Hotărâre nr. 5 din 10.04.2012

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională la 29 decembrie 2011, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituție, 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin.(1) lit. i) din Codul Jurisdicției Constituționale, de avocatul parlamentar Aurelia Grigoriu, pentru controlul constituționalității prevederilor articolelor 4 slin.(2) lit.a) și b), 9 alin.(1) și 13 alin.(1) lit.c) din Legea nr. 289-XV din 22 iulie 2004 privind indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă și alte prestații de asigurări sociale, în redacția legilor nr. 56 din 9 iunie 2011 și nr. 3 din 15 ianuarie 2012, prin care au fost modificate condițiile de acordare a indemnizației pentru incapacitate temporară de muncă.

Autorul sesizării a pretins, în special, că punerea în sarcina angajatului și a angajatorului a unei părți din indemnizația pentru incapacitate temporară de muncă, precum și diminuarea cuantumului indemnizației, operate prin normele contestate, încalcă dreptul la protecție socială și dreptul de proprietate, fiind incompatibile cu prevederile articolelor 1 alin.(3), 15, 18, 47 combinat cu articolul 16, cu prevederile articolului 46 combinat cu articolul 54, precum și cu articolul 126 alin.(2) lit.g) din Constituție.

Prin decizia Curții Constituționale din 9 februarie 2012 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

La 15 februarie 2012 sesizarea a fost completată cu solicitarea de a extinde obiectul sesizării asupra modificărilor operate în articolul 4 al Legii nr.289-XV prin Legea nr. 3 din 15 ianuarie 2012.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Guvernului, ministerelor etc.

La ședința plenară publică a Curții autorul sesizării a participat personal. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcției juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dna Valentina Buliga, ministru al muncii, protecției sociale și familiei, și de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiției.

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Prevederile relevante ale Legii nr. 289-XV din 22 iulie 2004 privind indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă și alte prestații de asigurări sociale, cu modificările și completările ulterioare, sunt următoarele:

La 9 iunie 2011 și 15 ianuarie 2012 Parlamentul a adoptat modificări la Legea nr. 289 din 22 iulie 2004 privind indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă și alte prestații de asigurări sociale.

Prin Legea nr. 56 din 9 iunie 2011 a fost modificată prevederea legală care dispunea plata prestațiilor de asigurări sociale integral de la bugetul asigurărilor sociale de stat (articolul 4 din legea contestată). Astfel, prin amendamentele operate, sursele de finanțare a indemnizației pentru incapacitate temporară de muncă cauzată de boli obișnuite sau de accidente nelegate de muncă (cu excepția cazurilor de tuberculoză, SIDA, cancer de orice tip sau apariție a riscului de întrerupere a sarcinii, precum și în cazul femeilor gravide care se află la evidență în instituțiile medico-sanitare) au fost stabilite în modul următor:

De asemenea, a fost modificat cuantumul procentual al bazei de calcul a indemnizației pentru incapacitate temporară de muncă în cazul unui stagiu de cotizare de peste 8 ani, reducându-se de la 100 la 90%.

În același timp, Curtea observă că, la 15 ianuarie 2012, prin Legea nr.3, Parlamentul a operat noi modificări în articolul 4 din Legea privind indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă și alte prestații de asigurări sociale, în partea ce ține de sursele de finanțare a indemnizației pentru incapacitate temporară de muncă, fiind pusă în sarcina angajatorului plata a

Examinând textele legale de modificare, Curtea acceptă argumentul autorului sesizării că normele contestate nu au suferit modificări substanțiale după adoptarea Legii nr.3 din 15 ianuarie 2012, astfel încât obiectul sesizării nu a fost epuizat.

Prin urmare, Curtea Constituțională va efectua verificarea constituționalității articolelor 4 alin.(2) lit.a), 9 alin.(1), 13 alin.(1) lit.c) din Legea nr.289-XV din 22 iulie 2004 privind indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă și alte prestații de asigurări sociale în redacția Legii nr.56 din 9 iunie 2011 și a articolului 4 alin.(2) lit.b) din aceeași lege în redacția Legii nr. 3 din 15 ianuarie 2012.

Curtea reține că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție presupune stabilirea corelației dintre normele legislative și textul Constituției, ținând cont de principiul supremației acesteia.

Curtea observă că, în esență, problemele supuse controlului constituționalității pot fi rezumate după cum urmează:

În acest context, Curtea va examina pretinsa încălcare a articolului 47 combinat cu articolul 54 din Constituție - în partea ce ține de diminuarea de către stat a protecției sociale a cetățenilor, a articolului 47 combinat cu articolul 16 din Constituție - în partea ce ține de aplicarea unui tratament diferențiat cetățenilor la acordarea indemnizației pentru incapacitate temporară de muncă, și încălcarea articolului 46 combinat cu articolul 54 din Constituție - în partea ce ține de ingerința în dreptul de proprietate, celelalte norme constituționale invocate de autorul sesizării fiind irelevante pentru prezenta cauză.

Autorul sesizării pretinde că normele supuse controlului constituționalității încălcă articolul 47 din Constituție, care prevede următoarele:

Autorul sesizării consideră că, prin modificările operate, povara persoanei se dublează în cazul producerii riscului asigurat, aceasta fiind nevoită să suporte pe cont propriu prima zi de incapacitate temporară de muncă, cu toate că acest risc este asigurat obligatoriu prin achitarea contribuțiilor la bugetul asigurărilor sociale de stat.

De asemenea, autorul sesizării consideră că modificările operate, care prevăd plata de către angajator a trei zile calendaristice de incapacitate temporară de muncă a salariatului, echivalează cu o dublă impunere a angajatorului.

Potrivit autorului sesizării, din aceste reglementări rezultă o diminuare a protecției sociale a cetățenilor în caz de boală, restrângere care nu este proporțională cu situația care a determinat-o și aduce atingere existenței dreptului, contrar prevederilor articolului 54 din Constituție.

Autoritățile invocă marja de apreciere mai largă de care se bucură statul în domeniul drepturilor sociale.

Potrivit autorităților, modificările operate au fost necesare pentru a optimiza cheltuielile privind plata pensiilor și a unor prestații de asigurări sociale.

De asemenea, în viziunea autorităților, normele contestate au ca obiectiv și responsabilizarea angajaților și angajatorilor în procesul de prevenire a pierderii capacității de muncă și de recuperare, precum și în depistarea abuzurilor de concedii medicale.

Principii generale

Curtea reține că normele contestate se referă la drepturi care aparțin categoriei drepturilor sociale. Caracteristica conceptuală a acestora constă în faptul că ele nu au un caracter necondiționat și că pot fi solicitate numai în limitele prevăzute de lege. Această caracteristică acordă legiuitorului autoritatea de a stabili condiții specifice pentru exercitarea drepturilor sociale. În același timp, implementarea prevederilor legale nu poate fi în conflict cu principiile constituționale, astfel încât normele legale relevante nu pot nega și nici stinge drepturile sociale garantate constituțional. Astfel, la punerea în aplicare a dispozițiilor constituționale ce garantează drepturile sociale, legiuitorul trebuie să respecte articolul 54 alin. (4) din Constituție, care prevede că, la angajarea dispozițiilor referitoare la restrângerea drepturilor și a libertăților fundamentale, existența și substanța acestor drepturi și libertăți trebuie să fie păstrată.

De asemenea, Curtea reține că particularitatea drepturilor sociale este că ele depind, în principal, de situația economică a statului. Nivelul la care acestea sunt furnizate reflectă nu numai dezvoltarea economică și socială, dar și relația dintre stat și cetățean, bazată pe responsabilitate reciprocă și pe recunoașterea principiului solidarității. Gradul în care principiile responsabilității și solidarității își găsesc expresie în ordinea juridică a statului determină, de asemenea, caracterul social al statului. Ponderea pe care o dobândește principiul solidarității depinde de nivelul de apreciere etică a coexistenței în societate, de cultura societății, dar, de asemenea, de perceperea de către individ a sensului justiției și a sentimentului de unitate cu ceilalți și de împărtășire a sorții lor într-o anumită perioadă de timp și loc.

Prestațiile oferite în cadrul sistemului de protecție socială provin de la bugetul de stat, iar responsabilitatea pentru aceste prestații aparține în întregime statului. Deoarece responsabilitatea pentru acordarea prestațiilor aparține statului, acesta trebuie să aibă posibilitatea de a stabili condițiile specifice pentru astfel de prestații. În acest sens, statul nu își poate permite iresponsabilitatea de a deveni un debitor incapabil de a-și onora angajamentele. Aceste circumstanțe însă nu pot, totuși, să aducă atingere existenței însăși a drepturilor sociale specifice sau, în consecință, împiedica exercitarea lor. Cu respectarea acestor limite, legiuitorul se bucură de o marjă destul de largă de apreciere în stabilirea normelor pentru punerea în aplicare a drepturilor individuale sociale, inclusiv de posibilitatea de a le modifica. În același timp, sistemul de asigurări sociale pentru menținerea sănătății nu ar trebui să servească pentru a acoperi deficitul bugetului de stat.

Plasarea poverii primei zile de incapacitate temporară de muncă în sarcina angajatului

În domeniul asigurărilor sociale de sănătate pentru angajați, ca urmare a amendamentelor operate, din articolul 4 alin.(2) lit.a) al legii rezultă că,

Curtea reține că articolul 47 alin.(2) din Constituție garantează cetățenilor dreptul la asigurare în caz de boală. În același timp, alin.(1) al aceluiași articol dispune că statul este  obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă  un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea și bunăstarea, lui  și familiei  lui,  cuprinzând  hrana, îmbrăcămintea,  locuința,  îngrijirea medicală, precum și serviciile sociale necesare.

În ceea ce privește reglementările specifice constituționale, Curtea conchide că, astfel, Constituția a rezervat legiuitorului nu numai implementarea dreptului constituțional menționat și stabilirea condițiilor în acest sens, dar, în același timp, a delimitat contextul constituțional pentru ca persoana să poată beneficia de acest drept prin termenii „nivel de trai decent", „care să-i asigure sănătatea și bunăstarea, lui  și familiei  lui, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuința, îngrijirea medicală, precum și serviciile sociale necesare". Având în vedere faptul că Legea Supremă nu dezvăluie mai amănunțit conținutul acestor termeni, este evident faptul că delimitarea acestora, la fel ca și stabilirea detaliilor suplimentare, este lăsată pentru domeniul de reglementare legislativă.

În viziunea Curții, abrogarea acordării prestațiilor de asigurare socială în prima zi de incapacitate temporară de muncă cauzată de boală este în conflict cu articolul 47 din Constituție, în special cu dreptul la securitate materială adecvată pentru perioada de incapacitate de muncă. Articolul 4 alin.(2) lit.a) din lege, astfel cum a fost modificat ulterior, retrage angajaților dreptul de a revendica prestații de asigurare socială pentru prima zi de incapacitate de muncă cauzată de boli obișnuite sau de accidente nelegate de muncă. Curtea consideră că astfel statul, pe seama unui număr nedeterminat de persoane ce abuzează (în opinia părților), operează o sancțiune „în alb" împotriva celorlalți angajați aflați în incapacitate temporară de muncă cauzată de boli obișnuite sau de accidente nelegate de muncă . Rezultatul este o stare de lucruri în care majoritatea predominantă a salariaților rămâne fără fonduri în prima zi de incapacitate de muncă, deși, în același timp, obligația de a plăti primele de asigurare socială se menține. Curtea consideră că este inadmisibil pentru stat de a cere angajaților executarea unei obligații (în cazul dat, plata primelor de asigurare socială), dar, în același timp, să nu țină seama de protecția intereselor lor atunci când aceștia sunt afectați de evenimente independente de voința lor,  care cauzează incapacitate de muncă și care sunt asigurate prin plata primelor de asigurare socială.

Curtea reține că boala constituie un eveniment asigurat, iar existența sa trebuie să fie demonstrată în mod adecvat (prin examinarea de către un medic). În acest context, Curtea reține că, pentru a exclude abuzurile, statul dispune de mecanisme pentru supravegherea procedurii de eliberare a certificatelor medicale, precum și a respectării regimului concediului de boală din partea asiguraților, în loc să plaseze pe umerii majorității angajaților onești consecințele lipsei sau ineficienței acestor mecanisme.

Prin urmare, Curtea consideră că abrogarea acordării prestațiilor de asigurare socială pentru cazurile de boală în prima zi de incapacitate temporară de muncă aduce atingere substanței dreptului angajaților la securitate materială adecvată pentru perioada de incapacitate de muncă, articolul 4 alin. (2) lit. a) din lege fiind în conflict cu articolul 47 din Constituție.

Plasarea poverii a trei zile de incapacitate temporară de muncă în sarcina angajatorului

Prevederile contestate ale articolului 4 alin.(2) lit. b) din lege pun în sarcina angajatorului plata indemnizației pentru 3 zile de incapacitate temporară de muncă a angajatului.

Curtea reține că dreptul la asigurare socială, garantat de articolul 47 din Constituție, presupune posibilitatea

Prin urmare, Curtea consideră că prin această schimbare nu se aduce atingere normelor constituționale, astfel încât prevederile contestate nu introduc nimic neconstituțional în partea ce ține de contribuția suplimentară a angajatorului în cazul survenirii incapacității temporare de muncă a angajatului său.

În lumina constatărilor privind articolul 4 contestat din lege, Curtea nu consideră necesar să examineze separat constituționalitatea articolului 9 alin. (1) din lege, care face referire la norma menționată.

Autorul sesizării pretinde că norma articolului 4 alin.(3) din legea contestată încalcă articolul 47 și articolul 16 din Constituție, care consfințește principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice.

Autorul sesizării consideră că reglementările contestate instituie o discriminare, deoarece, deși contribuie la bugetul asigurărilor sociale de stat în aceeași măsură, persoanele asigurate sunt tratate diferit la acordarea prestațiilor sociale, în funcție de cauza ce a determinat incapacitatea temporară de muncă:

Potrivit autorităților, normele contestate nu instituie o discriminare, ci consacră intervenția mai activă a statului în privința unor persoane mai vulnerabile sau în situații cu implicații sociale sporite, prin acoperirea integrală a cheltuielilor pentru recuperare din mijloacele publice.

Curtea reiterează concluziile sale anterioare (Hotărârea nr.16 din 12 iunie 2007 etc.) că esența normei articolului 16 din Constituție privind egalitatea cetățenilor constă în faptul că toți cetățenii au aceleași drepturi, libertăți fundamentale și îndatoriri, exercitarea cărora este asigurată de către stat fără discriminare, însă această normă permite aplicarea unui tratament diferențiat atunci când există o motivare obiectivă și rezonabilă.

În acest context, Curtea acceptă argumentele autorităților că norma articolului 4 alin.(3) din lege instituie asumarea integrală de către stat a cheltuielilor în cazul unor grupuri vulnerabile în sistemul sănătății, ce nu poate fi calificată ca fiind contrară prevederilor constituționale.

Potrivit autorului sesizării, normele contestate ale articolului 4 alin.(2) lit.a) și articolului 13 alin.(1) lit.c) din lege implică o diminuare a veniturilor persoanei și încalcă dreptul de proprietate prevăzut de articolul 46 din Constituție, potrivit căruia:

Autorul sesizării consideră că normele contestate, care abrogă dreptul persoanei asigurate de a primi indemnizația pentru prima zi de incapacitate temporară de muncă (articolul 4 alin.(2) lit.a) din lege) și reduce de la 100 la 90% cuantumul indemnizației lunare pentru incapacitate temporară de muncă în cazul unui stagiu de cotizare de 8 ani (articolul 13 alin. (1) lit. c) din lege), diminuează veniturile persoanelor asigurate și, astfel, aduc atingere dreptului acestora la proprietate.

Potrivit autorităților, drepturile afectate nu constituie bunuri, în sensul articolului 46 din Constituție și articolului 1 din Protocolul adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Curtea reiterează că Legea Supremă nu garantează un cuantum determinat al prestației sociale, astfel încât legiuitorul se bucură în domeniul drepturilor sociale de o marjă destul de largă de apreciere în stabilirea normelor pentru punerea în aplicare a drepturilor individuale sociale, inclusiv de posibilitatea de a le modifica.

Pe de altă parte, Curtea acceptă argumentele autorităților că diminuarea cuantumului procentual al indemnizației pentru incapacitate temporară de muncă urmărește scopul de a asigura echitatea între angajații aflați în incapacitate temporară de muncă și angajații care muncesc, deoarece salariatul contribuie din mijloacele salariale la plata impozitului pe venit și a altor contribuții de asigurări sociale, în timp ce indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă sunt neimpozabile.

În acest context, Curtea reține că persoanele care cad sub incidența normelor contestate nu au fost private integral de prestațiile sociale litigioase, ci vor suporta o diminuare a cuantumului acestora, deși nu ca o consecință a schimbării situației lor personale, ci în rezultatul unor amendamente legislative. Prin urmare, normele menționate nu au ca efect suprimarea acestor drepturi.

De asemenea, Curtea observă că, în circumstanțele cauzei, această diminuare nu afectează mijloacele de trai ale persoanelor și nu le impune o povară excesivă și disproporționată.

Curtea subliniază că, deși nu există nici o îndoială că, în domeniul drepturilor sociale, Constituția obligă statul să ia măsuri pozitive pentru a asigura protecția acestor drepturi, conținutul obligației statului este de a asigura beneficiarilor de aceste drepturi un standard minim de protecție socială, și nu un nivel de trai suficient, în armonie cu aspirațiile lor, așa cum este adesea  interpretat eronat .

În viziunea Curții, în ciuda unei anumite limitări în domeniul protecției sociale în cazul incapacității temporare de muncă, această limitare nu atinge o asemenea intensitate, încât să fie în conflict cu sistemul constituțional, și nici nu aduce atingere substanței însăși a drepturilor afectate.

Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în