Decizia nr. 1157/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1116/2024 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 01.03.2024 reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, obligarea pârâtei la plata de despăgubiri materiale în cuantum de 40.000 RON și despăgubiri morale în cuantum de 10.000 RON. De asemenea, a mai solicitat obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată conform art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1116/2024 din 17 iunie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția prescripției invocată de pârât, ca neîntemeiată. Pe fond, a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Cererile de recurs Împotriva sentinței civile nr. 1116/2024 din 17 iunie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L.. Recurenta critică sentința recurată, susținând că soluția primei instanțe este nelegală și netemeinică, întrucât a respins în mod eronat cererea de acordare a despăgubirilor materiale și morale solicitate în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică. Recurenta arată că instanța de fond a apreciat greșit că prejudiciul invocat nu ar fi fost cauzat de conduita omisivă a autorității, ci ar reprezenta simple cheltuieli uzuale ale societății, deși aceasta nu a putut funcționa legal în lipsa licenței de funcționare, licență a cărei emitere a fost refuzată de autoritatea pârâtă. În opinia recurentei, această motivare este eronată, întrucât imposibilitatea de a desfășura activitatea economică, în condițiile în care atât Curtea de Apel București, cât și Înalta Curte au stabilit obligația IGPR de a efectua demersurile necesare emiterii licenței, reprezintă o consecință directă a conduitei ilicite a autorității. Recurenta susține că instanța de fond a preluat pasaje din întâmpinarea pârâtului, ca și cum ar fi judecat din nou fondul cauzei, deși fondul a fost deja tranșat prin hotărâri definitive, care au stabilit culpa autorității și obligațiile acesteia. În aceste condiții, recurenta apreciază că IGPR nu a întreprins niciun demers pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești, ceea ce a generat continuarea prejudiciului și imposibilitatea funcționării societății. Recurenta arată că, începând cu anul 2020 și până în prezent, societatea nu a putut funcționa, fiind obligată, în temeiul art. 56 din Legea nr. 333/2003 și al legislației fiscale, să mențină cel puțin un angajat și să depună declarațiile fiscale, bilanțurile și celelalte obligații declarative, ceea ce a condus la un prejudiciu de peste 40.000 RON la data de 31 decembrie 2023. În aceste condiții, recurenta apreciază că refuzul nejustificat al autorității, tergiversarea procedurii și nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive intră în sfera art. 2 alin. (1) lit. i) și n) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004, fiind de natură să atragă răspunderea administrativ-patrimonială a autorității publice. În ceea ce privește aplicarea art. 1357 C. civ., recurenta susține că instanța de fond a interpretat greșit condițiile răspunderii civile delictuale, întrucât caracterul ilicit al faptei autorității a fost deja stabilit prin două hotărâri judecătorești definitive, iar prejudiciul este consecința directă a refuzului nejustificat de emitere a licenței. Recurenta consideră că legătura de cauzalitate este evidentă, iar aprecierea instanței de fond potrivit căreia prejudiciul nu ar fi fost cauzat de conduita pârâtului este eronată. Referitor la daunele morale, recurenta arată că perioada de aproximativ patru ani în care administratorul societății a fost supus unei presiuni constante, în condițiile în care societatea nu a putut funcționa și prejudiciul a fost acoperit din fonduri proprii, justifică acordarea daunelor morale solicitate. În drept, recurenta își întemeiază cererea pe dispozițiile art. 1 și art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, precum și pe Decizia nr. 1/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, susținând că IGPR - Direcția de Ordine Publică a încălcat normele de drept aplicabile în materia contenciosului administrativ și nu a respectat hotărârile judecătorești definitive, motiv pentru care solicită admiterea recursului, obligarea autorității la plata despăgubirilor materiale de 40.000 RON și a daunelor morale de 10.000 RON, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ. Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția Juridică declară recurs incident împotriva sentinței civile nr. 1116/17.06.2024, prin care Curtea de Apel București a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune și a respins acțiunea reclamantei ca neîntemeiată. IGPR solicită admiterea recursului incident și, în rejudecare, admiterea excepției prescripției dreptului material la acțiune, cu consecința respingerii acțiunii ca prescrisă. În esență, IGPR susține că soluția primei instanțe privind respingerea excepției prescripției este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea normelor de drept material. Se arată că reclamanta a solicitat despăgubiri pentru perioada 2020-prezent, invocând prejudicii rezultate din nefuncționarea societății, însă, potrivit art. 2528 C. civ., termenul de prescripție începe să curgă din momentul în care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și persoana responsabilă. IGPR susține că acest moment este data de 28.04.2020, când reclamanta a primit înștiințarea IPJ Ilfov privind restituirea documentației pentru completare, întrucât nu îndeplinea condițiile prevăzute de art. 21 alin. (4) din Legea nr. 333/2003. Din acel moment, reclamanta ar fi cunoscut atât imposibilitatea de a funcționa legal fără licență, cât și consecințele patrimoniale ale acestei situații. IGPR apreciază că termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a început să curgă de la data comunicării adresei din 28.04.2020, iar nu de la soluționarea definitivă a dosarului privind anularea actului administrativ. În susținerea acestei interpretări, IGPR invocă Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit căreia termenul de prescripție pentru acțiunea în despăgubiri începe să curgă din momentul în care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat de comunicarea actului administrativ sau de rămânerea definitivă a hotărârii de anulare. IGPR subliniază că reclamanta a contestat anterior actul administrativ prin care i-a fost respinsă licența, în dosarul nr. x/2020, ceea ce demonstrează că aceasta cunoștea încă de la acel moment atât existența prejudiciului, cât și întinderea sa. În aceste condiții, IGPR arată că reclamanta avea posibilitatea, în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să formuleze concomitent cu acțiunea în anulare și o cerere subsidiară de despăgubiri, însă nu a procedat astfel, ceea ce atrage aplicarea termenului de prescripție prevăzut de art. 19 din aceeași lege. În subsidiar, IGPR solicită constatarea decăderii reclamantei din dreptul de a formula acțiune în despăgubiri, întrucât aceasta nu a respectat termenul legal prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În concluzie, IGPR solicită admiterea recursului incident, casarea sentinței în ceea ce privește soluția asupra excepției prescripției și, în rejudecare, admiterea excepției prescripției dreptului material la acțiune, cu consecința respingerii acțiunii ca prescrisă.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, IGPR solicită respingerea recursului reclamantei și menținerea sentinței, arătând că nu a existat nicio faptă ilicită, întrucât restituirea documentației s-a făcut legal, în temeiul Legii nr. 333/2003 și al procedurii interne, fără exces de putere. De asemenea, susține că a pus în executare hotărârile judecătorești, iar pasivitatea aparține reclamantei, care nu a depus actele necesare obținerii licenței. Prejudiciul invocat nu este cert și nu are legătură cu conduita IGPR, iar daunele morale nu pot fi acordate unei persoane juridice în lipsa unui temei legal și a unei justificări concrete. În lipsa faptei ilicite, a prejudiciului cert, a raportului de cauzalitate și a vinovăției, răspunderea civilă delictuală nu poate fi angajată. Recurenta - reclamantă răspunde întâmpinării IGPR arătând că atât Curtea de Apel București, cât și Înalta Curte au stabilit definitiv caracterul nelegal al actului administrativ prin care a fost refuzată emiterea licenței, ceea ce a blocat funcționarea societății. Susține că prejudiciul nu putea fi cunoscut la data de 04.04.2020, ci doar odată cu rămânerea definitivă a hotărârii de anulare, astfel că interpretarea IGPR privind art. 19 din Legea nr. 554/2004 este eronată. De asemenea, arată că, deși a trecut un an de la hotărârea definitivă, IGPR nu a făcut niciun demers concret pentru emiterea licenței, invocând doar un apel telefonic, deși documentația completă se află la instituție. Subliniază că neacordarea despăgubirilor ar crea un precedent periculos, permițând autorității să continue să emită sau să refuze licențe după bunul plac. Invocă Decizia nr. 1/2014 a Înaltei Curți, potrivit căreia daunele morale pot fi acordate pentru prejudicii generate de acte administrative nelegale și de neexecutarea acestora. În concluzie, solicită admiterea recursului și obligarea IGPR la plata despăgubirilor materiale și morale solicitate, precum și a cheltuielilor de judecată.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând recursurile declarate - cel principal formulat de reclamanta A. S.R.L. și cel incident formulat de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică -, Înalta Curte reține că niciunul dintre acestea nu este fondat, pentru considerentele ce urmează. Reclamanta a solicitat, la 15.01.2020, eliberarea licenței de funcționare în domeniul pazei și protecției, cererea fiind înregistrată la IPJ Ilfov. Prin Adresa nr. x/08.04.2020, IGPR - Direcția de Ordine Publică a restituit documentația, invocând nerespectarea art. 21 alin. (4) din Legea nr. 333/2003 și a procedurii PS-O2 IGPR/DOP: denumirea societății era considerată prea asemănătoare cu cea a altor firme din domeniu, echipamentele nu erau inscripționate corespunzător cu sigla aprobată de OSIM, iar ținuta de intervenție nu era descrisă conform modelului-cadru din regulament. Prin sentința civilă nr. 1652/12.11.2021, definitivă, Curtea de Apel București a admis în parte acțiunea și a obligat IGPR să continue și să finalizeze procedura administrativă de emitere a licenței, respingând restul pretențiilor ca neîntemeiate. În prezenta cauză, reclamanta cere despăgubiri pentru perioada 2020-prezent, invocând prejudiciul pretins din nefuncționarea societății și apreciind, în temeiul art. 2528 C. civ., că prescripția începe din momentul în care a cunoscut paguba și autorul ei. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune. Pe fond, a respins acțiunea ca neîntemeiată, reținând, în esență, că termenul de prescripție a început să curgă de la data rămânerii definitive a sentinței civile nr. 1652/2021, iar pe fond a constatat că prejudiciul invocat nu este cert și nu poate fi imputat conduitei pârâtului. Cu privire la recursul incident formulat de IGPR, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, întrucât criticile formulate nu răstoarnă constatarea instanței că termenul de prescripție a început să curgă de la data rămânerii definitive a sentinței civile nr. 1652/2021 a Curții de Apel București. Recurentul-pârât critică soluția primei instanțe privind respingerea excepției prescripției dreptului material la acțiune, susținând că reclamanta ar fi cunoscut întinderea pagubei încă de la data de 28.04.2020, când i-a fost comunicată adresa prin care documentația depusă pentru obținerea licenței a fost restituită pentru completare, astfel încât termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar fi expirat anterior introducerii acțiunii. Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate. Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, termenul de prescripție începe să curgă de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, iar nu de la data comunicării actului administrativ pretins vătămător. Această interpretare a fost consacrată prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți - Complet RIL -, care stabilește că momentul de început al termenului nu este legat nici de comunicarea actului administrativ, nici de rămânerea definitivă a hotărârii de anulare, ci de momentul obiectiv al cunoașterii întinderii prejudiciului. În speță, prejudiciul pretins de reclamantă este unul evolutiv, raportat la perioada 2020-2023, fiind fundamentat pe imposibilitatea desfășurării activității în lipsa licenței. Or, până la soluționarea definitivă a litigiului privind refuzul de emitere a licenței - sentința civilă nr. 1652/12.11.2021, rămasă definitivă prin decizia nr. 3517/27.06.2023 -, reclamanta nu putea cunoaște întinderea completă a prejudiciului, întrucât acesta depindea de durata procedurii administrative și de rezultatul litigiului. A accepta teza IGPR ar însemna ca termenul de prescripție să expire înainte ca prejudiciul să se producă, ceea ce ar lipsi de conținut art. 19 din Legea nr. 554/2004 și ar face imposibilă exercitarea dreptului la despăgubiri. În consecință, acțiunea introdusă la 01.03.2024 este în termenul de un an calculat de la data de 27.06.2023, astfel că soluția primei instanțe de respingere a excepției prescripției este legală. Cu privire la recursul principal formulat de reclamantă, Înalta Curte reține că acesta este nefondat, întrucât criticile formulate nu pot răsturna concluziile instanței de fond privind inexistența unui prejudiciu cert și lipsa legăturii de cauzalitate între conduita pârâtului și pretinsa pagubă. Recurenta-reclamantă critică soluția primei instanțe sub aspectul respingerii acțiunii în despăgubiri, susținând că sunt întrunite condițiile răspunderii civile delictuale, întrucât IGPR ar fi refuzat nejustificat emiterea licenței și nu ar fi executat hotărârea judecătorească definitivă. Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate. În ceea ce privește existența faptei ilicite, Înalta Curte reține că sentința civilă nr. 1652/2021, rămasă definitivă, nu a impus pârâtului obligația de a emite licența de funcționare, ci doar pe aceea de a continua și finaliza procedura administrativă, obligație față de care IGPR a făcut demersuri, comunicând reclamantei la 19.07.2023 posibilitatea de a depune documentele necesare reluării procedurii. Întrucât recurenta - reclamantă nu a mai întreprins niciun demers ulterior, nefinalizarea procedurii nu poate fi imputată pârâtului, iar nefinalizarea procedurii administrative nu poate fi calificată drept faptă ilicită. Referitor la prejudiciul pretins, Înalta Curte constată că acesta nu este cert, întrucât cheltuielile indicate pentru perioada 2020-2023 reprezintă cheltuieli curente ale unei societăți și nu pot fi puse în legătură cu conduita pârâtului, iar în lipsa unei activități efective în domeniul pazei și protecției nu poate fi determinat nici profitul nerealizat, nici întinderea unui eventual prejudiciu patrimonial. Mai mult, imposibilitatea de funcționare nu poate fi pusă în sarcina intimatului - pârât, câtă vreme recurenta - reclamantă nu a reluat procedura administrativă, deși avea această posibilitate după rămânerea definitivă a hotărârii din 27.06.2023. În lipsa unui demers concret al recurentei nu se poate reține că eventualele pierderi financiare ar fi consecința conduitei intimatului. Sub aspectul legăturii de cauzalitate, Înalta Curte constată că, chiar admițând existența unui prejudiciu, acesta nu poate fi atribuit conduitei IGPR, întrucât instituția nu avea obligația de a emite licența, ci doar de a continua procedura administrativă. În ceea ce privește daunele morale, Înalta Curte reține că recurenta, în calitate de persoană juridică, nu a dovedit afectarea vreunui drept nepatrimonial protejat de lege, iar simpla stare de incertitudine sau disconfortul inerent unui litigiu nu echivalează cu un prejudiciu moral, astfel că soluția instanței de fond de respingere a acestui capăt de cerere este corectă. Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este legală și temeinică, iar criticile formulate prin recursul principal și recursul incident nu pot conduce la casarea sentinței. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 491 C. proc. civ., va respinge atât recursul principal formulat de reclamantă, cât și recursul incident formulat de pârât, ca nefondate.