CAUZA CATANĂ v. REPUBLICA MOLDOVA

Prezenta cauză se referă la cariera de magistrat a reclamantei, căreia i-au fost aplicate sancțiuni disciplinare. Aceasta se referă, între altele, la independența și la imparțialitatea Colegiului disciplinar și a Consiliului Superior al Magistraturii, precum și la caracterul adecvat al controlului efectuat de Curtea Supremă de Justiție în cauza reclamantei. ÎN FAPT

Reclamanta s-a născut în 1963 și locuiește la Chișinău. Ea a fost reprezentată de dl A. Șișianu, avocat.

Guvernul a fost reprezentat de Agentul său, dl O. Rotari.

La data desfășurării evenimentelor, reclamanta era judecător de instrucție. A. Prima procedură disciplinară

La 27 iulie 2011, un membru al Consiliului Superior al Magistraturii („CSM”), A.A., a dispus inițierea unei proceduri disciplinare împotriva reclamantei pentru nerespectarea normelor imperative ale legii și pentru încălcarea eticii judiciare. În special, acesta îi imputa reclamantei faptul că a aplicat amnistia, fără o bază legală, unei persoane condamnate pentru viol în formă agravată. Acesta a notat că decizia imputată a reclamantei a fost anulată de o curte de apel.

La 25 august 2011, Procurorul General – și el membru al CSM – a cerut inițierea unei proceduri disciplinare împotriva reclamantei în legătură cu aceleași fapte. Pe lângă acuzațiile formulate de A.A., acesta i-a imputat reclamantei că nu și-a îndeplinit obligația de imparțialitate.

Sesizat cu această cauză, Colegiul disciplinar de pe lângă CSM a decis să conexeze ambele proceduri.

La 7 octombrie 2011, Colegiul în discuție, întrunit într-o formațiune din nouă membri, s-a pronunțat asupra cauzei reclamantei. După ce a audiat, între alții, un inspector-judecător și pe avocatul reclamantei în ședință publică și a examinat declarațiile scrise ale reclamantei, Colegiul a constatat că reclamanta a aplicat abuziv normele legale privind amnistia. El a considerat că reclamanta a comis abaterea disciplinară prevăzută la articolul 22 § 1 f 1 ) din Legea nr. 544-XIII privind statutul judecătorului (paragraful 30 mai jos). De asemenea, colegiul a considerat că neregulile procedurale constatate de Curtea de Apel, care a anulat decizia imputată pronunțată de reclamantă, au demonstrat o lipsă vădită de imparțialitate din partea acesteia. Prin urmare, el a considerat că reclamanta a comis, de asemenea, abaterea disciplinară prevăzută la articolul 22 § 1 (a) din Legea nr. 544-XIII privind statutul judecătorului ( ibidem ). În același timp, Colegiul a considerat că faptele de care a fost acuzată reclamanta nu puteau fi analizate în mod distinct ca o încălcare a eticii judiciare și, prin urmare, a respins această acuzație. În cele din urmă, având în vedere abaterile constatate, Colegiul disciplinar a aplicat o „mustrare aspră” împotriva reclamantei.

Reclamanta a contestat această decizie în fața CSM.

Printr-o hotărâre din 6 decembrie 2011 și după ce a audiat raportul unuia dintre membrii săi, precum și a avocatului reclamantei, CSM a menținut constatările Colegiului disciplinar și a respins contestația reclamantei ca nefondată. Hotărârea a fost semnată doar de către Președintele CSM, fără nicio mențiune cu privire la ceilalți membri care au participat la deliberări.

La 29 decembrie 2011, reclamanta a inițiat o acțiune în contencios administrativ în vederea anulării hotărârilor menționate ale Colegiului disciplinar și CSM. Aceasta a invocat excepții privind inadmisibilitatea procedurii disciplinare împotriva sa. Referitor la fond, aceasta a negat, în principal, aplicarea arbitrară a dispozițiilor privind amnistia și/sau existența unei abateri intenționate din partea sa la aplicarea legii.

Printr-o decizie din 3 aprilie 2012, Curtea de Apel Chișinău a respins acțiunea reclamantei ca inadmisibilă, considerând că nu îi revine sarcina de a se pronunța asupra oportunității unui act administrativ și a activităților administrative pe care se bazează actul. Ca urmare a recursului formulat de reclamantă, Curtea Supremă de Justiție a casat această decizie și a trimis cauza la rejudecare la 15 august 2012.

La 31 august 2012, o modificare a Legii nr. 947-XIII cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii a intrat în vigoare, conform căreia hotărârile CSM puteau fi contestate direct la Curtea Supremă de Justiție și „doar în partea ce se referă la procedura de emitere/adoptare” a acestor hotărâri (paragrafele 24 și 25 de mai jos).

Printr-o decizie definitivă din 13 decembrie 2012 și aplicând această nouă lege, Curtea Supremă de Justiție și-a declinat competența în ceea ce privește problemele ridicate de reclamantă în acțiunea sa. Reiterând normele legale conform cărora CSM adopta decizii cu majoritatea membrilor săi și în lipsa celorlalți participanți, ea a considerat că procedura de adoptare a hotărârii CSM contestate a fost respectată. În plus, ea a considerat că, având în vedere dorința legislatorului de a restricționa aplicabilitatea articolului 6 din Convenție în litigiile care implică judecători, această dispoziție din Convenție nu era aplicabilă în acea cauză. În consecință, Curtea Supremă a respins acțiunea reclamantei ca nefondată. B. A doua procedură disciplinară

La 12 decembrie 2011, Procurorul General a cerut inițierea unei proceduri disciplinare împotriva reclamantei pentru nerespectarea obligației de imparțialitate și a normelor imperative ale legii. El i-a imputat reclamantei, în special, că a anulat niște ordonanțe ale procurorului de începere a urmăririi penale și că a dispus ridicarea sechestrului în afara competențelor judecătorului de instrucție și după expirarea mandatului de judecător de instrucție.

La 29 iunie 2012, Colegiul disciplinar de pe lângă CSM, întrunit într-o formațiune din șapte membri, s-a pronunțat în această cauză. El a decis să desfășoare o ședință publică în lipsa reclamantei pentru că aceasta deja solicitase de șapte ori amânarea ședinței. După ce a examinat probele din dosar și, în special, explicațiile scrise ale reclamantei, colegiul a considerat că reclamanta și-a depășit atribuțiile în calitate de judecător de instrucție. Acesta a notat că decizia pronunțată de către reclamantă a fost casată de o instanță ierarhic superioară și că, potrivit practicii judiciare stabilite, ordonanțele procurorului care au fost anulate de reclamantă nu puteau fi contestate în fața unui judecător. Colegiul a considerat, prin urmare, că reclamanta nu-și îndeplinise obligația de imparțialitate și a comis, astfel, abaterea disciplinară prevăzută la articolul 22 § 1 a) din Legea nr. 544-XIII privind statutul judecătorului. Referitor la acuzația de nerespectare a normelor imperative ale legii, acesta a respins-o ca nefondată. La fel, Colegiul a respins și excepțiile de inadmisibilitate și motivele de fond invocate de reclamantă. În final, având în vedere abaterea constatată, Colegiul i-a aplicat reclamantei o „mustrare aspră”.

Reclamanta a contestat această decizie în fața CSM.

Printr-o hotărâre din 23 octombrie 2012 și după ce a audiat raportul unuia dintre membrii săi și a reclamantei, CSM a menținut constatările Colegiului disciplinar și a respins contestația reclamantei ca nefondată. Ca în prima procedură (paragraful 10 mai sus), această hotărâre a fost semnată doar de către Președintele CSM, fără nicio mențiune despre ceilalți membri care au participat la deliberări.

La 28 noiembrie 2012, reclamanta a inițiat o acțiune în fața Curții Supreme de Justiție privind anularea hotărârilor susmenționate ale Colegiului disciplinar și CSM. Aceasta a invocat, între altele, excepții de inadmisibilitate a acțiunii disciplinare inițiate împotriva sa și de calificare juridică eronată a faptelor care i se imputau.

La 24 decembrie 2012, Înalta jurisdicție a adoptat o decizie similară celei pronunțate în cadrul primei proceduri (paragraful 14 mai sus) și a respins acțiunea reclamantei ca nefondată.

Articolul 122 din Constituția Republicii Moldova, în vigoare la momentul desfășurării evenimentelor, prevedea următoarele: „1. Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători și profesori titulari aleși pentru o durată de 4 ani. 2. Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte de drept: Președintele Curții Supreme de Justiție, ministrul justiției și Procurorul General.”

La 1 aprilie 2022, a intrat în vigoare o lege de modificare a Constituției Republicii Moldova. Pasajele relevante ale articolului 122 din Constituție prevăd, în prezent, următoarele: „1. Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor (...) și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic. (...) 3. Candidații la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectați prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, și sunt numiți de Parlament cu votul a trei cincimi din deputații aleși. (...) 5. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleși sau numiți pentru un mandat de 6 ani, fără posibilitatea de a deține două mandate. » B. Legea nr. 950 din 19 iulie 1996 privind colegiul disciplinar

Prevederile relevante ale Legii nr. 950 din 19 iulie 1996 cu privire la colegiul disciplinar și la răspunderea disciplinară a judecătorilor, în vigoare la data faptelor, prevăd următoarele: Articolul 1. Colegiul disciplinar „1. Colegiul disciplinar se constituie pe lîngă Consiliul Superior al Magistraturii și are drept scop examinarea cazurilor privind răspunderea disciplinară a judecătorilor. 2. Mandatul colegiului disciplinar este de 4 ani. Membrul colegiului disciplinar poate să-și exercite împuternicirile cel mult două mandate consecutiv.” Articolul 2. Componența „ 1. Colegiul disciplinar activează în următoarea componență: a) doi judecători de la Curtea Supremă de Justiție , doi judecători de la curțile de apel și un judecător de la judecătorii; b) cinci profesori titulari. 2. În componența colegiului disciplinar nu pot fi aleși membrii Consiliului Superior al Magistraturii (...). 3. (...) Președintele colegiului disciplinar este ales din numărul profesorilor titulari. (...). 4. Membrii colegiului disciplinar își exercită împuternicirile pe baze obștești, cu menținerea salariului la locul de muncă [a activității lor principale]. ” Articolul 3. Alegerea membrilor „1. Membrii colegiului disciplinar din numărul judecătorilor Curții Supreme de Justiție, curților de apel și judecătoriilor sînt aleși (...) la adunările judecătorilor din instanțele judecătorești respective, convocate de Consiliul Superior al Magistraturii. (...) 6. Doi membri ai colegiului de calificare din numărul profesorilor titulari sînt numiți de Consiliul Superior al Magistraturii, iar trei - de ministrul justiției.” Articolul 10. Dreptul de a intenta procedură disciplinară „ 1. Dreptul de a intenta procedura disciplinară îl are orice membru al Consiliului Superior al Magistraturii. (...) ” Articolul 12. Intentarea procedurii disciplinare „1. La intentarea procedurii disciplinare persoana care intentează această procedură sau inspectorii-judecători verifică în prealabil temeiul tragerii la răspundere a judecătorului și îi cer acestuia explicații în scris. 2. Materialele procedurii disciplinare, înainte de a fi trimise spre examinare, se aduc la cunoștința persoanei căreia i se intentează procedura. Aceasta este în drept să dea explicații, să prezinte probe și să solicite efectuarea verificărilor suplimentare.” Articolul 15. Componența colegiului disciplinar în exercițiul procedurii disciplinare „Colegiul disciplinar examinează cazurile disciplinare în componența a cel puțin 2/3 din membri..” Articolul 17. Participanții la procedura disciplinară „1. În timpul examinării cazului disciplinar, participarea judecătorului [căruia i se impută abaterea disciplinară] este obligatorie. (...) judecătorul poate fi asistat de un apărător. (...). 2. La examinarea cazului are dreptul să participe persoana care a intentat procedura disciplinară sau reprezentantul ei (...) ” Articolul 18. Examinarea cazului disciplinar „1. Ședințele colegiului disciplinar sînt publice. Prin decizia colegiului (...), ședințele pot fi declarate închise (...). 1 1 . (...) judecătorul [căruia i se impută abaterea disciplinară] are dreptul să declare recuzare membrilor colegiului (...). 2. Examinarea cazului disciplinar începe cu raportul președintelui ședinței sau al unui membru al colegiului. Persoana care a intentat procedura disciplinară sau reprezentantul ei are dreptul să-și expună părerea. Audierea explicațiilor [căruia i se impută abaterea disciplinară] este obligatorie. 3. În timpul ședinței judecătorul [căruia i se impută abaterea disciplinară] (...) are dreptul să formuleze în orice moment demersuri și să dea lămuriri suplimentare. La decizia colegiului, pot fi audiate comunicările altor persoane, invitate atît din inițiativa judecătorului [vizat] cât și a colegiului disciplinar, [și] explicațiile persoanelor care au depus plîngerea, ce a servit drept temei pentru intentarea procedurii disciplinare, se poate da citire documentelor și se pot studia alte materiale, atît din dosar cît și prezentate suplimentar. (...) 5. Hotărîrea se adoptă în sala de deliberare.” Articolul 20. Adoptarea de hotărâri „ 1. Hotărârea (...) se adoptă cu votul majorității membrilor colegiului disciplinar care participă la examinarea cazului. (...) ” Articolul 21. Conținutul hotărârii „În hotărârea privind cazul disciplinar trebuie să se indice: (...) împrejurările cazului; (...) ; motivarea hotărârii adoptate, menționarea probelor; sancțiunea disciplinară aplicată (...). ” Articolul 23. Atacarea hotărârii colegiului disciplinar „Hotărârea colegiului disciplinar poate fi atacată, de către judecătorul vizat sau de persoana care a intentat procedura disciplinară (...).” C. Legea nr. 947 din 19 iulie 1996 privind Consiliul Superior al Magistraturii

Prevederile relevante ale Legii nr. 947 din 19 iulie 1996 privind Consiliul Superior al Magistraturii, în vigoare în perioada în care această autoritate s-a pronunțat în prima procedură menționată mai sus, adică până la 31 august 2012, stabilesc următoarele: Articolul 3. Componența „1. Consiliul Superior al Magistraturii este constituit din 12 membri. 2. În componența Consiliului Superior al Magistraturii intră judecători și profesori titulari, precum și Președintele Curții Supreme de Justiție, ministrul justiției, Procurorul General care sînt membri de drept. (...) 4. Cinci membri din rîndul judecătorilor sunt aleși (...) de Adunarea Generală a Judecătorilor din Republica Moldova. Patru membri se aleg de Parlament din rîndul profesorilor titulari, cu votul majorității deputaților aleși, la propunerea a cel puțin 20 de deputați în Parlament. (...) 6. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepția membrilor de drept, nu pot exercita o altă activitate remunerată decît didactică și științifică. (...) ” Articolul 15. Ședințele „1. Consiliul Superior al Magistraturii ca organ colegial își exercită atribuțiile în plen. 2. Ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la ea participă cel puțin două treimi din membrii lui. 3. Ședințele Consiliului Superior al Magistraturii sunt publice (...). 4. La ședințele Consiliului Superior al Magistraturii se citează în mod obligatoriu persoanele [vizate de] problema examinată. (...) ” Articolul 17. Procedura „Examinarea problemelor (...) în ședință începe cu raportul Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii sau al unui membru al lui, care a studiat în prealabil documentele și materialele prezentate, după care sînt ascultate persoanele invitate la ședință, se cercetează documentele și materialele necesare.” Articolul 24. Adoptarea de hotărâri „1. Consiliul Superior al Magistraturii adoptă hotărâri cu votul majorității membrilor săi (...). 2. Votarea se efectuează în lipsa persoanei al cărei caz este examinat și în lipsa celorlalți invitați. (...) 5. (...) membrul la propunerea căruia sau din inițiativa căruia a fost intentată procedura disciplinară nu participă la deliberare. ” Articolul

Contestarea hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii „ Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii pot fi contestate la Curtea de apel Chișinău, de orice persoană interesată (...) ” 25. La 31 august 2012, a intrat în vigoare o lege de modificare a Legii nr. 947 privind CSM. Modificările relevante speței erau următoarele: 1) componența CSM a fost ușor modificată, în sens că șase membri sunt judecători aleși de Adunarea generală a judecătorilor și trei membri sunt aleși de Parlament dintre profesorii titulari de drept; 2) norma care prevedea că ședințele CSM erau publice a fost abrogată, și 3) hotărârile CSM puteau fi contestate la Curtea Supremă de Justiție de orice persoană interesată „doar în partea ce se referă la procedura adoptare”.

Ca urmare a unei hotărâri a Curții Constituționale din 14 mai 2018 (paragraful 29 mai jos), o nouă lege de modificare a Legii nr. 947 privind CSM a intrat în vigoare la 19 octombrie 2018. Ea a exclus expresia „doar în partea ce se referă la procedura adoptare” menționată la paragraful precedent. D. Jurisprudența relevantă a Curții Constituționale

Într-o hotărâre din 28 iunie 2012, Curtea Constituțională a reținut că: „ (...) [norma] (...) care îi acordă Procurorului General, în calitatea sa de membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii, dreptul de a intenta proceduri disciplinare față de judecători, nu afectează principiul independenței judecătorilor și nu încalcă normele constituționale (...) precum și dreptul la un proces echitabil (...). ”

Într-o hotărâre din 2 iulie 2013, Curtea Constituțională a considerat constituțională modificarea Legii nr. 947 privind CSM care se referă la posibilitatea de a contesta hotărârile CSM „doar în partea ce se referă la procedura adoptare”. Pasajele relevante ale acestei hotărâri stabilesc următoarele: „46. Curtea Constituțională consideră că, în speță, Parlamentul Republicii Moldova a stabilit în mod justificat că Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) examineaza pe fond, cu respectarea tuturor garanțiilor procedurale (art.6 §1 al Convenției Europene), toate contestările magistraților, iar Curtea Supremă de Justiție examinează contestările aduse împotriva hotărârilor CSM în partea ce ține de drept.. 47. În acest sens, Parlamentul a considerat că autoritatea Consiliului Superior al Magistraturii, organ electiv format în majoritate din judecători aleși de întregul corp judecatoresc, întruneste criteriile necesare pentru a acționa ca o instanță de judecată independentă și imparțială, numită în baza legii. 48. Chiar dacă în componența CSM-ului se regăsesc și membri numiți pe criterii politice, printre care doi membri ex-officio – Ministrul Justiției și Procurorul General,, (...) controlați politic și care nu întrunesc criteriile de independență și imparțialitate –, în principiu, majoritatea CSM, constituită din judecatori independenți, poate asigura adoptarea unor hotărâri corecte. 49. Pe de altă parte, examinarea contestațiilor împotriva hotărârilor CSM de către Curtea Supremă de Justiție în partea ce ține de procedura de adoptare și emitere, adică în drept, asigură verificarea integrală a echității procedurilor (...) [și] permite anularea sau modificarea acestor hotărâri atunci când este cazul. 50. În consecință, Curtea Constituțională consideră că procedura de examinare mai puțin costisitoare a contestațiilor magistraților, care asigură celeritatea, fără a prejudicia respectarea tuturor garanțiilor procedurale, corespunde atât intereselor magistraților, cât și interesului obiectiv al statului. ”

Într-o hotărâre din 14 mai 2018, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională norma din Legea nr. 947 privind CSM care limitează posibilitatea de a contesta hotărârile CSM „doar în partea ce se referă la procedura adoptare”. Pasajele relevante ale acestei hotărâri sunt următoarele: „ 39. Curtea [constituțională] subliniază că prevederile [relevante] (...) nu-i conferă Curții Supreme de Justiție competența de a efectua o reexaminare a faptelor stabilite de către Consiliul Superior al Magistraturii, în cauze disciplinare împotriva judecătorilor. Prin urmare, Curtea Supremă de Justiție este împiedicată să examineze probleme care pot fi fundamentale pentru litigiile cu care este sesizată (a se vedea Oleksandr Volkov v. Ucraina , 9 ianuarie 2013, § 127). Eventualii reclamanți nu au, potrivit legilor incidente, posibilitatea unei reexaminări a faptelor decisive pentru cauza lor, de către Curtea Supremă de Justiție (a se vedea, mutatis mutandis , Tsfayo v. Regatul Unit , 14 noiembrie 2006, § 48). 40. Totuși (...), Curtea Supremă de Justiție trebuie să aibă, în materia controlului contestațiilor la hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii, capacitatea de a soluționa problemele cu care se confruntă de o manieră eficientă și de a realiza un control la fel de eficient al cauzelor (a se vedea Ramos Nunes De Carvalho E Sá v. Portugalia , § 88). 41. Aceste precizări îi permit Curții să afirme că cerințele pe care le impun dispozițiile legale contestate nu îi conferă un caracter suficient controlului realizat de către Curtea Supremă de Justiție în materia contestațiilor la hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii.” E. Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 privind statutul judecătorului

Prevederile relevante ale Legii nr. 544 din 20 iulie 1995 privind statutul judecătorului, în vigoare la data faptelor, stabileau următoarele: Articolul 22. Abaterile disciplinare „ 1. Constituie abatere disciplinară: a) încălcarea obligației de imparțialitate; (...) f 1 ) (...) încălcarea normelor imperative ale legislației; (...) » F. Statutul Procurorului General

Conform articolului 40 §§ 1 și 7 din Legea nr. 294 din 25 decembrie 2008 cu privire la procuratură, în vigoare la data faptelor, Procurorul General era numit în funcție de Parlament, la propunerea Președintelui Parlamentului, pentru un mandat de cinci ani, care putea fi reînnoit o singură dată.

Conform articolului 23 din această lege, Procuratura Generală este autoritatea ierarhică a procuraturii și este condusă de Procurorul General. Conform articolului 27 din legea în discuție, Procurorul General numește procurorii inferiori, exercită, direct sau prin intermediul adjuncților, controlul asupra activității procurorilor, suspendă sau anulează deciziile procurorilor care contravin legii și dispune de mijloacele financiare acordate procuraturii.

Comisia de la Veneția și-a exprimat în mai multe rânduri îngrijorarea cu privire la prezența ministrului Justiției în cadrul organelor chemate să se pronunțe asupra chestiunilor disciplinare privind judecătorii (a se vedea Opinia privind recentele modificări la Legea privind principalele dispoziții constituționale ale Republicii Albania, document CDL-INF(1998)09, § 16; Raportul privind numirile judiciare, document CDL-AD(2007)028, § 33; Opinia comună referitoare la Legea privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor din Ucraina al Comisiei de la Veneția și al Direcției de Cooperare din cadrul Direcției Generale pentru Drepturile Omului și Afaceri Juridice a Consiliului Europei, documentul CDL-AD(2010)026, § 97; și Opinia comună urgentă a Comisiei de la Veneția și a Direcției pentru drepturile omului din cadrul Direcției generale pentru drepturile omului și statul de drept a Consiliului Europei cu privire la proiectul de lege pentru modificarea Legii nr. 947/1996 privind Consiliul Superior al Magistraturii din Republica Moldova, documentul CDL-AD(2020)015, § 21).

Extrasele relevante din Opinia comună a Comisiei de la Veneția și a Direcției de cooperare a Direcției Generale pentru Drepturile Omului și Afaceri Juridice a Consiliului Europei cu privire la Legea de modificare a unor acte legislative ale Ucrainei privind prevenirea abuzului de drept de recurs, adoptată de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 84-a sesiuni plenare (Veneția, 15-16 octombrie 2010, documentul CDL-AD(2010)029), au următorul conținut: „ Faptul că Procurorul General este membru din oficiu al Consiliului Superior al Magistraturii este deosebit de îngrijorător, deoarece prezența sa poate avea un efect inhibitor asupra judecătorilor și poate fi percepută ca o potențială amenințare. Procurorul General este parte în multe dintre cauzele aflate pe rolul judecătorilor, iar prezența sa într-un organ care se ocupă de numirea, disciplina și revocarea judecătorilor reprezintă un factor de risc. Într-adevăr, judecătorii pot da dovadă de lipsă de imparțialitate în aceste cazuri sau Procurorul poate fi lipsit de imparțialitate față de judecătorii ale căror decizii le dezaprobă. ”

Extrasele relevante din Opinia referitoare la Legea privind revizuirea Constituției Republicii Moldova (sistemul judiciar), adoptată de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 114-a sesiuni plenare (Veneția, 16-17 martie 2018, documentul CDL-AD(2018)003), au următorul conținut: „ 58. De asemenea, proiectul legii de modificare exclude membrii de drept din componența CSM: Ministrul Justiției, Procurorul General și Președintele Curții Supreme de Justiție. 59. Nu există standarde comune privind calitatea de membru a membrilor de drept în consiliul judiciar. Este clar că în calitate de membru de drept, Președintele Curții Supreme de Justiție nu se poate număra printre judecătorii aleși de colegii lor, așa cum se face referire în Recomandarea Rec(2010)12. Dacă calitatea de membru a Procurorului General ar fi menținută, acest fapt trebuie echilibrat prin calitatea de membru de drept a unui reprezentat al Uniunii Avocaților. În orice caz, această calitate de membru de drept nu trebuie să includă dreptul de a vota asupra chestiunilor referitoare la cariera sau disciplina judecătorilor. ” B. Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni („CCJE”)

Pasajele relevante speței din Avizele CCJE stabilesc următoarele: Avizul nr. 10 (2007) al CCJE „ 15. Structura Consiliului Justiției trebuie să-i permită să i se garanteze independența și să-și îndeplinească funcțiile efectiv. 16. Consiliul Justiției poate fi format fie în exclusivitate din judecători, fie alternativ din judecători și non-judecători. În aceste două situații trebuie evitat orice corporatism. 17. Atunci când Consiliul Justiției este format în exclusivitate din judecători, CCJE consideră că acești judecători trebuie aleși de egalii lor. 18. Atunci când structura este mixtă (judecători și non-judecători), CCJE consideră că pentru a evita orice manipulare sau presiune inadecvată, Consiliul Justiției trebuie să numere o majoritate substanțială de judecători aleși de egalii lor. 19. În opinia CCJE, o asemenea componență mixtă prezintă avantajul pe de o parte de a evita corporatismul și pe de altă parte de a reflecta diferitele curente de opinie ale societății și de a apărea astfel drept o sursă suplimentară de legitimare a puterii judiciare. Chiar și cu o componență mixtă, Consiliul Justiției trebuie să funcționeze fără cea mai mică concesie acordată jocului majorităților parlamentare și presiunilor executivului, în afara oricărei subordonări logicilor de partid, pentru a putea fi garantul valorilor și principiilor esențiale ale justiției. (...) 22. Membrii nejudecători pot fi aleși din rândul juriștilor emeriți și profesorilor universitari cu vechime profesională sau din rândul cetățenilor cu un prestigiu recunoscut. Gestionarea modernă a corpului judiciar poate pretinde, de asemenea, contribuția membrilor cu experiență în domenii nejuridice (de exemplu, în materie de administrare, de finanțe, de tehnologie a informației și de științe sociale). 23. Indiferent dacă sunt judecători sau non-judecători, viitorii membri ai Consiliului Justiției nu ar trebui să fie lideri politici, membri ai Parlamentului, ai executivului sau ai administrației. Nici Șeful statului, dacă este Șeful Guvernului, și nici un alt ministru nu poate fi membrul Consiliului Justiției. Fiecare stat ar trebui să adopte norme juridice pentru a se asigura că va fi așa. (...) 32. Membrii non-judecători nu ar trebui desemnați de puterea executivă. Chiar dacă fiecărui stat îi revine sarcina de a găsi un echilibru între imperative adesea contradictorii, CCJE recomandă punerea în practică a sistemului care încredințează selecția membrilor non-judecători autorităților nepolitice. Dacă într-un stat membrii nejudecători sunt aleși de Parlament, ei nu ar trebui să fie membri ai Parlamentului, ar trebui să fie aleși cu o majoritate calificată necesitând o susținere semnificativă din partea opoziției și ar trebui să permită o reprezentare diversificată a societății în structura globală a Consiliului Justiției.” Avizul nr. 24 (2021) al CCJE „ 28. CCJE este conștientă de faptul că, în unele state membre, consiliile judiciare includ membri de drept. Calitatea de membru de drept nu este acceptabilă, cu excepția unui foarte mic număr de cazuri, spre exemplu în cazul președintelui curții supreme, dar nu ar trebui să includă și membri sau reprezentanți ai puterii legislative sau ai puterii executive. Un membru de drept care nu este și judecător nu ar trebui să participe la deciziile în materie disciplinară. 29. CCJE recomandă ca consiliile judiciare să fie alcătuite dintr-o majoritate a judecătorilor aleși de colegii lor. Alți membri pot fi adăugați în funcție de competențele consiliilor. CCJE recomandă ca un consiliu să aibă și membri care nu fac parte din sistemul judiciar, care să cuprindă eventual și persoane care nu sunt practicieni ai domeniului juridic. Deși judecătorii ar trebui să fie întotdeauna în majoritate, membrii din afara sistemului judiciar, care ar fi de preferat să aibă și drept de vot, asigură o reprezentare diversă a societății, reducând riscul de corporatism. Participarea membrilor din afara sistemului judiciar poate să sporească legitimitatea și poate să combată percepția despre sistemul judiciar ca fiind „un domeniu rezervat profesioniștilor dreptului”. CCJE adoptă în această privință o părere mai nuanțată decât cea exprimată în Avizul nr.10 (2007).” C. Grupul de state împotriva corupției („GRECO”)

În pasajele sale relevante, Raportul celei de-a patra runde de evaluare privind Republica Moldova, adoptat de GRECO în cadrul celei de-a 72-a ședințe plenare (Strasbourg, 27 iunie - 1 iulie 2016), prevede următoarele: „ 91. EEG [Echipa de evaluare GRECO] are preocupări serioase privind componența și funcționarea CSM. În primul rând, aceasta își exprimă rezervele referitor la participarea din oficiu a ministrului Justiției în cadrul CSM, în special având în vedere acuzațiile de politizare la care a fost supus în trecut sistemul judiciar din Republica Moldova. EEG atrage atenția autorităților asupra Avizului nr. 10 (2007) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, care subliniază în mod explicit faptul că membrii Consiliului judiciar nu ar trebui să fie oameni politici în activitate, în special, membri ai guvernului. În ceea ce privește participarea de drept a Procurorului General, EEG face trimitere la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia prezența Procurorului General într-un organ responsabil de numirea, controlul disciplinar și revocarea judecătorilor creează un risc pentru imparțialitatea acestui organ. Autoritățile raportează că, la 12 aprilie 2016, Guvernul a demarat o inițiativă de revizuire a Constituției în vederea eliminării participării Procurorului General în cadrul CSM. Această inițiativă a fost aprobată de Curtea Constituțională. În plus, având în vedere imaginea extrem de negativă a sistemului judiciar în rândul publicului, CSM ar câștiga în urma unei componențe care să-i reprezinte mai mult pe justițiabili. Mai mulți interlocutori ai EEG și-au exprimat opinia că în rândul membrilor non-judecători ai CSM ar putea fi incluși nu doar profesori titulari de drept, ci și alte categorii de persoane, de exemplu, reprezentanți ai societății civile. Inițiativa menționată mai sus conține dispoziții în acest sens. 92. EEG este, de asemenea, îngrijorată de procesul de selecție a membrilor CSM, care nu asigură punerea la dispoziție de informații suficiente despre candidați pentru alegători și public. (...) Membrii non-judecători (...) sunt aleși de Parlament. Pentru a disipa impresia că acești membri ar putea fi aleși pe baza unor criterii politice, Legea privind CSM a fost modificată pentru a introduce cerința ca candidații să fie selectați de către Comisia permanentă numiri și imunități, în urma unei proceduri competitive publice. Această nouă metodă de selecție a fost aplicată pentru prima dată în decembrie 2013, într-un mod oarecum precipitat: procedura de concurs a fost anunțată în decembrie 2013, o audiere a avut loc la 19 decembrie, iar candidații au fost selectați de către comisie imediat după audiere, fără a fi furnizate detalii cu privire la criteriile de selecție utilizate. Având în vedere cele de mai sus, GRECO recomandă (i) modificarea componenței Consiliului Superior al Magistraturii, inter alia , prin eliminarea participării din oficiu a ministrului Justiției și a Procurorului General și prin permiterea includerii unor profiluri mai diverse în rândul membrilor non-judecători ai Consiliului, pe baza unor criterii de selecție obiective și măsurabile; și (ii) asigurarea faptului că atât membrii judecători, cât și cei non-judecători ai Consiliului sunt aleși în urma unei proceduri echitabile și transparente. 93. (...) În plus, EEG este îngrijorată de lipsa unui control judiciar veritabil a hotărârilor CSM. Aceste hotărâri pot fi contestate în fața Curții Supreme doar pe temei formal. (...) După cum a subliniat Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni, independența Consiliului judiciar nu înseamnă scutire de lege și absența controlului judiciar. Prin urmare, GRECO recomandă ca deciziile Consiliului Superior al Magistraturii să fie motivate în mod adecvat și să facă obiectul unui control judiciar, atât din motive de fond, cât și de procedură.” ÎN DREPT I.

Făcând referire la criteriile care decurg din hotărârea Vilho Eskelinen și alții v. Finlanda ([MC], nr. 63235/00, CEDO 2007‑II), Guvernul consideră că articolul 6 din Convenție sub aspect civil nu este aplicabil în această cauză. Acesta afirmă că prin modificarea Legii nr. 947, Parlamentul Republicii Moldova a stabilit competența CSM pentru a examina fondul contestațiilor judecătorilor și competența Curții Supreme de Justiție pentru a se pronunța doar asupra chestiunilor de drept invocate în recursurile declarate împotriva hotărârilor CSM. De asemenea, acesta face trimitere la hotărârea Curții Constituționale din 2 iulie 2013 (a se vedea paragraful 28 de mai sus), în care Curtea a considerat că modificarea în cauză a Legii nr. 947 a introdus o procedură mai puțin oneroasă și mai rapidă, fără a aduce atingere garanțiilor procedurale, fiind în același timp compatibilă cu interesele magistraților și ale statului. Guvernul a conchis că cererea era incompatibilă ratione materiae cu Convenția.

Reclamanta a răspuns că, în această cauză, nu au fost îndeplinite condițiile de excludere a aplicabilității articolului 6 din Convenție stabilite în hotărârea Vilho Eskelinen și alții (citată anterior). Pe de o parte, aceasta a subliniat că dreptul intern nu a exclus judecătorii de la accesul la un tribunal, ci că era vorba de o limitare a dreptului de acces la Curtea Supremă de Justiție. Pe de altă parte, aceasta a susținut că Guvernul nu a prezentat motive obiective pentru a justifica această limitare.

Curtea observă de la bun început că inaplicabilitatea în cauză a articolului 6 din Convenție sub aspect penal nu este contestată de părți. Aceasta consideră, la rândul său, că circumstanțele prezentei cauze nu îi permit să ajungă la o concluzie diferită (a se vedea Denisov v. Ucraina [MC], nr. 76639/11, § 43, 25 septembrie 2018, și Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia [MC], nr. 55391/13 și 2 altele, § 122-27, 6 noiembrie 2018).

În ceea ce privește aplicabilitatea laturii civile a articolului 6 din Convenție litigiilor referitoare la judecători, Curtea face trimitere la principiile jurisprudenței sale din cazul Vilho Eskelinen și alții , așa cum au fost rezumate în hotărârea recentă Grzęda v. Polonia ([MC], nr. 43572/18, §§ 257-64, 15 martie 2022). Aceasta reamintește că trebuie îndeplinite cumulativ două condiții pentru a se putea conchide că protecția consacrată de articolul 6 din Convenție nu este aplicabilă. În primul rând, dreptul intern al statului în discuție trebuie să fi exclus accesul la un tribunal în ceea ce privește funcția sau categoria de angajați în cauză. În al doilea rând, derogarea trebuie să se bazeze pe motive obiective legate de interesul statului (ibid., § 261). Curtea a aplicat aceste criterii în numeroase cauze privind procedurile disciplinare împotriva judecătorilor ( ibidem , § 263 și cauzele care sunt citate).

În prezenta cauză, Curtea nu poate susține argumentul Guvernului. Aceasta constată că părțile sunt de acord că modificarea contestată a Legii nr. 947 nu a exclus accesul la o instanță pentru judecătorii care doresc să conteste o hotărâre a CSM de a le impune o sancțiune disciplinară. După propria recunoaștere a Guvernului, această modificare legislativă a limitat doar controlul exercitat de Curtea Supremă de Justiție în astfel de litigii. În acest sens, Curtea observă că reclamanta s-a prevalat, într-adevăr, de posibilitatea de a declara un recurs la Curtea Supremă de Justiție și că aceasta din urmă s-a pronunțat pe acest caz. Astfel, Curtea consideră că prima condiție Eskelinen , așa cum a fost afirmată în hotărâre Grzęda (citată anterior, § 292), și anume excluderea dreptului de acces la o instanță, nu este îndeplinită în această cauză. Reamintind că ambele condiții enunțate în hotărârea Eskelinen sunt cumulative ( ibidem , § 291), Curtea consideră că nu este necesar să verifice în prezenta cauză dacă a doua condiție a fost îndeplinită.

De asemenea, Curtea notează că a reținut deja că articolul 6 din Convenție este aplicabil, în latura sa „civilă”, în cazul procedurilor disciplinare care au condus, ca în prezenta cauză, la mustrarea unui judecător ( Lorenzetti v. Italia (dec.), nr. 24876/07, § 39, 7 iulie 2015).

Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că articolul 6 din Convenție este aplicabil în această cauză sub latura sa civilă (a se vedea și Harabin v. Slovacia , nr. 58688/11, § 123, 20 noiembrie 2012, Di Giovanni v. Italia , nr. 51160/06, §§ 37-38, 9 iulie 2013, Denisov , citat anterior, § 55, și Donev v. Bulgaria , nr. 72437/11, § 48, 26 octombrie 2021).

Prin urmare, excepția preliminară privind incompatibilitatea ratione materiae formulată de Guvern trebuie respinsă. 2. Neepuizarea căilor de atac interne

În observațiile sale asupra fondului, Guvernul a subliniat faptul că, în cadrul procedurii din fața CSM, reclamanta nu a recuzat niciun membru al acestei instituții, deși legea îi permitea să facă acest lucru. Acesta a susținut că reclamanta nu se putea plânge ex post facto că membrii CSM nu erau suficient de independenți.

Interpretând acest argument al Guvernului ca o excepție de neepuizare a căilor de atac interne, Curtea reamintește că obligația unui reclamant de a le epuiza impune doar utilizarea căilor de atac care sunt relevante pentru încălcările reclamate și apte să le remedieze. Aceste remedii trebuie să existe într-un grad suficient de certitudine nu doar în teorie, ci și în practică, în caz contrar fiind lipsite de accesibilitatea și eficacitatea necesare; îi revine statului reclamat să demonstreze că aceste cerințe sunt îndeplinite (a se vedea, între multe altele, Magyar Kétfarkú Kutya Párt v. Ungaria [MC], nr. 201/17, § 52, 20 ianuarie 2020).

Revenind la prezenta cauză, Curtea notează că componența CSM a fost stabilită prin lege. Cu toate acestea, Guvernul nu a demonstrat că recuzarea unei jumătăți sau mai mult din membrii CSM ar avea șanse serioase de succes. Curtea notează că ședințele CSM erau deliberative dacă la acestea participau cel puțin două treimi din membrii săi (articolul 15 § 2 din Legea nr. 947 citată la paragraful 24 de mai sus). Chiar și presupunând că recuzarea a jumătate sau mai mulți membri ai CSM putea fi solicitată și acordată, Curtea observă că acest fapt ar fi făcut în mod clar imposibilă pronunțarea unei decizii de către CSM în privința reclamantei. Curtea observă că Guvernul nu a susținut că exista un mecanism legal de înlocuire a membrilor recuzați ai CSM într-un asemenea caz. În plus, Curtea observă că Guvernul nu a făcut referire la nicio jurisprudență națională relevantă în sprijinul argumentului său. În consecință, Curtea a respins argumentul potrivit căruia nu au fost epuizate căile de atac interne. 3. Concluzie cu privire la admisibilitate

Constatând, de asemenea, că cererea nu este vădit nefondată sau inadmisibilă din orice alt motiv pe baza articolului 35 din Convenție, Curtea o declară admisibilă. B. Fondul 1. Argumentele părților a) Reclamanta

Reclamanta susține că, în acest caz, CSM a fost lipsit de independență și de imparțialitate. Aceasta afirmă că, dintre cei doisprezece membri ai acestei autorități, numai șase erau judecători aleși de colegii lor. Ea adaugă că cei trei membri de drept ai CSM, și anume Președintele Curții Supreme de Justiție, ministrul Justiției și Procurorul General, își ocupau funcțiile ca urmare a unui vot al Parlamentului și că alți trei membri ai CSM au fost aleși tot de Parlament. Aceasta a susținut că dreptul intern nu garanta faptul că hotărârile CSM de a impune o sancțiune disciplinară unui judecător trebuiau adoptate de cel puțin jumătate dintre membrii săi judecători. În plus, reclamanta susține că nu există informații, cum ar fi un proces-verbal, privind votul CSM în cazul său. Astfel, ea susține că nu există nicio dovadă în prezenta cauză că Procurorul General s-a retras în mod efectiv și nu a participat la votul CSM. În plus, ea susține că nici majoritatea membrilor colegiului disciplinar care au examinat cazul său și au decis să îi aplice sancțiuni nu era compusă din judecători.

Citând o opinie privind Ucraina adoptată de Comisia de la Veneția (paragraful 34 mai sus), reclamanta susține că cauza sa ilustrează multe dintre preocupările identificate în această opinie. În special, aceasta subliniază că Procurorul General a inițiat proceduri disciplinare împotriva sa după ce a pronunțat decizii nefavorabile pentru Procuratura Generală. Aceasta susține că nu poate exista independență și imparțialitate a justiției atunci când o parte dintr-o procedură are capacitatea de a obține o sancțiune disciplinară împotriva unui judecător a cărui decizie nu-i convine. Ea susține că această practică neagă autoritatea judecătorească, subminează independența judecătorească și îi supune pe judecători Procuraturii Generale, din teama lor de a fi demiși sau sancționați de CSM la cererea Procuraturii Generale.

În plus, reclamanta susține că nu a beneficiat de un control judiciar suficient. Aceasta a subliniat că singura cale de atac pe fond pe care o putea exercita împotriva hotărârilor colegiului disciplinar era în fața CSM. În opinia sa, acesta din urmă nu ar fi fost independent și imparțial, deoarece era compus din membri numiți pe criterii politice. Invocând, în special, lipsa de informații cu privire la vot și la prezența în ședință a membrilor CSM, reclamanta a susținut că procedura în fața acestui organ a fost ineficientă și că aceasta a echivalat cu o denegare a accesului la o instanță independentă și imparțială.

În ceea ce privește Curtea Supremă de Justiție, reclamanta susține că aceasta nu a fost în măsură să efectueze un control adecvat și echitabil a hotărârilor CSM și nu a remediat viciile din etapele anterioare ale procedurii. În sfârșit, aceasta susține că judecătorii Curții Supreme, a căror carieră depindea, de asemenea, de CSM, nu au reușit nici ei să demonstreze că erau independenți și imparțiali. b) Guvernul

Guvernul a răspuns că colegiul disciplinar reprezintă o instanță în sensul articolului 6 din Convenție. El a afirmat că această autoritate făcea parte dintr-un mecanism public de autoguvernare menit să asigure funcționarea sistemului judiciar prin controlul pe care îl exercită asupra faptelor care compromit sau ar putea compromite autoritatea justiției. Acesta susține că colegiul disciplinar este o autoritate independentă care decide cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor, impune sancțiuni disciplinare, dacă este cazul, și emite decizii obligatorii. Deși acest organ a fost înființat în cadrul CSM, Guvernul susține că ultimul îi oferă primului doar o asistență organizatorică și de secretariat, iar colegiul disciplinar este o entitate separată, reglementată de o lege separată. El precizează că membrii CSM nu pot fi membri ai colegiului disciplinar, ceea ce, în opinia sa, denotă independența celui din urmă. De asemenea, acesta susține că cele două hotărâri ale colegiului disciplinar care o vizau pe reclamantă au fost adoptate de o majoritate de membri judecători.

În plus, Guvernul a afirmat că, în cadrul procedurii din fața colegiului disciplinar, reclamanta a beneficiat de toate garanțiile necesare. Acesta a menționat că reclamanta a avut dreptul de a participa la ședințele referitoare la cauza sa, de a fi asistată de un avocat, de a solicita prezentarea de probe, de a oferi explicații și de a contesta hotărârile adoptate în fața CSM și că reclamanta a făcut uz de aceste drepturi.

Referitor la CSM, Guvernul a susținut că prezența Procurorului General nu a subminat independența și imparțialitatea acestei autorități. El a susținut că, în conformitate cu articolul 24 § 5 din Legea nr. 947 (a se vedea paragraful 24 de mai sus), Procurorul General doar a inițiat procedurile disciplinare împotriva reclamantei și că, ulterior, nu a mai participat la aceste proceduri. El susține că acest aspect diferențiază prezenta cauză de cauza Oleksandr Volkov v. Ucraina (nr. 21722/11, 9 ianuarie 2013), în care a fost pusă în discuție prezența Procurorului General în cadrul unei autorități responsabile de numirea, sancționarea și demiterea judecătorilor. De asemenea, Guvernul a făcut referire la concluziile la care s-a ajuns în hotărârea Curții