prin raportare la practica anterioară a A.S.F., pentru aceleași fapte aceasta a aplicat fie sancțiunea avertismentului, fie sancțiunea cu amenda de până la 10.000 RON - 50.000 de RON, în cazuri în care perioada analizată a fost mult mai extinsă și numărul dosarelor de daună în care au fost constatate încălcări mult mai ridicat. Amenda maximă prevăzută la art. 37 alin. (2) lit. a) din Legea 132/2017 este reglementată pentru cele mai grave încălcări, iar aplicarea acesteia, în contextul în care la data emiterii deciziei societatea a înlăturat orice efecte negative ale faptelor reținute de A.S.F., a fost făcută cu încălcarea principiului proporționalității. Prima instanță a reținut și faptul că "[A.S.F.] a avut în vedere săvârșirea în mod repetat a unor fapte contravenționale [...] de aceeași natură" prin raportare la alte 6 decizii emise. Cu toate acestea prima instanță nu a menționat nici care sunt deciziile emise pe care le reține drept relevante în hotărâre și nici dacă acestea sunt sau nu definitive. De asemenea, a mai invocat recurenta-reclamantă împrejurarea că analiza pe fond a deciziei contestate reprezintă o preluare aproape cuvânt cu cuvânt a susținerilor A.S.F. din întâmpinare. Printr-un alt set de critici, subsumate cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a invocat încălcarea art. 21 2 alin. (8) raportat la alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012 și art. 6 CEDO, latura penală. Astfel, s-a apreciat că prima instanță a reținut, în mod greșit, că A.S.F ar fi avut dreptul de a efectua control permanent, respectiv că ar fi putut emite o Decizie de sancționare în urma controlului permanent. În opinia recurentei noțiunea de "control permanent" nu este definită în Legea nr. 237/2015 (sau în alt act normativ în vigoare la data emiterii deciziei de sancționare). De asemenea, Legea nr. 237/2015 nu conține prevederi cu privire la controlul permanent al societăților de asigurare/reasigurare, iar la data emiterii deciziei de sancționare, singura trimitere la noțiunea de "control permanent" era cuprinsă în art. 21 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, introdus prin art. I pct. 10 din O.U.G. nr. 94/2013, în scopul instituirii unei proceduri unitare de control și contestare, având în vedere preluarea de către A.S.F. a atribuțiilor și a procedurilor de control reglementate pentru trei autorități de supraveghere cu competențe diferite. Astfel, pe de o parte, se observă că legiuitorul a dorit unificarea procedurii de control și de contestare, sens în care a prevăzut atribuția/competența generală a A.S.F. de a efectua activități de control permanent, periodic sau inopinat, pentru a sancționa eventuale încălcări a legislației aplicabile. Pe de altă parte, legiuitorul a inclus dispoziții de procedură exclusiv cu privire la efectuarea controlului periodic și inopinat. Astfel, legiuitorul a prevăzut în cadrul art. 21 2 din O.U.G. nr. 93/2012 că efectuarea controlului inopinat se hotărăște de Președintele A.S.F., pe când efectuarea controlului periodic se hotărăște de Consiliul A.S.F., iar în urma acestora se încheie procese-verbale, precum și faptul că împotriva acestor procese-verbale, entitatea controlată poate formula obiecțiuni în termenele prevăzute de reglementările A.S.F. În completarea cadrului normativ existent, în cadrul art. 21 2 alin. (8) din O.U.G. nr. 93/2012 s-a prevăzut că procedura privind activitatea de control se va stabili prin regulament A.S.F. Prin urmare, în opoziție cu procedura reglementată pentru controlul periodic și inopinat, legiuitorul nu a introdus nicio normă în cadrul art. 21 2 din O.U.G. nr. 93/2012 prin care să facă referire la modalitatea de începere sau încetare a controlului permanent, la actul încheiat odată cu finalizarea controlului permanent sau la existența dreptului entității controlate de a formula punct de vedere/obiecțiuni față de aspectele constatate în urma controlului permanent. Controlul permanent a fost reglementat abia prin Regulamentul nr. 4/2021 privind activitatea de control desfășurată de către Autoritatea de Supraveghere Financiară ("Regulamentul nr. 4/2021") care a abrogat, din 01.02.2021, Regulamentul nr. 11/2016 privind activitatea de control periodic și inopinat desfășurată de către Autoritatea de Supraveghere Financiară ("Regulamentul nr. 11/2016"). Regulamentul nr. 11/2016 reglementa exclusiv procedurile de control periodic și inopinat, fără vreo mențiune cu privire la noțiunea de "control permanent". Drept urmare, din însuși Regulamentul nr. 4/2021 rezultă că acesta este singurul care instituie un cadru procedural pentru desfășurarea controlului permanent, precum și drepturile și obligațiile A.S.F., precum și ale entității controlate. Cum Regulamentul nr. 4/2021 a intrat în vigoare abia în data de 01.02.2021, rezultă că nici la data efectuării pretinsului control, nici la data emiterii deciziei contestate (13.01.2021) nu exista cadru normativ aplicabil controlului permanent efectuat de A.S.F. Lipsa cadrului legal pentru procedura de control permanent determină nelegalitatea actului sancționatoriu emis în baza controlului nelegal. Pentru aceste motive, s-a solicitat instanței de recurs să constate că prima instanță a interpretat greșit legea materială care reglementează competențele de control ale A.S.F., precum și întinderea/existența garanțiilor procedurale ale A., conform art. 6 CEDO, sub latură penală. A mai susținut recurenta-reclamantă și faptul că sentința a fost dată cu încălcarea art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, prima instanță considerând, în mod greșit, că sancțiunea dispusă de A.S.F. trebuie să fie individualizată prin raportare la art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, deși Legea nr. 237/2015 stabilește în art. 163 alin. (11) criterii de individualizare speciale și derogatorii. De asemenea, prima instanță a reținut că "[ASF] a avut în vedere săvârșirea în mod repetat a unor fapte contravenționale [...] de aceeași natură", însă, "încălcările săvârșite anterior" reprezintă doar unul dintre criteriile de individualizare menționate de către art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 (lit. h). A. a prezentat argumente referitoare și la alte criterii de individualizare care, dacă ar fi fost avute în vedere, ar fi condus la nedispunerea unei sancțiuni față de A. sau, eventual, a unei sancțiuni mult mai reduse. Astfel: a. natura și gravitatea faptelor - faptele sunt de gravitate redusă, atât prin raportare la numărul dosarelor în care au fost constatate pretinse nereguli (17), prin raportare la totalul dosarelor gestionate în trimestrul III 2020 (31.044), cât și prin raportare la natura faptelor - achitarea cu câteva zile întârziere a despăgubirilor sau transmiterea cu 7 zile întârziere a răspunsului la cererea de comunicare a valorii maxime a despăgubirii; b. forma de vinovăție - raportat la numărul total de dosare avizate, există riscul unor erori umane în legătură cu anumite dosare de daună, aspect din care rezultă că nu există o intenție a A. în a vătăma drepturile asiguraților sau a încălca legislația aplicabilă; c. prejudiciile cauzate terților, în măsura în care pot fi determinate - penalitățile de întârziere prevăzute de lege au fost achitate față de asigurați, astfel că A. a acoperit orice eventuale prejudicii cauzate terților, legiuitorul însuși stabilind cuantumul prejudiciilor în astfel de situații. Suplimentar, A. a argumentat în sensul existenței unor circumstanțe atenuante. Atât lipsa analizei acestor argumente, cât și raportarea instanței la un singur criteriu de individualizare dintr-un act normativ (inaplicabil) dovedesc încălcarea art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015. Nu în ultimul rând, recurenta-reclamantă a invocat încălcarea art. 21 alin. (4) din Legea nr. 132/2017, ca urmare a faptului că prima instanță a reținut că "oferta a fost acceptată prin depunerea cererii de despăgubire." Expunând procedura de aplicabilă cu privire la plata despăgubirilor: - păgubitul transmite către asigurător cererea de comunicare a valorii maxime de despăgubire (art. 14 alin. (1) din Legea nr. 132/2017); - asigurătorul transmite răspuns prin care comunică valoarea maximă a despăgubirii, în termen de 7 zile de la cererea păgubitului (art. 14 alin. (1) din Legea nr. 132/2017); - persoana prejudiciată formulează cererea de despăgubire (art. 15 din Legea nr. 132/2017); - asigurătorul transmite, în 30 de zile de la primirea cererii de despăgubire, fie oferta de despăgubire, fie notificarea cu motivele pentru care nu a aprobat, în totalitate sau parțial, pretențiile de despăgubire (art. 21 alin. (1) din Legea nr. 132/2017), după care urmează: - fie acceptarea ofertei de despăgubire de către persoana prejudiciată, moment de la care curge termenul de 10 zile de efectuare a plății (art. 21 alin. (4) teza I din Legea nr. 132/2017). Acceptarea trebuie făcută în scris (art. 30 alin. (1) din Norma nr. 20/2017); - fie primirea unei hotărâri judecătorești definitive sau a acordului entității de soluționare a litigiului cu privire la suma de despăgubire pe care asigurătorul este obligat să o plătească, moment de la care curge termenul de 10 zile de efectuare a plății (art. 21 alin. (4) teza a ll-a din Legea nr. 132/2017), recurenta a apreciat, contrar celor reținute de prima instanță, despre comunicarea sumei maximale a despăgubirii, că aceasta nu reprezintă ofertă de despăgubire, ci este o etapă distinctă, stabilită de lege în cadrul procedurii de acordare a despăgubirilor, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 132/2017. Prin urmare, faptul că sumele solicitate de către persoanele prejudiciate sunt identice cu sumele indicate de A. în oferta de despăgubire nu echivalează cu o acceptare și nici cu o circumstanță care să atragă o excepție de la procedura stabilită de lege, care implică schimbul de cerere - ofertă - acceptare pentru a conduce la curgerea termenului de 10 zile de efectuare a plății despăgubirilor. În plus, astfel cum s-a arătat și în primă instanță, echipa de control nu a luat în considerare și nu a analizat data acceptării ofertei de despăgubire transmise de A. persoanelor prejudiciate în dosarele de daună analizate, astfel încât nu putea constata existența unor încălcări ale dispozițiilor art. 21 alin. (4) din Legea 132/2017.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a depus întâmpinare și, răspunzând punctual susținerilor recurentei, a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. S.A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ decizia nr. 39/13.01.2021, prin care pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a reținut în sarcina reclamantei: - încălcarea prevederilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 132/2017 în cadrul unui număr de 17 dosare, pentru care societatea ar fi efectuat plata despăgubirilor cu întârziere; - încălcarea prevederilor art. 21 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 132/2017 în cadrul unui dosar, pentru care societatea nu ar fi transmis notificarea cuprinzând motivele pentru care a respins parțial pretențiile; - încălcarea prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 132/2017 în cadrul unui dosar, pentru care reclamanta nu ar fi comunicat valoarea maximă a despăgubirii în termen de 7 zile de la solicitare. Prin aceeași decizie societatea reclamantă a fost sancționată cu amendă în cuantum de 450.000 RON, având în vedere dispozițiile art. 37 alin. (1) lit. d) și art. 37 alin. (2) lit. a), alin. (11) și (14) din Legea nr. 132/2017. Răspunzând punctual criticilor din recursul promovat de recurenta-reclamantă împotriva soluției primei instanțe de respingere a acțiunii, Înalta Curte reține că subsumat cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. s-a invocat încălcarea principiului contradictorialității procesului civilă, recurenta apreciind că instanța nu a pus în discuția părților motivul/împrejurarea esențială care a condus la respingerea anumitor critici ale reclamantei. Este adevărat că dispozițiile art. 14 alin. (6) C. proc. civ. impun instanței obligația de a își "întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii.", însă motivul pentru care se resping anumite critici sau argumente face parte din însăși raționamentul instanței, care se va regăsi în considerentele hotărârii, el neputând fi pus în discuția contradictorie a părților, astfel cum în mod eronat pretinde recurenta. Din lecturarea susținerilor subsumate acestui motiv de casare, Înalta Curte observă și faptul că ele vizează modul în care instanța a înțeles să examineze chestiunea reprezentativității eșantionului analizat, modul aleatoriu de selectare a dosarelor în cadrul acestuia, iar aceste aspecte pot fi încadrate în punctul 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă. În ceea ce privește cazul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta se referă la ipoteza în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei. Astfel, din parcurgerea sentinței recurate se observă că aceasta respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și cuprinde motivele care au format convingerea instanței și au justificat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, oferindu-se răspuns apărărilor invocate de părți. Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu este de acord cu soluția la care a ajuns prima instanță nu se traduce într-o motivare necorespunzătoare a sentinței, la fel cum neînsușirea apărărilor expuse de către parte nu reprezintă o nemotivare a hotărârii. Ceea ce este esențial este faptul că instanța de fond a prezentat în mod clar și coerent argumentele pentru care a pronunțat soluția de respingere ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată, fiind astfel posibilă realizarea controlului judiciar. În concret, recurenta-reclamantă a invocat faptul că prima instanță nu a răspuns criticilor referitoare la: - imposibilitatea efectuării de către A.S.F. a unui control permanent data fiind evoluția legislativă, aspect care, în opinia recurentei reprezintă o încălcare a art. 6 din C.E.D.O. sub latură penală; - nelegala individualizare a sancțiunii și încălcarea art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, prin ignorarea circumstanțelor atenuante invocate de reclamantă. Din verificarea cuprinsului cererii de chemare în judecată, se constată că aceste critici nu au fost formulate prin cererea introductivă în forma detaliată prin cererea de recurs, această detaliere regăsindu-se în cuprinsul răspunsului la întâmpinare depuse la data de 13.09.2021. Or, fiind vorba despre motive suplimentare invocate în sprijinul contestației formulate, acestea se impuneau a se regăsi în cuprinsul unei cereri modificatoare, formulate cu respectarea atât a termenului prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., cât și a termenului de 30 de zile calculat de la data comunicării actului contestat emis de A.S.F., astfel cum prevede art. 165 alin. (1) din Legea nr. 237/2015. Pe cale de consecință, nu se poate reține o nesocotire a prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea recurată conținând analiza tuturor susținerilor părților invocate în condițiile legii. În același timp, se constată că instanța de fond a argumentat, cu luarea în considerare a dispozițiilor legale incidente, faptul că A.S.F. putea efectua controlul permanent al societății și a analizat susținerile din cererea de chemare în judecată referitoare la individualizarea sancțiunii și proporționalitatea sancțiunii, iar împrejurarea că instanța a reținut anumite argumente și situații de fapt/drept invocate de A.S.F. nu poate echivala cu o nemotivare a sentinței, raționamentul judecătorului putând fi decelat cu ușurință. În privința motivului de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta a criticat punctual modul de soluționare a criticilor de nelegalitate formulate, apreciind că acesta este rezultatul unei greșite aplicări a dispozițiilor legale în materie. Sub un prim aspect, recurenta-reclamantă a reiterat criticile referitoare la dreptul A.S.F. de a efectua un control permanent, arătând în esență că decizia de sancționare pentru fapte contravenționale nu putea fi emisă decât în urma desfășurării unui control periodic sau inopinat, câtă vreme Regulamentul A.S.F. nr. 4/2021 care reglementează controlul permanent nu era în vigoare la data controlului, respectiv la data emiterii deciziei contestate. În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 21 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012 statuează în mod expres cu privire la forma de control permanent, echivalentă cu activitatea de supraveghere pe care A.S.F. o exercită asupra tuturor entităților supuse controlului său, printre care se numără și societățile de asigurare prevăzute la art. 2 lit. b) din același act normativ. Așadar, încălcarea prevederilor ordonanței, a legislației care reglementează activitatea entităților reglementate și/sau supravegheate de A.S.F., precum și a reglementărilor și a actelor individuale emise în aplicarea acestora se constată de A.S.F., ca urmare a exercitării de către direcțiile de specialitate a unui control permanent, periodic sau inopinat, iar prin control permanent se înțelege activitatea de supraveghere desfășurată în mod continuu de A.S.F, astfel cum este definită în legislația specifică celor trei sectoare de activitate. Contrar susținerilor recurentei, împrejurarea că Regulamentul nr. 4/2021 a reglementat controlul permanent, abrogând în același timp prevederile Regulamentului nr. 11/2016, care reglementa exclusiv procedurile de control periodic și inopinat, nu dovedește lipsa cadrului legal pentru desfășurarea controlului permanent și dreptul A.S.F. de a efectua un astfel de control de la sediul autorității. Controlul permanent reprezintă unul dintre tipurile de control pe care A.S.F. le poate exercita, în urma căruia se pot constata încălcări ale prevederilor legislației care reglementează activitatea entităților reglementate și/sau supravegheate, iar în speța de față A.S.F. a exercitat această formă de control nu doar în temeiul dispozițiilor art. 21 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, ci și în temeiul mai multor prevederi legale coroborate (art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, art. 1 alin. (1) pct. 43, art. 6 alin. (1), (2) și 5, art. 8 alin. (4), art. 163 alin. (18) din Legea nr. 237/2015). Din interpretarea coroborată a dispozițiilor O.U.G. nr. 93/2012 și ale Legii nr. 237/2015, rezultă că procesul de supraveghere întreprins de A.S.F. este un proces care se bazează atât pe supraveghere off-site (controlul permanent/supravegherea permanentă de la sediul autorității), cât și pe activități de control on-site (controlul periodic și inopinat la sediul societăților). Noțiunile de supraveghere permanentă (off-site) și cea de control permanent se suprapun/sunt identice. In esență, deși O.U.G. nr. 93/2012 utilizează noțiunea de control permanent, iar Legea nr. 237/2015 pe cea de supraveghere permanentă, în fond, ambele noțiuni au în vedere activitatea de monitorizare permanentă a activității societăților de asigurare de la sediul A.S.F. Prin urmare, faptul că legiuitorul a ales, prin Legea nr. 147/2021, pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 93/2012, să aducă clarificări asupra noțiunii de "control permanent", aceasta nu înseamnă, contrar susținerilor recurentei, că nu a existat un temei juridic pentru această formă de control la data emiterii deciziei de sancționare. De asemenea, nici adoptarea Regulamentului nr. 4/2021 ulterior emiterii deciziei contestate nu poate fi intepretată în sensul dorit de recurentă, acela al inexistenței unui cadru legal pentru derularea controlului permanent, fiind evident că activitatea de supraveghere/control permanent exista în legislația primară anterior intrării în vigoare a regulamentului menționat, care a venit doar să reglementeze într-un sigur act secundar procedurile specifice tuturor celor trei tipuri de control exercitat de A.S.F., respectiv controlul permanent, periodic și inopinat. În privința susținerilor recurentei referitoare la reținerea eronată de către A.S.F. a încălcării prevederilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 132/2017, având în vedere și etapele procedurii de plată a despăgubirilor astfel cum acestea rezultă din interpretarea coroborată a dispozițiilor Legii nr. 132/2017 și ale Normei nr. 20/20147, Înalta Curte nu poate valida susținerile din recurs ale recurentei, potrivit cărora în realitate încălcarea sancționată contravențional s-ar fi constatat ca urmare a unei greșite interpretări și aplicări a legii. În acest sens, după cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar și, în special, din înscrisurile noi anexate în recurs, care detaliază modul de calcul al termenelor reglementate de dispozițiile art. 21 din Legea nr. 132/2017 punctual pentru fiecare dintre cele 17 dosare analizate, se constată că în aceste dosare au existat depășiri ale termenului de 10 zile, calculat de la data acceptării ofertei de despăgubire comunicată de asigurator. Independent de modul în care ASF a apreciat efectele juridice ale cererilor formulate de persoanele păgubite, prin raportare la etapele reglementate de art. 21 din Lege, situația de fapt analizată cu ocazia controlului relevă existența unor întârzieri prin raportare la momentul acceptării ofertelor de despăgubire comunicate de asigurator, iar nu doar prin raportare la data cererilor de despăgubire, sens în care cu titlu exemplificativ vor fi avute în vedere dosarele de daună nr. x, nr. x, nr. x, nr. x, nr. x Totodată, înscrisurile depuse la dosar relevă faptul că, în alte dosare de daună, comunicarea valorii maxime a despăgubirilor a fost urmată de formularea unor cereri de despăgubire. Or, în aceste situații, în mod corect autoritatea intimată a apreciat că formularea acestor cereri de despăgubire este echivalentă unei acceptări a ofertei de despăgubire, fiind lipsită de echivoc intenția părții de a încasa despăgubirea la valoarea comunicată de recurenta-reclamantă. În final, nu este deloc lipsit de relevanță faptul că recurenta, la rândul său, a înțeles să dea aceeași interpretare efectelor cererilor de despăgubire formulate ulterior comunicării valorilor maxime ale despăgubirii, sens în care a precizat explicit către ASF faptul că a procedat la calcularea și plata de penalități potrivit art. 21 alin. (5) din Legea nr. 132/2017, recunoscând implicit nerespectarea termenului de plată. Concluzionând, prin raportare la înscrisurile administrate în cauză, instanța de fond a procedat la corecta interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 132/2017, reținând aplicabilitatea în cauză a prevederilor art. 37 alin. (1) lit. d) din același act normativ, ce rețin că nerespectarea termenului de plată a despăgubirilor reprezintă contravenție. În privința motivului de recurs prin care s-a invocat încălcarea de către prima instanță a prevederilor art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 și a principiului proporționalității, Înalta Curte constată că potrivit textului de lege menționat "La stabilirea tipului sancțiunii sau a măsurii sancționatoare și a cuantumului amenzii, pentru faptele prevăzute la alin. (1), (3) și (5), Consiliul A.S.F. are în vedere principiul proporționalității și al raționamentului calificat, precum și toate circumstanțele relevante ale săvârșirii faptei, inclusiv următoarele aspecte, după caz: a) natura și gravitatea faptelor, inclusiv a celor care pot genera risc sistemic, în sensul Regulamentului (UE) nr. 1.092/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudențială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar și de înființare a unui Comitet european pentru risc sistemic; b) forma de vinovăție; c) situația financiară; d) stabilitatea financiară; e) cuantumul profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, în măsura în care acestea pot fi determinate; f) prejudiciile cauzate terților, în măsura în care pot fi determinate; g) gradul de cooperare cu A.S.F.; h) încălcările săvârșite anterior." De asemenea, principiul proporționalității astfel cum este definit în cadrul art. 1 alin. (2) pct. 39 din Legea nr. 237/2015 are în vedere evaluarea riscurilor implicate de o conduită necorespunzătoare, manifestată prin încălcarea prevederilor în raport de impactul negativ asupra clienților, aspect care se află în legătură cu evaluarea proporționalității sancțiunii aplicate, chiar dacă în mod indirect. În conținutul deciziei atacate, în aplicarea acestor dispoziții, au fost reținute caracterul repetitiv al deficienței constatate (plata cu întârziere a despăgubirilor RCA), cota de piață ridicată a societății reclamantei și impactul semnificativ asupra consumatorilor, iar cu privire la încadrarea formei de vinovăție s-a avut în vedere săvârșirea în mod repetat a unor fapte contravenționale de aceeași natură, pentru care au fost aplicate sancțiuni similar. De asemenea, au fost valorificate natura și gravitatea faptei, ca fiind scăzută pentru faptele de la pct. 2 și 3 din decizie, respectiv ridicată pentru fapta de la pct. 1. În concret, în cauză autoritatea pârâtă a analizat un eșantion de 17 dosare dintr-un total de 34.044 dosare de daună avizate în trimestrul III al anului 2020, reținând nerespectarea dispozițiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 132/2017 prin depășirea termenului de plată cu un număr de zile cuprins între 7 și 55 de zile. S-a reținut, de asemenea, un impact semnificativ asupra consumatorilor, prin afectarea drepturilor și intereselor acestora, având în vedere și numărul ridicat de petiții înregistrate de A.S.F. împotriva societății reclamante, acesta reprezentând 48,75% din petițiile instrumentate de A.S.F. în trimestrul III al anului 2020. Contrar aprecierilor intimatei, dar și ale instanței de fond, Înalta Curte va reține caracterul disproporționat al amenzii aplicate recurentei, potrivit celor ce se vor arăta în continuare. În primul rând, se va avea în vedere că sancțiunea conmtravențională a amenzii a vizat doar depășirea termenului de plată a despăgubirilor, precum și faptul că eșantionul de dosare analizate a relevat o astfel de depășire doar în cazul unui număr redus de cereri - 17 dosare de daună - reprezentativitatea eșantionului raportat la numărul de dosare de daună fiind de doar 0,17%. Mai apoi, se impune a se observa că durata depășirii termenului de plată a fost, în general, una redusă, aceasta variind între 7 și 55 zile de întârziere, iar ca urmare a recunoașterii acestor depășiri recurenta a despăgubit persoanele prejudiciate, prin plata de penalități de întârziere potrivit art. 21 alin. (5) din legea nr. 132/2017. Așadar, impactul asupra consumatorilor nu a fost unul semnificativ. În ceea ce privește sancțiunile anterioare aplicate recurentei, se constată că deși în cuprinsul deciziei se menționează că a fost avută în vedere săvârșirea în mod repetat a unor fapte contravențională de aceeași natură, autoritatea pârâtă nu a indicat în concret deciziile prin care au fost aplicate sancțiuni, faptele reținute anterior în sarcina societății, pentru a se putea observa dacă a existat o analiză a similitudinii acestora cu fapta contravențională sancționată. În raport de aceste constatări, precum și față de modalitatea de individualizare a sancțiunii, care trebuia realizată prin însuși actul contestat, Înalta Curte va valida concluzia autorității pârâte și a instanței de fond referitoare la necesitatea aplicării sancțiunii contravenționale, ca urmare a săvârșirii de către reclamantă a faptei contravenționale însă, în aplicarea principiilor reglementate de art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, va aprecia totodată că se impune reducerea cuantumului amenzii contravenționale aplicate prin actul atacat. În acest sens, se va avea în vedere și faptul că potrivit jurisprudenței Curții Constituționale a României, aplicarea sancțiunilor contravenționale, respectiv sancționarea propriu-zisă a subiectului de drept pentru nesocotirea normelor de drept contravențional, are loc potrivit unor principii, similar sancțiunilor de drept penal. Prin Decizia CCR nr. 197 din 9 aprilie 2019 s-a arătat că " (…) Potrivit principiului proporționalității, toate sancțiunile principale sau complementare aplicate contravenientului trebuie să fie dozate în funcție de gravitatea faptei. Acest principiu își găsește corespondent în dispozițiile art. 5 alin. (5) și (6) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, potrivit cărora "Sancțiunea stabilită trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite", iar "Sancțiunile complementare se aplică în funcție de natura și de gravitatea faptei". Principiul proporționalității este apropiat principiului oportunității, acesta din urmă fiind necesar a fi respectat în aplicarea sancțiunilor contravenționale principale și complementare în vederea atingerii scopului represiv și preventiv al sancțiunii contravenționale". Totodată, Curtea a reținut că "aplicarea sancțiunilor contravenționale are loc cu respectarea criteriilor prevăzute de art. 21 din O.G. nr. 2/2001, referitoare la limitele sancțiunilor, respectiv proporționalitatea sancțiunii cu gradul de pericol social al faptei, ținându-se seama de împrejurările în care fapta a fost comisă, de modul și mijloacele de săvârșire, scopul urmărit și urmarea produsă, circumstanțele personale ale contravenientului, precum și de celelalte date înscrise în procesul-verbal de constatare și sancționare. De asemenea, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, la aplicarea sancțiunii autoritatea este chemată să respecte dacă sancțiunile pe care le aplică, in special cele administrative, sunt proporționale, sau dacă implică o sarcină excesivă, prin raportare la circumstanțele concrete ale fiecărei abateri, în parte (ex. Valico - S.R.L. împotriva Italiei, 21 martie 2006, C. - S.R.L. împotriva României, 19 noiembrie 2013, paragraful 17, S.C. D. - S.R.L. Lipova împotriva României, 18 iunie 2013, paragraful 32). În consecință, prin raportare la jurisprudența anterior evocată, dar având în vedere și marja largă de apreciere între cele două limite (minimă și maximă), istoricul sancționator al reclamantei, dar și impactul redus al conduitei acesteia asupra consumatorilor, Înalta Curte va reține că, în aplicarea principiului proporționalității și a raționamentului calificat, conform dispozițiilor art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, în asigurarea rolului preventiv - educativ dar și punitiv al aplicării sancțiunilor contravenționale, se impune diminuarea cuantumului amenzii aplicate reclamantei, până la suma de 100.000 RON. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportate la cele ale art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite în parte acțiunea formulată de reclamantă A. S.A., va anula în parte decizia nr. 39/13.01.2021 emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în sensul că va reduce cuantumul amenzii aplicate reclamantei la suma de 100.000 RON, va obliga pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară să restituie reclamantei A. S.A. diferența dintre amenda achitată și cea datorată potrivit prezentei decizii, menținând restul dispozițiilor sentinței.