Decizia nr. 1533/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 55/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 octombrie 2023, pe rolul Curții de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, reclamanta Administrația Națională Apele Române ("ANAR"), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Infrastructură Mare ("MIPE"), a solicitat anularea deciziei înregistrate la pârât cu nr. x/04.05.2023, prin care a fost respinsă contestația formulată de ANAR pentru proiectul "Refacerea ecosistemelor acvatice si îmbunătățirea condițiilor de mediu ale râului Bistrița aferent corpului de apa RORW 2.1.24.4_B4 - "A." cod My SMIS 155832, cu consecința admiterii contestației ANAR, anulării notificării privind rezultatul verificării cererii de finanțare, precum și repunerii în termenul prevăzut pentru clarificări aferent etapei de verificare a conformității administrative și eligibilității, cu plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 55 din 24 aprilie 2024, Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administrația Națională Apele Române, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management pentru Programul Oprațional Infrastructură Mare, ca neîntemeiată. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 55 din 24 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, reclamanta Administrația Națională Apele Române a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc.

civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii. Susține recurenta-reclamantă că sentința recurată s-a dat cu încălcarea/aplicarea greșită a Ghidului Solicitantului, a O.U.G. nr. 66/2011 și a O.U.G. nr. 23/2008. Consideră că instanța de fond a reținut greșit că în speță a fost îndeplinită cerința motivării deciziei de soluționare a contestației, câtă vreme aceasta nu cuprinde nicio mențiune cu privire la criticile ANAR referitoare la încheierea Protocolului MIPE cu ANPA. Motivarea în fapt și în drept constituie o cerință de legalitate a actului administrativ, astfel că simpla afirmare a unei concluzii, fără referirea explicită sau implicită la argumentele ANAR și la actele proiectului în general nu reprezintă o motivare propriu-zisă, ci doar o aparență a motivării.

Reiterând prevederi ale Ghidului Solicitantului, recurenta-reclamantă susține că existența unui Protocol încheiat între MIPE și ANPA, dar nepublicat, care a servit drept bază de verificare a criteriilor de eligibilitate, este de natură să vatăme drepturile solicitanților. Mai mult, încheierea Protocolului reprezintă o modificare a condițiilor din Ghid, verificarea în colaborare cu ANPA, despre care se face mențiune în Ghid, nepresupunând o adăugare nepermisă la conținutul criteriului de eligibilitate, neaccesibilă solicitanților. Apreciază că, potrivit definițiilor din cuprinsul art. 2 din O.U.G. nr. 23/2008, activitatea de pescuit recreativ este o activitate necomercială, pe când exploatarea în scopuri turistice reprezintă o activitate comercială, astfel că interpretarea instanței de fond cu privire la scopul turistic avut în vedere de Ghid este eronată, fiind făcută numai în raport de mențiunile Protocolului.

În plus, corpul de apă vizat de proiect este degradat, în nicio situație neputându-se desfășura activități de pescuit recreativ, sportiv sau comercial pe acesta. Recurenta-reclamantă invocă și nerespectarea art. 3 alin. (2) lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv a principiului transparenței. Protocolul în discuție are natura juridică a unui acord și nu are calitatea de act administrativ, astfel cum s-a arătat în jurisprudența Înaltei Curți, nici pârâta și nici instanța de judecată nelămurind care a fost actul normativ în baza căruia s-a încheiat Protocolul. Mai susține că, în lipsa Protocolului încheiat cu ANPA, nu se putea înțelege că sintagma "scopuri turistice" se referă la "pescuit sportiv/recreativ", cerința din Ghidul Solicitantului referindu-se la scopuri de acvacultură, pescuit comercial și turistic, iar nu pescuit recreativ și sportiv.

Prin faptul că cerința de eligibilitate nu a fost definită clar în Ghidul Solicitantului, beneficiarii și consultanții au fost duși în eroare și au angajat cheltuieli în vederea elaborării proiectelor în baza acestui ghid, fără să cunoască acest element de condiționare a eligibilității proiectelor. 4. Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Infrastructură Mare a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare, în esență, partea intimată a susținut că prima instanță a efectuat o corectă aplicare și interpretare a normelor de drept substanțial la situația de fapt stabilită, astfel că sunt lipsite de temei criticile părții recurente.

II.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: Pentru a răspunde criticilor recurentei-reclamante, Înalta Curte are în vedere că prin cererea dedusă judecății Administrația Națională Apele Române (ANAR) a solicitat anularea deciziei nr. 71667/04.05.2023, prin care pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a respins contestația formulată de ANAR împotriva deciziei nr. 6680/16.01.2023, de respingere a cererii de finanțare depuse de recurenta-reclamantă pentru proiectul "Refacerea ecosistemelor acvatice și îmbunătățirea condițiilor de mediu ale râului Bistrița aferent corpului de apă RORW 2.1.24.4_B4- "A.". În cuprinsul acțiunii, reclamanta a invocat mai multe motive de nelegalitate ale deciziei nr. 71667/04.05.2023, contestând susținerile autorității finanțatoare vizând neîndeplinirea criteriului "B. Eligibilitate proiect - c) Pentru proiectele ce vizează activități de refacere a ecosistemelor de ape curgătoare și lacustre degradate se va demonstra că suprafețele ce fac obiectul proiectului nu sunt exploatate în scopuri de acvacultură, pescuit comercial și turistice". Instanța de fond, examinând fiecare motiv de nelegalitate invocat și concluzionând că nu este întemeiat,

a respins acțiunea, iar împotriva hotărârii primei instanțe reclamanta ANAR a declarat recurs, întemeiat pe cazul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", susținând greșita aplicare în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, O.U.G. nr. 23/2008 și Ghidului Solicitantului.

Se impune a se observa că, în recurs, reclamanta nu a formulat critici cu privire la considerentele instanței de fond referitoare la toate motivele de nelegalitate invocate în acțiune, limitându-și argumentația la următoarele aspecte: nemotivarea deciziei de soluționare a contestației administrative; încălcarea principiului transparenței prin nepublicarea Protocolului de colaborare nr. 7092/02.07.2019 dintre MIPE și Agenția Națională pentru Pescuit și Avcacultură ("ANPA"); înțelesul sintagmei de "exploatare în scopuri turistice" din cuprinsul Ghidului Solicitantului, sintagmă care a fost modificată prin prevederile Protocolului amintit. Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile referitoare la pretinsa nemotivare a deciziei de soluționare a contestației nr. 71667/04.05.2023, constatând că prima instanță a făcut o corectă analiză a deciziei, din perspectiva cerinței esențiale a motivării actului administrativ.

Principiul motivării actului administrativ impune menționarea cu claritate a elementelor de fapt și de drept avute în vedere la emiterea acestuia, care să permită înțelegerea și aprecierea legalității sale, respectiv realizarea controlului asupra aspectelor care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere. Motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanție a alegerii soluției optime de către organul de decizie și urmărește o dublă finalitate: îndeplinește, în primul rând, o funcție de transparență în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.

Cu toate acestea, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz. Deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Examinând decizia de soluționare a contestației nr. 71667/04.05.2023 prin prisma acestor considerente de ordin teoretic și prin raportare la susținerile recurentei-reclamante, Înalta Curte apreciază că actul litigios este suficient și adecvat motivat, cuprinzând toate elementele de fapt și temeiurile de drept care susțin soluția de respingere a contestației, permițând atât reclamantei ANAR să cunoască motivele pentru care contestația sa a fost respinsă cu privire la criteriul de eligibilitate în discuție, cât și instanței de judecată să facă o analiză a legalității acestor motive. Recurenta-reclamantă a susținut în fond și a reiterat în recurs că, la soluționarea contestației, nu au fost luate în considerare toate criticile prezentate cu privire la Protocolul încheiat între MIPE și ANPA, prin care se invoca inexistența unui act normativ care să stea la baza încheierii legale a unui astfel de Protocol.

Or, în cuprinsul deciziei contestate (a se vedea dosar fond) sunt menționate prevederile Ghidului Solicitantului, incidente în cauză, precum și cele din O.G. nr. 58/1998 privind organizarea și desfășurarea activității de turism în România, fiind prezentat și raționamentul pentru care, raportat la aceste norme, se consideră neîndeplinit criteriul de eligibilitate în discuție, întrucât pe suprafețele ce fac obiectul cererii de finanțare se desfășoară activități de pescuit reacreativ, contrar dispozițiilor Ghidului. Mai exact, autoritatea pârâtă a reținut că au fost aplicate condițiile de finanțare cuprinse în Ghidului Solicitantului, făcându-se analiza conținutului noțiunii de "exploatate în scopuri turistice" din cuprinsul acestui ghid, prin raportare la definiția legală a "turistului" din O.G.

nr. 58/1998. Într-adevăr, organul de soluționare a contestației nu a făcut mențiune despre existența Protocolului încheiat între MIPE și ANPA, dar aceasta doar pentru că, astfel cum în mod corect a observat și instanța de fond, autoritatea și-a centrat motivarea pe prevederile Ghidului Solicitantului coroborate cu cele ale O.G. nr. 58/1998, fără a se mai raporta și la prevederile Protocolului. Totodată, este nefondată și critica recurentei-reclamante referitoare la neidentificarea de către autoritatea pârâtă, prin decizia de soluționare a contestației, a unui act normativ care să stea la baza încheierii Protocolului de colaborare, câtă vreme obiectul contestației vizează nelegala respingere a cererii de finanțare, iar nu nelegala încheiere a Protocolului de colaborare.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge motivul de recurs formulat de reclamantă, privind pretinsa nemotivare a deciziei de soluționare a contestației nr. 71667/04.05.2023, ca nefondat. Referitor la cel de-al doilea rând de critici, vizând încălcarea principiului transparenței prin nepublicarea Protocolului de colaborare nr. 7092/02.07.2019 dintre MIPE și ANPA, Înalta Curte are în vedere, în prim rând, că verificarea cerinței de eligibilitate în discuție prin colaborarea MIPE cu ANPA era menționată în Ghidul Solicitantului, ale cărui prevederi au fost publice, fiind cunoscute atât de către recurenta-reclamantă, cât și de ceilalți solicitanți ai finanțării.

Astfel cum a subliniat și instanța de fond, în cuprinsul Cap. 2.2 Eligibilitatea proiectului, se arată că: "Pentru a fi eligibile, proiectele promovate prin prezentul ghid trebuie să îndeplinească următoarele condiții: (...) c) Pentru proiectele ce vizează activități de refacere a ecosistemelor de ape curgătoare și lacustre degradate se va demonstra că suprafețele ce fac obiectul proiectului nu sunt exploatate în scopuri de acvacultură, pescuit comercial și turistice. Se verifică prin colaborare cu Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură". Publicarea Protocolului de colaborare încheiat în vederea verificării acestei cerințe de eligibilitate nu era obligatorie, având în vedere natura sa de operațiune administrativă, care stabilește o procedură internă și interinstituțională de lucru, fiind o concretizare a mențiunii inserate în Ghidul Solicitantului.

După cum în mod corect a reținut instanța de fond, gradul necesar de transparență a fost atins prin faptul că s-a prevăzut în mod expres în Ghidul Solicitantului modalitatea de verificare a acestui criteriu de eligibilitate, și anume prin colaborare cu ANPA, fără a fi necesară aducerea la cunoștința persoanelor interesate, prin publicare, a modalității concrete în care urma a fi realizată colaborarea între autorități. Astfel fiind, vor fi respinse, ca nefondate, și aceste critici ale recurentei-reclamante.

Cel de-al treilea rând de critici formulate de recurenta-reclamantă vizează înțelesul sintagmei "exploatare în scopuri turistice" din cuprinsul Ghidului Solicitantului, apreciind recurenta că, în cuprinsul Protocolului de colaborare dintre MIPE și ANPA, s-au prevăzut mențiuni care modifică această sintagmă și că autoritatea finanțatoare a respins greșit cererea de finanțare depusă de ANAR, întemeindu-și soluția pe protocolului amintit, iar nu pe prevederile Ghidului.

Înalta Curte reține că, în cuprinsul deciziei de soluționare a contestațiilor, comisia a constatat că zonele vizate de proiect constituie habitate piscicole ce sunt atribuite în utilizare și exploatare durabilă pentru pescuit recreativ, conform contractului nr. x/13.09.2017, nefiind astfel îndeplinite cerințele criteriului de eligibilitate din Ghidul Solicitantului potrivit căruia suprafețele ce fac obiectul proiectului nu trebuie să fie exploatate în scopuri de acvacultură, pescuit comercial și turistice. Recurenta-reclamantă a contestat această împrejurare, apreciind că activitatea de pescuit recreativ nu se include în categoria exceptată de la finanțare de Ghid, respectiv aceea a pescuitului turistic.

În acest sens, a mai susținut că, printr-o notă de subsol inserată în cuprinsul Protocolului de colaborare MIPE/ANPA, s-a echivalat "exploatarea în scopuri turistice" [din cuprinsul criteriului c) de eligibilitate a proiectului] a terenurilor ce constituie ecosisteme lacustre și de ape curgătoare cu "activități ce privesc pescuitul recreativ/sportiv", ceea ce reprezintă o modificare a condițiilor din Ghidul Solicitantului. Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, constată că mențiunile din cuprinsul Protocolului nu reprezintă modificări nepermise ale Ghidului Solicitantului, ci sunt în acord cu sintagmele și noțiunile utilizate de acest ghid, raportat la cadrul legislativ care reglementează activitățile turistice.

Potrivit art. 2 lit. a) din O.G. nr. 58/1998 privind organizarea și desfășurarea activității de turism în România, "turismul" este definit ca "acea ramură a economiei naționale, cu funcții complexe, ce reunește un ansamblu de bunuri și servicii oferite spre consum persoanelor care călătoresc în afara mediului lor obișnuit pe o perioadă mai mică de un an și al căror motiv principal este altul decât exercitarea unei activități remunerate în interiorul locului vizitat", turistul fiind, astfel, persoana care desfășoară activități subsumate acestei definiții. Or, pescuitul recreativ reprezintă activitatea de pescuire a peștilor sau a altor vietăți în scop de recreere, nefiind o formă de procurare a hranei, existând astfel o suprapunere între aceasta și activitatea de turism, care, de asemenea, se desfășoară pentru un alt motiv decât obținerea unei remunerații, fiind o activitate cu scop principal recreațional.

Nu pot fi primite susținerile recurentei-reclamante, întemeiate pe definițiile din O.U.G.

nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, referitoare la diferențele dintre pescuitul recreativ fără scop comercial și pescuitul comercial, aceste susțineri neavând în vedere scopul acordării finanțării nerambursabile, respectiv "Protecția mediului prin măsuri de conservare a biodiversității, monitorizarea calității aerului și decontaminare a siturilor poluate istoric", Obiectivul Specific 4.1 "Creșterea gradului de protecție și conservare a biodiversității și refacerea ecosistemelor degradate". După cum a învederat intimatul-pârât, argument valorificat în mod just de prima instanță, sintagma din cuprinsul Ghidului referitoare la "exploatarea în scopuri turistice" a suprafețelor vizate de programul de finanțare trebuie înțeleasă și explicitată prin prisma scopului programului, care este acela al îmbunătățirii condițiilor biologice ale corpurilor de apă care au suferit un proces de deteriorare a stării ecologice/degradare a stării de conservare, nefiind posibilă în cazul în care aceste suprafețe sunt exploatate în scopuri de acvacultură, pescuit comercial și turistice.

Așadar, definițiile pescuitului recreativ/comercial din cuprinsul O.G. nr. 23/2008, respectiv caracterul comercial/necomercial al acestor activități nu pot fi aplicate literal în cauză, fără a se lua în considerare obiectivele urmărite prin finanțarea proiectului, care au determinat interdicția prevăzută în Ghidul Solicitantului, de desfășurare a activităților de exploatare în scopuri turistice a suprafețelor vizate de proiect.

Mai exact, în contextul obiectivelor programului, a scopului finanțării nerambursabile, nu se poate considera că activitatea de pescuit recreativ nu are scop turistic doar prin prisma faptului că nu are caracter comercial, câtă vreme exploatarea în scopuri turistice se referă la toate activitățile de turism ce pot fi desfășurate în legătura cu suprafețele respective, iar activitățile de pescuit recreativ împiedică atingerea scopului proiectului, îmbunătățirea condițiilor biologice ale corpurilor de apă nefiind posibilă sub presiunea unui impact antropic adus de această activitate. În consecință, Înalta Curte constată că, prin Protocolul de colaborare încheiat de MIPE cu ANPA, nu au fost stipulate alte condiții față de cele cuprinse în Ghidul Solicitantului, activitatea de pescuit sportiv/recreativ reprezentând doar o circumstanțiere a termenului general de "exploatare în scopuri turistice", compatibilă cu scopul acordării finanțării nerambursabile.

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Administrația Națională Apele Române, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Administrația Națională Apele Române împotriva sentinței civile nr. 55 din 24 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată astăzi, 19 martie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.