Decizia nr. 1269/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 919/2023 a Curții de Apel București

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 10.05.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat, în principal, anularea integrală a Deciziei nr. 68/2020, ca fiind nelegală și netemeinică și, pe cale de consecință, exonerarea A. de la plata amenzii în cuantum de 38.676,69 de RON, stabilită prin Decizie, precum și anularea Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 1149/20.11.2017 de declanșare a investigației, iar în subsidiar, anularea parțială/modificarea Deciziei, în sensul reindividualizării sancțiunii aplicate, în raport cu situația de fapt și de prevederile legale aplicabile, cu consecința scăderii cuantumului amenzii aplicate subscrisei; precum și obligarea Consiliul Concurenței la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată determinate de prezentul litigiu.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 919 din data de 26.05.2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENȚEI, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterera cererii de chemare în judecată așa cum, a fost formulată. 1. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurenta invocă incălcarea normelor de drept material ale art. 5 alin. (1) și art. 33 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996 ("Legea concurenței"), art. 101 alin. (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ("TFUE"), art. 11 din Regulamentul de procedură al Consiliului Concurenței pus în aplicare prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 377 din 29 iunie 2017 ("RegulamentuI de Procedură") și Deciziile nr. 58/2021 și nr. 404/2016 ale Curții Constituționale. 1.1. O primă critică în susținerea acestui motiv de casare este aceea că prima instanță a respins în mod greșit capătul de cerere privind constatarea nulității Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 1149/20.11.2017 ("Ordinul de Investigație") pentru lipsa temeiurilor de fapt și drept pentru efectuarea investigației A.. Susținând că nu este necesară o circumstanțiere a temeiurilor de fapt și de drept pentru conducerea unei investigații și că o adresare vagă și largă a acestora ar fi suficientă potrivit standardelor legaleițiilor legele mai sus arătate. Susține recurenta că, din interpretarea textelor legale menționate, se se poate concluziona că este abilitat Consiliul Concurentei să demareze din oficiu investigații cu privire la încălcări ale Legii Concurenței în baza unor informații cu privire la situații precise care pot constitui încălcări ale Legii Concurenței; În acest caz, nu este suficientă doar indicarea unei situatii, textul citat impunând obligativitatea ca în nota prin care este sesizată situația respectivă să fie indicate temeiurile încălcării; De asemenea, declanșarea investigației se face prin ordin valabil adoptat al Președintelui Consiliului Concurenței. Contrar celor reținute de prima instanță, recurenta arată că Ordinul de Investigație făcea trimitere la posibila încălcare a art. 5 alin. (1) din Legea Concurenței și a art. 101 alin 1 TFUE, însă această calificare nu este suficientă pentru o încadrare în drept a presupusei fapte în mod complet si efectiv, dispozițiile art. 5 alin. (1) din Legea Concurenței și art. 101 alin. TFUE reglementând mai multe posibile fapte anticoncurențiale. Susține recurenta că fapta de schimb de informații, astfel cum este menționată în Ordinul de Investigație, nu este reglementată de sine stătător în cuprinsul dispozițiilor legale indicate, aceasta putând fi reținută numai prin raportare la una dintre faptele expres menționate în prevederile legale. Mai mult, ordinul de investigație nu clarifica dacă tipul de încălcare investigată este una care are ca obiect sau ca efect restrângerea concurenței. Definirea în această manieră imprecisă a obiectului investigației, fără a indica prevederea legală din Legea Concurenței a cărei pretinsă încălcare face obiectul investigației demonstrează că, în realitate, declanșarea investigației s-a făcut contrar celor reținute prin sentința recurată și cu încălcarea normelor legale. Aceleași observații se aplică și cu privire la Ordinul care a stat la baza inspecției inopinate desfășurate la sediul A.. Astfel, subsecvent Ordinului de Investigație, Președintele Consiliului Concurenței a emis o serie de ordine de inspecție, printre care și Ordinul nr. 1194/2017 privind aprobarea efectuării unei inspecții inopinate la sediul A. ("OrdinuI de Inspecție") însă nici acest ordin nu conține vreo mențiune cu privire la încadrarea în drept a presupusei încălcări suspectate de către Consiliul Concurentei. Or, art. 5 alin. (1) din Legea Concurenței, precum și art. 101 (1) TFUE reprezintă sediul materiei tuturor tipurilor de încălcare contravențională în forma înțelegerilor anticoncurențiale între întreprinderi. Analogia cea mai apropiată este cea a capitolelor din C. pen., ce tratează valorile sociale protejate, de exemplu Capitolul I - Infracțiuni împotriva vieții. Prin urmare, emiterea unui ordin de investigație formulat atât de vag cum este încălcarea art. 5 alin. (1) din Legea Concurenței sau a art. 101 TFUE, fără indicarea juridică propriu-zisă a faptei, echivalează cu declanșarea unei urmăriri penale împotriva unei persoane în baza unui întreg capitol din C. pen. În realitate, art. 5 alin. (1) din Legea Concurenței și echivalentul european descriu tipurile de încălcări în funcție de tipul de valoare economică protejată: de exemplu; libertatea de stabilire a prețurilor, a producției și a volumelor desfăcute pe piață, a clientelei și teritoriilor de comercializare, a progresului tehnologic etc, similar conceptului de valoare socială protejată în C. pen.. Informațiile comerciale în sine nu reprezintă o astfel de valoare economică protejată de legislația de Concurență. Nesiguranța Consiliului Concurenței de a identifica vătămarea potențială sau actuală pe piață asupra liberei concurențe, adusă prin schimbul de informații sancționat prin Decizie s-a manifestat încă de la declanșarea investigației - unde Ordinul de Investigație nu a indicat care este temeiul legal al încălcării suspectate și până la emiterea Deciziei unde Consiliul Concurenței nu a identificat vătămarea concurențială adusă de pretinsa încălcare. Contrar celor reținute de prima instanță, stabilirea clară a obiectului investigației în Ordinul de Investigație se impune ca o condiție de legalitate din perspectiva necesității respectării drepturilor fundamentale ale persoanei investigate, mai ales a garanțiilor procesuale consacrate de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a principiilor proporționalității și protecției împotriva investigațiilor arbitrare consacrate prin jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE): Pe de o parte, potrivit practicii CJUE, indicarea obiectului si scopului unei investigatii în domeniul concurentei a fost calificată drept o cerintă fundamentală pentru respectarea dreptului Ia apărare . Aceasta deoarece stabilirea obiectului și scopului investigației le permite persoanelor investigate să verifice dacă investigația este justificată, deschizându-le astfel chiar calea unei acțiuni în justiție împotriva acesteia. Totodată, s-a reținut că în functie de obiectul investigației, persoanele investiaate îsi vor evalua si limitele obligatiei lor de colaborare, în condițiile în care sunt obligate să furnizeze inspectorilor de concurență toate informațiile care au legătură cu obiectul investigației. Pe de altă parte, în jurisprudența CJUE s-au consacrat, printre principiile fundamentale care se impun cu forță obligatorie și autorităților naționale, principiul proporționalitătii și principiul protectiei împotriva investigațiilor arbitrare. În fapt, scopul acestor principii este acela de a proteja agenții economici față de intervenția arbitrară și disproporționată a autorităților publice în activitatea agenților economici privați . În aplicarea acestor principii, o inspecție va fi considerată arbitrară dacă ordinul de inspecție a fost emis în lipsa unor fapte care să justifice inspecția. 1.2. O a doua critică subsumată tot motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constă greșita interpretare și aplicare a legii în ceea ce privește condițiile procedurale de adoptare a Ordinului de investigație având Ia bază o hotărârea nelegal adoptată a Plenului Consiliului Concurenței având în componență membri fără mandat valabil. Totodată, în această privință sentința recurată se fundamentează și pe motive contradictorii. Arată recurenta că în acțiunea în anulare, A. a arătat că Ordinul de investigație a fost emis în baza unei hotărâri nule a Plenului Consiliului Concurenței, având în compunere membri al căror mandat era expirat la data adoptării respectivului act administrativ, aspect de natură să conducă la nulitatea Ordinului de Investigație. Susține recurentă că, în privința acestui aspect, prima instanță a reținut, în acord cu cele arătate de A. că la data hotărârii plenului Consiliului Concurenței de deschidere a investigației, 20.11.2017, doi membri ai Plenului Consiliului Concurenței cu mandate expirate exercitau funcția în baza art. 18 alin. (3) din Legea Concurenței care la data de 20.11.2017 avea următorul conținut "În situația în care până la expirarea duratei mandatului unui membru al Plenului Consiliului Concurenței, în condițiile art. 15 alin. (9) lit. a), nu este numit un succesor, membru/Plenului al cărui mandat expiră își va continua activitatea până la depunerea jurământului de către cel desemnat pentru mandatul următor. Cu toate acestea în mod greșit prima instanță a aplicat dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea Concurenței în forma declarată neconstituțională, constatând că ar fi operat prelungirea mandatelor expirate ale membrilor plenului Consiliului Concurenței, pentru care nu era numit încă un succesor, conform dispozițiilor legale neconstitutionale. Arată recurenta-reclamantă că, prin sentința atacată, prima instanță a transformat decizia Curții Constituționale tocmai într-un instrument abstract, stabilind cu încălcarea jurisprudenței citate, că, deși aceasta poate fi invocată în dosar, ea nu poate produce efecte juridice în cauză. O asemenea teză contravenind chiar deciziei citate. Dezlegarea dată de prima instanță noțiunii de situații juridice care nu mai pot fi afectate de consecințele declarării ca neconstituționale a dispozițiilor legale contravine statuărilor din aceeași decizie a Curții Constituționale nr. 404/2016. Arată recurenta-reclamantă că nelegalitatea interpretării primei instanțe este susținută și de practica ÎCCJ, Decizia 1695 din 22.03.2022, pronunțată în dosarul x/2015 Sentința recurată în mod nelegal concluzionează că și dacă s-ar considera că cei 2 membri ai Plenului care au participat la adoptarea Hotărârii Plenului ce a stat la baza Ordinului de Investigație nu ar fi avut mandat valabil, acest aspect nu ar fi afectat oricum valabilitatea hotărârii Plenului, din moment ce acesta este un organ colegial. În acest sens, prima instanță reține în mod nelegal că "Plenul Consiliului Concurenței este un organ colegial, iar validitatea cvorumului era îndeplinită și în absența votului Președintelui sau a celor 2 membri. " Acest considerent contravine dispozițiilor procedurale ale art. 19 alin. (1) teza a II-a din Legea Concurenței, "Plenul Consiliului Concurenței se întrunește valabil în prezența majoritații membrilor în funcție, dar nu mai puțin de 3 dintre aceștia, și adoptă hotărâri cu, votul majorității membrilor prezenți." La momentul hotăraârii Plenului însă, acesta era compus din 7 membri, situație în care prezența a 3 membri nu îndeplinea condițiile de cvorum prevăzute de lege. Mai mult, actele emise de Plenul Consiliului Concurenței având în compunere membri al căror mandat era expirat la data adoptării respectivelor acte sunt lovite de nulitate absolută oricum, compunerea Plenului din membrii cu mandate valabile Ia momentul luării hotărârilor autorității fiind esentială. Argumentele, opiniile și punctele de vedere exprimate de oricare membru al Plenului în cadrul dezbaterilor ce au toc cu ocazia adoptării unor decizii sau hotărâri pot influența decisiv atitudinea celorlalți participanți. Acest aspect este recunoscut de altfel în materie de procedură civilă, unde C. proc. civ. sancționează în mod expres, cu nulitate absolută, nelegala compunere a completelor de judecată, chiar în absența unei vătămări (a se vedea art. 176 (4) din C. proc. civ.). 1.3. O a treia critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă la greșita interpretare și aplicare a legii în ceea ce privește condițiile procedurale de audiere, deliberare, motivare și adoptare a Deciziei adoptate de către o persoană al cărui mandat a încetat anterior atât ca urmare a expirării, cât și de drept ca urmare a stării de incompatibilitate. Totodată, susține recurenta că, în această privință, sentința atacată se fundamentează pe motive contradictorii. Susține recurenta că prima instanță a respins în mod greșit motivele de nulitate legate de încetarea mandatului Președintelui Consiliului anterior audierilor, deliberării, motivării și adoptării Deciziei. Mai mult, Hotărârea conține și o motivare contradictorie cu privire la aceste aspecte. În această privință, sunt incidente motivele de recurs prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 cât și pct. 6 din C. proc. civ. Arată recurenta că mandatul Președintelui Consiliului Concurenței a expirat la 24.03.2020 iar, pe de altă parte, acesta a încetat de drept ca urmare a incompatibilității. Prima instanță a încălcat normele de procedură, interpretând în mod eronat că pentru ca incompatibilitatea să opereze ca motiv de încetare a mandatului unui membru al Plenului Consiliului Concurenței, aceasta trebuie constatată și sancționată de către Președintele României. Susține recurenta că Legea nr. 21/1996 prevede expres că încetarea în caz de incompatibilitate se produce de drept și face distincție între 2 cazuri diferite de încetare: (i) încetarea de drept, automată, ca urmare a intervenirii situației de incompatibilitate și (ii) încetarea ca urmare a revocării din funcție a membrului Plenului respectiv. În mod evident, instanța de fond face confuzie între cele 2 cazuri de încetare a mandatului Președintelui Consiliului Concurenței prevăzute de lege i.e. revocarea și încetarea de drept și le contopește într-unul singur. Suplimentar, arată că Legea Concurenței nu prevede vreo procedură prin care această incompatibilitate să fie constatată de către un alt organ administrativ. Incompatibilitatea poate fi constatată direct de către instanță, nefiind necesară parcurgerea vreunei alte etape. Sentința recurată încalcă și normele privind efectele încetării mandatului președintelui Consiliului Concurenței asupra legalității procedurii de luare și emitere a Deciziei. Astfel, instanța de fond apreciază că, și în ipoteza în care mandatul Președintelui nu era valabil la data audierilor, deliberării, motivării și emiterii Deciziei, acest aspect nu este de natură să ducă la anularea actului administrativ la a cărui adoptare această persoană a participat, întrucât Plenul este un organ colegial și votul celorlalți membri ai Plenului ar acoperi vicierea mandatului Președintelui. În această privință, motivarea Hotărârii este contradictorie. Prima instanță reține că minuta deliberărilor nu indică dacă soluția a fost adoptată cu majoritate sau unanimitate de voturi. În mod contradictoriu și nemotivat, instanța de fond concluzionează că acest aspect nu este de natură să afecteze valabilitatea minutei de deliberări, chiar dacă la deliberări au participat 3 membri al- Plenului, dintre care unul, adică Președintele nu avea mandat valabil. Arată recurenta că, deși Regulamentul de procedură a Consiliului Concurenței prevede obligativitatea menționării în minuta deliberărilor a modalitații de exercitare a votului în cadrul ședințelor de deliberare ale Plenului, prima instanța nu numai că a trecut peste această neregularitate dar a și interpretat-o, nu în sensul respectării dreptului la apărare al A., ci diametral opus: absența oricăror precizări în minuta deliberărilor se va interpreta în sensul cel mai favorabil acuzatorului - adică, în sensul votului în unanimitate. Se realizează astfel nu numai o încălcare a principiului respectării dreptului la apărare al A., al garanțiilor prezumției de nevinovăție și a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană privind drepturile omului și în cadrul procedurilor administrativ, dar și o încălcare a principiului asigurării unei bune administrații. Prima instanță se bazează pe o prezumție lipsită de fundament juridic. Or dacă unul sau mai mulți dintre ceilalți membri ai Plenului, la adoptarea soluției s-ar fi abținut sau ar fi votat împotrivă ar fi avut o importanță covârșitoare în calificarea legalității minutei de deliberare a Plenului, pentru a verifica care ar fi fost votul celorlalți în absența votului Președintelui, care nu avea mandat valabil. 2. Recurenta invocă și incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. arătând că sunt încălcate normele de procedură prevăzute de art. 15 alin. (6) din Legea Concurenței, dar și principiul disponibilității consfințit de art. 9 C. proc. civ. Susține recurenta că prima instanța a omis să constate unul dintre motivele de nulitate invocate. Arată că președintele Consiliului Concurenței s-a aflat în stare de incompatibilitate, astfel încât mandatul său ar fi trebuit considerat a fi încetat de drept, la data de 7.02.2020. Neavând un mandat valabil acesta nu a putut prezida în mod legal ședința de audieri din data de 3.12.2020 și nici participa la deliberările din data de 09.12.2020, aspecte care atrag nulitatea Deciziei ce face obiectul acțiunii. Instanța a reținut că "în cazul în care se ivește o situație de incompatibilitate a președintelui Consiliului Concurenței, constatarea acesteia se face de către autoritatea care l-a numit în functie, adică de Președintele României, care emite un decret de revocare din funcție (ce nu există în speță) și nu de către instanța de judecată, cu atât mai puțin într-un litigiu care are ca obiect anularea unei decizii emise de Consiliu (sens în care toate argumentele reclamantei referitoare la data ivirii incompatibilității, perioada ipotetică de suspendare din funcție, modificările legislative intervenite ulterior, sunt nerelevante)". Prin aceste statuări prima instanța a încălcat dispozițiile art. 15 alin. (6) din Legea Concurenței în forma în vigoare la acea dată conform cărora "calitatea de membru al Consiliului Concurenței este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte activități profesionale sau de consultanță, cu participarea, directă ori prin persoane interpuse, la conducerea sau administrarea unor entități publice ori private sau cu deținerea de funcții ori de demnități publice, cu excepția funcțiilor și activităților didactice din învățământul superior, cercetare științifică și creație literar-artistică. Ei nu pot fi desemnați experti sau arbitri nici de părți și nici de instanța judecătorească sau de către o altă instituție". Totodată, au fost încălcate dispozițiile art. 15 alin. (12) din Legea Concurenței care prevede că "membrii Consiliului Concurenței sunt obligați să notifice de îndată Consiliului survenirea oricărei situații de incompatibilitate sau impediment dintre cele prevăzute la alin. (6) și (8), ei fiind de drept suspendați din funcție din momentul survenirii acestei situații, iar dacă situația se prelungește peste 10 zile consecutive, mandatul încetează și se procedează conform prevederilor alin, (10) și (11)." În concluzie instanța de fond a omis să constate unul dintre motivele de nulitate invocate în acțiunea în anulare. Susține recurenta că, contrar celor reținute de prima instanță, A. nu a solicitat revocarea din functie a Președintelui Consiliului Concurenței, ci constarea nulității actelor adoptate cu participarea sa nelegală. Or, instanța nu s-a pronunțat asupra unuia dintre motivele de nulitate deși erau deduse judecății. 3. Subsumat tot motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta invocă încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 12 alin. (3) lit. p) din Regulamentul de procedură al Consiliului Concurenței. Decizia este lovită de nulitate întrucât a avut la bază un raport de investigație efectuat cu încălcarea limitelor legale. Astfel, anterior, la finele anului 2019, echipa de investigație a emis un prim raport de investigație care a fost respins de către Plenul Consiliului Concurenței ("Primul Raport"). În urma deliberărilor privind Primul Raport, Plenul Consiliului Concurenței a solicitat echipei să clarifice și să suplimenteze Primul Raport. Echipa de investigație a revenit un an mai târziu, în 2020 cu un al doilea raport de investigație ("AI Doilea Raport", sau pentru simplificare "Raportul) care stă la baza Deciziei. Al Doilea Raport a fost elaborat cu depășirea limitelor dispozițiilor deliberărilor Plenului, întrucât vizează și pune accent pe o cu totul altă faptă decât cele investigate și identificare în Primul Raport. Al doilea Raport a adresat un presupus schimb între anumiți membri A. de date estimative cu privire la volumul net finanțat în anul 2014. Or, acesta reprezintă un element de noutate, care nu a fost inclus în Primul Raport și, cu atât mai important, nu a vizat o faptă cuprinsă în obiectul Ordinului de Investigație așa cum a fost circumstanțiat acesta prin minuta deliberărilor cu privire la Primul Raport.

O a patra critică încadrată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizează încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 63 și 64 din Legea concurentei. Susține recurenta-reclamantă că prima instanță, cu încălcarea dispozițiilorart. 63 și 64 din Legea Concurenței, din perspectiva momentului la care pretinsul schimb problematic de informații a început să fie investigat, faptele ce fac obiectul pretinsei încălcări reținute prin Decizie sunt prescrise. Prin raportare Ia obiectul investigației, așa cum a fost acesta conturat prin Ordinul de Investigație și circumstanțiat prin autorizarea judiciară, Primul Raport și Decizia Inițială a Plenului, faptele ce fac obiectul pretinsei încălcări reținute prin Decizie sunt prescrise. Astfel, presupusa încălcare reținută prin Decizie privește pretinsa dezvăluire de către B., la finele lunii februarie 2014, respectiv la finele lunii mai 2014, către anumiți membri ai A., a unor estimări individuale privind volumul finanțat pentru anul 2014, ale unora din membri A. ("Schimbul de Informații"). De la data schimbului de informații pretins problematice (februarie/mai 2014) și până la momentul Primului Raport (17 octombrie 2019), respectiv al Raportului (19 octombrie 2020) respectiv al emiterii deciziei (decembrie 2020) au trecut însă mai mult de 5 ani. Termenele de investigare și sancționare a încălcărilor de concurență sunt de 5 ani de la încetarea faptei. Deși Legea Concurenței prevede că acțiunile Consiliului Concurenței de cercetare sau investigare a faptelor pot întrerupe cursul prescripției, trebuie avut în vedere că nu orice acte sau acțiuni ale Consiliului Concurenței pot avea astfel de efecte, ci doar cele care vizează fapta respectivă.

O a cincea critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (5) și (6) C. proc. civ. se referă la adoptarea Deciziei în baza unor reglementări secundare nelegale, respectiv neîndeplinirea standardelor legale, în privința continutului minutei deliberărilor si a redactării motivării. Arată recurenta că, prin cererea adițională a arătat că Decizia este nelegală întrucât a fost adoptată în baza unor reglementări secundare, respectiv Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, care încalcă dispoziții imperative ale Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională și ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și dispoziții imperative ale Legii Concurenței nr. 21/1996. La data de 03.03.2022, Curtea de Apel București a pronunțat sentința civilă nr. 388/2022 în dosarul nr. x/2021 prin care a admis acțiunea și a dispus anularea în tot Regulamentul privind desfășurarea audierilor si adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Președintelui Consiliului Concurenței, publicat în Monitorul Oficial nr. 674/04.09.2015, cu modificările și completările ulterioare. Susține recurenta că, fiind anulat un act normativ ce a stat la baza emiterii actului administrativ, poate invoca puterea lucrului judecat sau autoritatea de lucru judecat în prezenta cauză. Suplimentar arată că instanța de fond, prin sentința recurată nu face nicio analiză cu privire la carențele efectiv semnalate în acțiunea în anulare cu privire minuta deliberărilor ce a stat la baza Deciziei, prin prisma prevederilor obligatorii pe care trebuia să le conțină aceasta potrivit Regulamentului invocat de A. și a impactului acestora asupra valabilității Deciziei. Minuta deliberărilor nu a prevăzut modul de exercitare a votului (majoritate sau unanimitate în condițiile în care valabilitatea mandatului unuia dintre membri este disputată), care membru al Plenului ar fi fost însărcinat cu motivarea și altele. Arată recurenta că aceste aspecte atrag incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

Este invocat și motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că hotărârea cuprinde motive contradictorii și motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (5) fiind încălcate normele de procedură edictate de art. 264 C. proc. civ. Susține recurenta-reclamantă că prima instanță a reținut în mod nelegal faptul că "în măsura în care reclamanta este nemulțumită de soluția dată de Consiliu asupra cererii de clemență formulate de B., aceasta avea posibilitatea de a contesta partea din decizie dedicată acestui aspect, urmând ca judecată să se poarte în mod corespunzător în contradictoriu cu toate părțile implicate". Or, în cazul de față A. nu a criticat soluția dată de Consiliu asupra cererii de clemență, ci doar forța probantă a acesteia.

O altă critică se referă la incidența motivelor de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (6) C. proc. civ., recurenta susținând că sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau întemeindu-se pe motive contradictorii fiind incidente și art. 488 alin. (1) pct. (8) fiind încălcate normele de drept material prevăzute de art. 5 din Legea 21/1996 și art. 101 alin. (1) TFUE în privința existenței faptei de facilitare din partea A.. În ce privește fondul cauzei, recurenta reiterează susținerile făcute prin cererea de chemare în judecată și cererea adițională la aceasta. 4. Apărările intimatei Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. În ce privește cheltuielile de judecată, solicită aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ. în sensul diminuării onorariului avocațial. Motivele întâmpinării sunt dezvoltate la dosar. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate. II.1. Argumentele de fapt și de drept relevante 1. O primă critică în susținerea acestui motiv de casare este aceea că prima instanță a respins în mod greșit capătul de cerere privind constatarea nulității Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 1149/20.11.2017 ("Ordinul de Investigație") pentru lipsa temeiurilor de fapt și drept pentru efectuarea investigației A.. Instanța de recurs reține că prima instanță a analizat în mod detaliat susținerile reclamantei referitoare la pretinsa lipsă de temei factual și juridic a Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 1149/20.11.2017, concluzionând că actul îndeplinește cerințele minime impuse de dispozițiile art. 33 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței nr. 21/1996 și de art. 11 din Regulamentul de procedură al Consiliului. Curtea de Apel a reținut, în mod corect, că la momentul declanșării unei investigații în materie de concurență, autoritatea nu are obligația de a stabili în mod definitiv calificarea juridică a faptei, ci doar de a descrie caracteristicile esențiale ale presupusei încălcări și de a delimita obiectul și scopul investigației, conform standardului de motivare desprins din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (cauzele Hoechst AG, Dow Chemical, Orkem ș.a.). Analizând criticile recurentei, instanța de recurs constată că acestea reiau, în esență, argumentele formulate în acțiunea de fond, fără a identifica vreo greșită aplicare a dispozițiilor legale menționate. Susținerea potrivit căreia ordinul ar fi nelegal pentru că nu menționează expres dacă fapta cercetată are "ca obiect" sau "ca efect" restrângerea concurenței, ori pentru că nu precizează tipul exact al încălcării, excede standardului de motivare aplicabil acestei faze preliminare. În mod just a observat prima instanță că etapa declanșării investigației nu presupune o calificare completă a faptei, investigația fiind instrumentul prin care Consiliul Concurenței identifică natura exactă a comportamentului suspectat. Prin urmare, simpla menționare a indicilor privind "posibile fapte anticoncurențiale constând în schimburi de informații sensibile pe piața serviciilor de leasing financiar și a creditelor de consum" satisface cerințele de previzibilitate și claritate impuse de lege. Nici argumentul privind pretinsa încălcare a art. 6 CEDO nu poate fi primit. Ordinul de declanșare a investigației nu are caracter sancționator și nu angajează, prin el însuși, drepturile garantate de acest text, fiind doar un act administrativ procedural care conferă competență autorității să desfășoare investigația. Drepturile la apărare ale părților vizate sunt pe deplin garantate în cadrul procedurii administrative și al controlului jurisdicțional ulterior. Prin urmare, instanța de recurs apreciază că prima instanță a aplicat în mod corect dispozițiile art. 33 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței, art. 11 din Regulamentul de procedură, art. 5 alin. (1) din aceeași lege și art. 101 TFUE, înlăturând în mod justificat cererea de anulare a Ordinului de Investigație. În consecință, motivul de recurs privind nelegalitatea acestui ordin este nefondat. 2. O a doua critică subsumată tot motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constă greșita interpretare și aplicare a legii în ceea ce privește condițiile procedurale de adoptare a Ordinului de investigație având la bază o hotărârea nelegal adoptată a Plenului Consiliului Concurenței având în componență membri fără mandat valabil. Recurenta susține că hotărârea Plenului Consiliului Concurenței care a stat la baza Ordinului de Investigație este nulă, întrucât la data adoptării ar fi participat membri cu mandate expirate, "prelungite" în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, ulterior declarat neconstituțional; în consecință, ar fi afectat cvorumul și majoritatea, iar minuta nu ar consemna modul de vot. De asemenea, recurentul invocă incompatibilitatea și/sau expirarea mandatului președintelui, pretinzând că ar decurge nulitatea actelor subsecvente. Intimatul, prin întâmpinare, a solicitat respingerea motivului ca nefondat, arătând că la data adoptării hotărârii normele erau în vigoare, că excepțiile CCR produc efecte numai pentru viitor, că Plenul a funcționat în condiții de cvorum și că nu există o sancțiune de nulitate pentru lipsa mențiunii modului de vot în minută. Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că participarea membrilor Plenului la data adoptării hotărârii s-a realizat în temeiul unui text în vigoare la acel moment (art. 18 alin. (3) din Legea nr. 21/1996). Chiar dacă ulterior acest text a fost declarat neconstituțional, efectele deciziei Curții Constituționale operează pentru viitor, neputând desființa retroactiv situații juridice epuizate (facta praeterita). Așadar, legalitatea compunerii Plenului se apreciază ex tunc prin raportare la cadrul normativ existent la data actului; nu se poate converti, post factum, într-o cauză automată de nulitate a actelor adoptate sub un regim juridic valid. Recurenta confundă aplicarea pentru viitor a deciziei CCR în cauzele pendinte cu desființarea retroactivă a efectelor unor acte anterioare - or, prima instanță a făcut distincția corectă: chiar într-o cauză pendinte, situația de mandat deja exercitat la o dată anterioară publicării deciziei CCR rămâne o împrejurare trecută, nefiind repusă în discuție decât dacă legea prevede în mod expres o asemenea sancțiune (ceea ce nu este cazul). De asemenea, prima instanță a constatat justificat că exigențele art. 19 din Legea nr. 21/1996 privind întrunirea Plenului și adoptarea hotărârilor au fost respectate. La data respectivă, "membrii în funcție" includeau și pe cei aflați în continuarea mandatului potrivit legii atunci în vigoare; prin urmare, calculul majorității și al cvorumului s-a realizat conform legii aplicabile la acea dată. Chiar și ipotetic excluzând participarea membrilor contestați, recurenta nu demonstrează că hotărârea nu ar fi putut fi adoptată - sarcina probei revenindu-i. Invocarea, prin analogie, a sancțiunilor de "nelegală compunere" din C. proc. civ. nu este pertinentă: Consiliul Concurenței este autoritate administrativă colegială, guvernată de lege specială, iar Legea concurenței nu atașează lipsurilor presupuse de acest tip nulitatea absolută a hotărârilor Plenului. Critica referitoare la lipsa mențiunii exprese a modalității de vot în minută nu conduce, în sine, la nulitatea hotărârii Plenului sau a actelor subsecvente. Legea nr. 21/1996 nu instituie o sancțiune de nulitate pentru o asemenea omisiune, iar regulamentul intern nu poate transforma o cerință tehnică într-un viciu autonom, în lipsa dovedirii unei vătămări concrete a dreptului la apărare. Recurenta nu indică niciun element din care să rezulte că, în absența președintelui sau a membrilor contestați, soluția deliberată ar fi fost alta; simpla lipsă a mențiunii tipului de majoritate nu răstoarnă prezumția de legalitate a actului administrativ. În privința pretinse incompatibilități/încetări de drept a mandatului președintelui, în mod corect a reținut prima instanță că eventuala incompatibilitate sau încetare a mandatului președintelui se valorifică în condițiile legii speciale prin acte ale autorității de numire; în lipsa unui asemenea act, funcția se bucură de prezumție de legalitate. A transforma verificarea punctuală a legalității unei decizii a Consiliului într-o constatare, pe cale incidentală, a încetării mandatului unei demnități publice ar însemna extinderea controlului judecătoresc dincolo de limitele investirii. Oricum, Plenul are caracter colegial, iar recurenta nu dovedește că votul sau conduita președintelui ar fi fost determinantă pentru rezultat. În continuare, Înalta Curte apreciază că trimiterea recurentei la Decizia ÎCCJ nr. 1695/2022 nu poate conduce la o altă soluție. Speța invocată are date normative și factuale distincte, iar hotărârea nu statuează un principiu cu caracter obligatoriu general aplicabil tuturor situațiilor în care, anterior deciziei CCR, a operat mecanismul de continuare a mandatului. Prima instanță a distins corect între aplicarea pentru viitor a deciziei CCR în cauze pendinte și imprescriptibila anulare retroactivă a actelor adoptate sub lege validă - ceea ce hotărârea ÎCCJ citată nu consacră. Referitor la pretinsa motivare contradictorie a sentinței, această susținere a recurentei este neîntemeiată. Instanța de fond a urmărit o linie logică unitară: (i) a identificat cadrul normativ aplicabil la data adoptării actelor; (ii) a analizat efectele deciziilor CCR pro futuro și distincția facta praeterita/facta pendentia; (iii) a verificat condițiile de cvorum/majoritate și conținutul minutei; (iv) a respins criticile întemeiate pe prezumții ori pe analogii improprii. Raționamentul nu conține contradicții interne; simplul fapt că nu împărtășește teza recurentei nu echivalează cu contradicția. În concluzie, în acord cu apărările intimatului și cu raționamentul primei instanțe, instanța de recurs constată că hotărârea Plenului care a fundamentat Ordinul de Investigație a fost adoptată în condiții de legalitate raportate la legea în vigoare la data emiterii, că nu s-a probat neîndeplinirea cvorumului ori o vătămare concretă decurgând din mențiunile minutei, iar criticile privind incompatibilitatea/încetarea mandatului președintelui nu pot fi valorificate pe calea și în limitele acestui litigiu, motivul de recurs fiind, așadar, nefondat. 3. O a treia critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă la greșita interpretare și aplicare a legii în ceea ce privește condițiile procedurale de audiere, deliberare, motivare și adoptare a Deciziei adoptate de către o persoană al cărui mandat a încetat anterior atât ca urmare a expirării, cât și de drept ca urmare a stării de incompatibilitate. Totodată, susține recurenta că, în această privință, sentința atacată se fundamentează pe motive contradictorii. Susține recurenta că prima instanță a respins în mod greșit motivele de nulitate legate de încetarea mandatului Președintelui Consiliului anterior audierilor, deliberării, motivării și adoptării Deciziei. Instanța de recurs constată că argumentele recurentei referitoare la încălcarea art. 15 alin. (6) din Legea concurenței și la pretinsa incompatibilitate a președintelui Consiliului Concurenței nu pot fi primite. — Cu privire la pretinsa stare de incompatibilitate, corect a reținut prima instanță că o asemenea împrejurare, chiar dacă ar fi existat, nu poate fi constatată pe cale incidentală într-un litigiu ce are ca obiect anularea unei decizii a Consiliului, competența de a constata și sancționa incompatibilitățile revenind exclusiv autorității de numire. Legea conferă Președintelui României atribuția de a revoca un membru al Plenului, iar până la emiterea unui asemenea act, mandatul respectiv se bucură de prezumția de legalitate. A admite contrariul ar echivala cu substituirea instanței de contencios administrativ în rolul autorității constituționale de numire, ceea ce depășește cadrul investirii și natura controlului de legalitate exercitat în prezenta cauză. — Despre invocarea dispozițiilor art. 15 alin. (12) din Legea concurenței, care prevăd suspendarea de drept din funcție în caz de incompatibilitate, instanța reține că textul legal impune o obligație de notificare și produce efecte doar după constatarea situației de către autoritatea competentă; nu operează automat în afara unei constatări formale. În lipsa unui act de constatare, exercitarea atribuțiilor nu poate fi calificată ca nelegală. Prin urmare, prima instanță a respins justificat susținerile reclamantei privind nulitatea actelor adoptate cu participarea președintelui. În ceea ce privește pretinsa omisiune de a analiza un motiv de nulitate, Curtea observă că sentința de fond a examinat explicit toate criticile referitoare la participarea președintelui la ședința de audiere și la deliberări, explicând de ce acestea nu pot fi reținute. Faptul că soluția nu a fost favorabilă reclamantei nu echivalează cu o omisiune de cercetare. Raționamentul primei instanțe acoperă, în mod logic, și aspectele privind aplicabilitatea art. 15 alin. (6) și (12) din Legea concurenței. Referitor la pretinsa depășire a limitelor dispozițiilor Plenului de către echipa de investigație, instanța de recurs reține că argumentele recurentei nu se susțin. Din actele cauzei rezultă că Plenul Consiliului Concurenței, prin minuta de deliberări asupra primului raport, a dispus clarificarea și completarea analizei privind existența unei posibile încălcări a art. 5 alin. (1) din Legea concurenței și a art. 101 TFUE, atât prin obiect, cât și prin efect. Aceste dispoziții au oferit echipei de investigație o marjă de apreciere asupra modului de completare a probatoriului și a faptelor analizate, fără a limita strict aspectele la care se putea raporta. Prima instanță a interpretat în mod corect aceste acte, constatând că al doilea raport nu a depășit cadrul investigației, ci a dezvoltat analiza pe baza elementelor descoperite ulterior. Cu privire la aplicarea art. 12 alin. (3) lit. p) din Regulamentul de procedură, instanța reține că acest text obligă raportorul să completeze investigația conform recomandărilor Plenului, dar nu interzice extinderea analizei atunci când faptele suplimentare sunt conexe celor inițiale și derivă din aceleași premise factuale. Recurenta nu a demonstrat că noul element analizat - schimbul de informații referitor la volumul net finanțat pentru anul 2014 - ar fi fost străin de obiectul investigației, care viza tocmai schimburile de informații sensibile între membrii A. pe piețele relevante. Astfel, ceea ce reclamanta califică drept "depășirea limitelor" reprezintă, în realitate, o completare în cadrul aceleiași investigații. Cu privire la pretinsa încălcare a principiului disponibilității, instanța observă că procedura de investigație în materia concurenței nu este guvernată de principiul disponibilității consacrat de art. 9 C. proc. civ., ci de principiul legalității și al rolului activ al autorității de concurență. Consiliul Concurenței are obligația de a stabili, din oficiu, întinderea și conținutul investigației, fără a fi limitat de poziția părților. În acest cadru, analiza suplimentară efectuată de echipa de investigație nu constituie o încălcare a drepturilor procesuale ale întreprinderilor investigate. În ansamblu, instanța constată că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile legale incidente, reținând în mod întemeiat că procedura de elaborare a raportului final și participarea președintelui la adoptarea deciziei nu sunt viciate de nulitate. Nu s-a dovedit existența vreunei încălcări a normelor de procedură care să atragă sancțiunea nulității actului atacat, iar raționamentul primei instanțe este complet, coerent și conform cu principiile procesului echitabil. 4. O a patra critică încadrată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizează încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 63 și 64 din Legea concurentei. Susține recurenta-reclamantă că prima instanță, cu încălcarea dispozițiilor art. 63 și 64 din Legea Concurenței, din perspectiva momențului la care pretinsul schimb problematic de informații a început să fie investigat, faptele ce fac obiectul pretinsei încălcări reținute prin Decizie sunt prescrise. Instanța de recurs constată că prima instanță a analizat în mod corect aspectul prescripției dreptului Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni pentru faptele reținute prin decizia atacată, în conformitate cu dispozițiile art. 63 și 64 din Legea concurenței. Cu privire la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție, instanța de recurs reține că potrivit textului de lege, termenul de 5 ani se calculează de la data încetării faptei anticoncurențiale, iar atunci când comportamentul anticoncurențial este de natură continuă sau se reiterează în timp, momentul relevant este cel al încetării ultimei manifestări a comportamentului ilicit. În cauză, prima instanță a constatat pe baza probatoriului administrat că fapta analizată nu s-a limitat la o acțiune izolată, ci s-a înscris într-un context de colaborare prelungită între membrii A., în cadrul căreia schimburile de informații s-au succedat în timp. Referitor la obiectul investigației și delimitarea faptei, este corect raționamentul primei instanțe potrivit căruia, chiar dacă Ordinul de Investigație și autorizația judiciară nu detaliază explicit fiecare dată a presupuselor schimburi de informații, acestea stabilesc un cadru factual general - acela al schimburilor de informații sensibile pe piața serviciilor de leasing financiar și a creditelor de consum. În acest cadru, actele subsecvente ale Consiliului Concurenței, inclusiv rapoartele de investigație, nu au adăugat fapte noi, ci au precizat și completat elemente deja avute în vedere la momentul declanșării investigației. Cu privire la susținerea recurentei că pretinsele fapte vizând estimările volumului finanțat pentru anul 2014 nu ar fi fost cuprinse în obiectul investigației inițiale, instanța reține că prima instanță a argumentat convingător că aceste informații se înscriu în aceeași categorie de date sensibile de piață și că analiza lor reprezintă o extindere logică și necesară a investigației, nu o nouă acuzație care ar impune recalcularea termenului de prescripție. În acest context, orice acte de investigare derulate ulterior, inclusiv analiza suplimentară efectuată de echipa de caz, au avut efect întreruptiv asupra cursului prescripției. Referitor la durata investigației și la presupusa pasivitate a autorității, instanța constată că între momentul declanșării investigației și adoptarea deciziei nu s-a înregistrat un interval de inactivitate care să atragă incidența prescripției. Legea concurenței nu impune finalizarea investigației într-un termen fix, ci doar interdicția de a sancționa fapte prescrise. Întrucât Consiliul Concurenței a desfășurat acte procedurale succesive - inspecții, solicitări de informații, rapoarte intermediare, deliberări -, prescripția a fost întreruptă în mod valabil. În ceea ce privește interpretarea principiului legalității contravenționale și al caracterului finit al răspunderii, instanța apreciază că prima instanță a făcut o aplicare corectă a principiilor. A admite teza recurentei ar echivala cu o restrângere artificială a competenței autorității de concurență, contrară practicii Curții de Justiție a Uniunii Europene, care recunoaște autorităților naționale o marjă rezonabilă în aprecierea momentului în care fapta a încetat, atâta timp cât există indicii de efecte persistente asupra pieței. În concluzie, Înalta Curte constată că nu se poate reține împlinirea termenului de prescripție, iar argumentele recurentei potrivit cărora investigația ar fi vizat fapte prescrise sunt nefondate. Prima instanță a aplicat corect dispozițiile art. 63 și 64 din Legea concurenței, reținând că autoritatea de concurență a acționat în interiorul termenului legal și că nu există motive de nulitate a deciziei sub acest aspect, motivul de recurs privind prescripția fiind, prin urmare, nefondat. 5. O a cincea critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (5) și (6) C. proc. civ. se referă la adoptarea Deciziei în baza unor reglementări secundare nelegale, respectiv neîndeplinirea standardelor legale, în privința continutului minutei deliberărilor si a redactării motivării. Arată recurenta că, prin cererea adițională a arătat că Decizia este nelegală întrucât a fost adoptată în baza unor reglementări secundare, respectiv Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, care încalcă dispoziții imperative ale Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională și ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și dispoziții imperative ale Legii Concurenței nr. 21/1996. Instanța de recurs constată că prima instanță a examinat în mod complet și corect susținerile referitoare la legalitatea regulamentului secundar aplicabil adoptării deciziilor Consiliului Concurenței și la conținutul minutei deliberărilor. Referitor la pretinsa nelegalitate a regulamentului privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor, Curtea reține că simpla existență a unei hotărâri judecătorești prin care un asemenea act normativ a fost anulat într-un alt dosar nu determină automat nulitatea actelor individuale emise anterior rămânerii definitive a respectivei hotărâri. Prima instanță a apreciat corect că actul administrativ supus controlului a fost adoptat sub imperiul unui regulament aflat în vigoare la data deliberărilor, iar efectele hotărârii de anulare a acelui regulament operează numai pentru viitor, conform principiului neretroactivității. În lipsa unei dispoziții legale exprese care să confere hotărârii respective efect desființator asupra actelor anterioare, autoritatea de lucru judecat nu poate fi invocată în cauze distincte pentru a produce efecte ultraactive asupra unor acte administrative individuale deja emise. Cu privire la susținerea privind carențele minutei deliberărilor, instanța constată că prima instanță a aplicat corect dispozițiile art. 37 alin. (4) din Regulamentul de procedură al Consiliului Concurenței, potrivit cărora minuta consemnează cvorumul, desfășurarea lucrărilor, votul, hotărârile adoptate și opiniile separate, dacă este cazul. Din analiza dosarului rezultă că minuta întocmită în cauză îndeplinește aceste cerințe, menționând componența Plenului, existența cvorumului și adoptarea deciziei. Lipsa menționării explicite a tipului de majoritate ori a desemnării membrului însărcinat cu redactarea motivării nu constituie o încălcare esențială de natură să atragă nulitatea deciziei, în condițiile în care legea nu impune o asemenea formă ad validitatem, iar recurenta nu a probat