Hotărâre nr. 28 din 22.12.2011

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională la 5 septembrie 2011 în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituție, 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin.(1) lit. g) din Codul Jurisdicției Constituționale de deputații în Parlament, dl Artur Reșetnicov și dl Serghei Sîrbu, privind controlul constituționalității Legii nr. 184 din 27 august 2011, în partea ce ține de procedura de adoptare a acesteia prin angajarea răspunderii Guvernului Republicii Moldova în fața Parlamentului în temeiul articolului 106

Autorii sesizării au pretins, în special, că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege pe parcursul vacanței parlamentare și contrar procedurii prevăzute de lege privind consultarea publică, avizarea și expertizarea proiectului de lege contravine prevederilor articolelor 7, 60, 66 lit. a) și 106

Prin decizia Curții Constituționale din 7 septembrie 2011 sesizarea a fost declarată admisibilă,

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opinia Parlamentului, a Guvernului și a Academiei de Științe a Moldovei.

În ședința plenară publică a Curții autorii sesizării nu au participat, solicitând examinarea sesizării în absența lor. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcției juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiției.

Prevederile relevante ale Constituției (M.O. nr. 1/1, 1994) sunt următoarele:

Prevederile relevante ale Legii nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului (M.O. nr. 81-82/765, 1996; republicată M.O. nr. 50/237, 2007) sunt următoarele:

Prevederile relevante ale Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 (M.O. nr. 36-38/210, 2002) sunt următoarele:

Prevederile relevante ale Legii nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale (M.O. nr. 208-210/783, 2003) sunt următoarele:

Prevederile relevante ale Legii nr. 173-XIII din 6 iulie 1994 privind modul de publicare și intrare în vigoare a actelor oficiale (M.O. nr. 1, 1994) sunt următoarele:

La 24 august 2011, Guvernul a aprobat Hotărârea nr. 633 privind angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului în temeiul articolului 106

În aceeași zi, la Secretariatul Parlamentului, care se afla în vacanță parlamentară pentru perioada 1 iulie - 13 septembrie 2011, a fost depusă Hotărârea Guvernului nr. 633 privind angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului în temeiul articolului 106

În Monitorul Oficial nr. 139-145 din 26 august 2011, la art. 702, a fost publicată Hotărârea Guvernului nr. 633 din 24 august 2011 privind angajarea răspunderii Guvernului. Curtea reține că în Monitorul Oficial nr. 139-145 din 26 august 2011 a fost publicat doar textul Hotărârii Guvernului nr.633, nu și textul proiectului de lege propriu-zis.

La 27 august 2011, nefiind depusă nici o moțiune de cenzură, proiectul de lege propus a fost considerat adoptat. La 28 august 2011 în Monitorul Oficial nr. 146, la art. 450, a fost publicată Legea nr. 184 din 27 august 2011 pentru modificarea și completarea unor acte legislative.

Autorii sesizării consideră că, în acest context, procedura de adoptare a legii supuse controlului constituționalității relevă situația în care un proiect de lege poate deveni lege organică prin angajarea răspunderii Guvernului pe durata vacanței parlamentare, prin neprezentarea proiectului dat în plenul Parlamentului, cu imposibilitatea tehnică de depunere a moțiunii de cenzură și cu neprezentarea avizelor, situație care, în viziunea autorilor sesizării, este contrară articolelor 7, 60, 66 lit. a) și 106

Curtea reține că prerogativa care i-a fost acordată prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție presupune stabilirea corelației dintre normele legislative și textul Constituției, ținând cont de principiul supremației acesteia.

În acest context, Curtea reține faptul că, în esență, sesizarea vizează respectarea procedurii angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului pentru un proiect de lege, precum și respectarea procedurii de elaborare și intrare în vigoare a actelor legislative și normative.

Curtea Constituțională va analiza procedura contestată prin prisma normelor constituționale invocate de autorii sesizării, luând în considerare cele două aspecte identificate. În acest sens, Curtea va examina pretinsa încălcare a articolului 106

Potrivit autorilor sesizării, actul legislativ contestat a fost adoptat printr-o procedură ce încalcă articolul 106

În acest sens, autorii sesizării consideră că procedura prin care a fost adoptat actul contestat încalcă prerogativele acordate Guvernului prin articolul 106

În același timp, autorii sesizării consideră că, prin nerespectarea procedurii de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, actul legislativ contestat încalcă articolul 60 din Constituție:

În viziunea autorilor sesizării, deoarece procedura angajării răspunderii Guvernului prevăzută la articolul 106

Potrivit autorilor sesizării, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege pe durata vacanței parlamentare nu corespunde cerințelor Regulamentului Parlamentului și articolului 106

De asemenea, autorii sesizării consideră că, prin adoptarea unei legi printr-o procedură vicioasă de angajare a răspunderii de către Guvern, au fost încălcate și articolele 60 și 66 lit. a) din Constituție, care statuează că Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului, iar adoptarea legilor și asigurarea unității reglementărilor legislative pe întreg teritoriul țării este una din atribuțiile sale de bază. Autorii sesizării consideră că nerespectarea procedurii de angajare a răspunderii de către Guvern într-o republică parlamentară constituie o preluare inadmisibilă de competențe legislative, fără ca acestea să-i fie delegate de către Parlament conform procedurii constituționale prevăzute la articolul 106

Autorii sesizării mai notează că urgența adoptării unor măsuri legislative, invocată de Guvern la angajarea răspunderii pentru textul actului contestat, nu corespunde spiritului articolului 106

Autorii sesizării consideră că, prin depunerea la Secretariatul Parlamentului a proiectului respectiv de lege fără respectarea rigorilor impuse de consultare publică și avizare, Guvernul nu a urmat procedura stabilită de lege și, implicit, de Constituție. Autorii sesizării subliniază că, în lumina jurisprudenței Curții Constituționale, adoptarea unei legi fără respectarea etapelor de elaborare și de adoptare a normelor juridice are ca efect nulitatea ei.

Guvernul și Parlamentul relevă că în Constituție lipsesc prevederi detaliate referitoare la mecanismul angajării răspunderii Guvernului, acesta fiind reglementat de Regulamentul Parlamentului. Guvernul consideră că nu au fost încălcate normele constituționale, deoarece sintagma „în fața Parlamentului" de la articolul 106

Potrivit Guvernului, vacanța parlamentară nu reprezintă o circumstanță care ar exclude posibilitatea angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului asupra unui proiect de lege, deoarece, în conformitate cu articolul 67 alin.(2) din Constituție, Parlamentul se întrunește și în sesiuni extraordinare sau speciale, la cererea Președintelui Republicii Moldova, a Președintelui Parlamentului sau a unei treimi din deputați. Pornind de la prevederile constituționale, Guvernul consideră că se bucură de o libertate deplină în ceea ce privește alegerea momentului angajării răspunderii sale.

În sprijinul poziției sale, în ședința plenară publică, reprezentantul Guvernului a invocat exemplele Franței și României, ca state în care guvernele au uzat mai frecvent de instituția angajării răspunderii în fața Parlamentului.

Citând jurisprudența Curții Constituționale a României referitor la criteriile impuse de articolul 114 din Constituția României pentru angajarea răspunderii Guvernului, reprezentantul Guvernului a susținut că actul legislativ contestat corespunde acestor patru criterii: (a) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (b) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (c) importanța domeniului reglementat și (d) aplicarea imediată a legii în cauză.

Guvernul a susținut că proiectele care urmează procedura angajării răspunderii Guvernului nu se supun etapelor procedurii legislative, deoarece constituie o excepție de la procesul creației legislative și de adoptare a legilor. Guvernul relevă că această lacună este remediată prin respectarea principiului publicității, care conferă forță juridică actului adoptat, precum și prin asigurarea procedurii de promulgare a legii de către Președintele interimar al țării.

Parlamentul consideră că nu au fost încălcate normele constituționale, deoarece procedura angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului nu este reglementată de Constituție, ci de Regulamentul Parlamentului, aplicarea căruia este prerogativa exclusivă a Parlamentului. În acest sens, se face referință la Hotărârea Curții Constituționale nr. 5 din 28 septembrie 2000, prin care Curtea a relevat următoarele „controlul de constituționalitate nu se extinde asupra actelor de aplicare a dispozițiilor regulamentare. Aplicarea Regulamentului este o atribuție a Parlamentului. Orice imixtiune în această activitate din partea unor autorități publice extraparlamentare, inclusiv din partea Curții Constituționale, poate fi calificată ca o încălcare a autonomiei legislativului. În cazul contestării unor acțiuni concrete de aplicare a regulamentului, este constituțională folosirea mijloacelor și procedurilor exclusiv parlamentare."

În punctul său de vedere, Parlamentul a relevat că proiectul actului legislativ contestat a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului la 24 august 2011 cu nr. 1878, Președintele Parlamentului a dispus de îndată distribuirea materialelor către deputați, care se aflau în vacanță parlamentară. Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară sau specială se face în trei zile de la data înregistrării cererii de convocare a sesiunii, dacă legea nu prevede altfel. În virtutea faptului că Regulamentul Parlamentului nu reglementează etapele procedurale de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, existând un vid legislativ, luând în considerare termenul de trei zile stabilit în articolele 106 și 106

Potrivit Parlamentului, întrucât procedura nu este expres stabilită în Regulamentul Parlamentului, pornind de la prevederile articolului 68 alin.(1) din Constituție, deputatul, chiar fiind în vacanță, odată informat de Secretariatul Parlamentului despre intenția Guvernului de a-și asuma răspunderea, în exercitarea mandatului reprezentativ, fiind în serviciul poporului, avea dreptul de a contribui la realizarea atribuțiilor constituționale ale Parlamentului.

Parlamentul a mai relevat că, deoarece Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative nu conține reglementări privind procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului în temeiul articolului 106

În opinia Academiei de Științe a Moldovei, angajarea răspunderii Guvernului asupra textului actului legislativ contestat s-a efectuat contrar spiritului și normelor constituționale. Potrivit Academiei de Științe a Moldovei, în procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege organică, legislatorul a prevăzut ca acesta să fie examinat în ședința plenară a Parlamentului și în prezența majorității deputaților, deoarece articolul 106

Potrivit Academiei de Științe a Moldovei, angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului trebuie să se desfășoare după o procedură unică, prin participarea reprezentantului Guvernului, care prezintă în ședința plenară a Parlamentului programul, declarația de politică generală sau proiectul de lege.

Academia de Științe a Moldovei a observat că Hotărârea Guvernului nr. 633 din 24 august 2011 privind angajarea răspunderii asupra proiectului de lege contestat a fost publicată în Monitorul Oficial din 26 august 2011. Prin urmare, la momentul prezentării în Secretariatul Parlamentului, această hotărâre a Guvernului nu era în vigoare conform articolului 1 alin. (5) din Legea nr. 173 din 6 iulie 1994 privind modul de publicare și intrare în vigoare a actelor oficiale. Potrivit Academiei de Științe a Moldovei, termenul de 3 zile de la „prezentarea proiectului de lege" trebuia să curgă de la 26 august 2011, când Hotărârea Guvernului a fost publicată în Monitorul Oficial.

Considerații generale

Curtea observă că procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului asupra unui program, unei declarații de politică generală sau unui proiect de lege nu este detaliat reglementată de articolul 106

Curtea relevă că procedura angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului asupra unui program, unei declarații de politică generală sau unui proiect de lege este reglementată de articolul 106

Până în prezent, Guvernul și-a angajat răspunderea conform articolului 106

Pentru a stabili respectarea articolului 106

În plus, Curtea observă că interpretarea normei constituționale și controlul constituționalității solicitat prin sesizare nu se răsfrânge asupra prevederilor Regulamentului Parlamentului, reiterând în acest sens concluziile exprimate în Hotărârea Curții Constituționale nr. 5 din 28 septembrie 2000, citată în punctul de vedere al Parlamentului (vezi § 32

Pentru a stabili sensul autentic și deplin al articolului 106

În acest sens, Curtea va examina practica celor două state, invocată de către autorități, în care există instituția angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, similară celei din Republica Moldova: Franța și România.

Drept comparat

Procedura angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului a apărut în Constituția franceză din 1958 drept rezultat al instabilității guvernamentale ce a generat criza parlamentară a celei de-a Patra republici franceze. În timpul celei de-a Patra republici, anumite guverne își angajau în fapt răspunderea asupra unor proiecte de lege, amenințând legislativul că în lipsa unui vot favorabil pentru proiectul propus, ele urmau să-și dea demisia. Articolul 49 alin. (3) al Constituției franceze din 1958 prevede:

În perioada 1958 - 2008, guvernul francez și-a angajat răspunderea de 82 de ori, fiind depuse moțiuni de cenzură în 51 de cazuri și fiind adoptate ca rezultat 48 de legi. Această procedură a fost utilizată urmărind două scopuri: fie pentru a constrânge Adunarea Națională să accepte un text pe care nu îl vota - în acest scop procedura a fost folosită de anumite guverne care nu dețineau decât o majoritate foarte îngustă -, fie pentru a lupta cu obstrucționismul parlamentar sub forma numeroaselor amendamente propuse de opoziție, deși acesta nu era scopul inițial al instituției constituționale.

Considerând utilizarea acestei proceduri drept exagerată, la 28 iulie 2008 a fost aprobată o reformă constituțională, prin care articolul 49 alin.(3) din Constituția franceză a fost modificat pentru a limita prerogativa de angajare a răspunderii Guvernului numai asupra proiectelor de lege referitoare la bugetul de stat sau la bugetul asigurărilor sociale și numai o singură dată în cadrul unei sesiuni parlamentare.

Din textele constituționale franceze rezultă clar că procedura angajării răspunderii Guvernului este efectuată de către Prim-ministru în ședința Adunării Naționale, prezența fizică a acestuia fiind necesară.

În privința angajării răspunderii Guvernului, Constituția României din 1991 s-a inspirat din modelul Constituției franceze din 1958, oferind la articolul 113, ulterior renumerotat în 114, posibilitatea angajării răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și a Senatului:

Interpretând dispozițiile textului constituțional, prin jurisprudența sa, Curtea Constituțională a României a impus anumite condiții în care Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului. Astfel, Guvernul are îndrituirea constituțională de a-și angaja răspunderea în următoarele condiții, respectiv: (a) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (b) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (c) importanța domeniului reglementat și (d) aplicarea imediată a legii în cauză.

Drept răspuns la proiectul de lege privind revizuirea Constituției, Curtea Constituțională a României a recomandat completarea prevederilor art.114 alin.(1) din Constituție, în sensul limitării obiectului asupra căruia Guvernul își poate angaja răspunderea la un program, o declarație de politică generală sau la un singur proiect de lege care să reglementeze unitar relații sociale care privesc un singur domeniu (

Referindu-se la procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, Curtea Constituțională a României a relevat (Hotărârea 1.557 din 18 noiembrie 2009):

Pronunțându-se asupra rolului constituțional al moțiunii de cenzură în cadrul procedurii angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, Curtea Constituțională a României a observat

Concluziile Curții

Reieșind din cele expuse mai sus, Curtea constată că procedura angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecință menținerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament.

În acest sens, Curtea constată că o dezbatere politică privind demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate poate avea loc în condițiile articolului 106 din Constituție numai în ședința plenară a Parlamentului. De altfel, potrivit articolului 38 din Regulamentul Parlamentului, Parlamentul își desfășoară activitatea sub formă de ședințe în plen și de ședințe ale comisiilor permanente. Prin urmare, depunerea la Secretariatul Parlamentului a hotărârii Guvernului privind angajarea răspunderii cu materialele anexate, fără prezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în ședința plenară, nu corespunde cerințelor normelor constituționale privind angajarea răspunderii „în fața" Parlamentului.

În caz contrar, o asemenea dezbatere devine imposibilă, deoarece, potrivit articolului 37 alin. (4) din Regulamentul Parlamentului, convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară sau specială se va face în 3 zile de la data înregistrării cererii, dacă legea nu prevede altfel. Termenul pentru depunerea moțiunii de cenzură este la fel de 3 zile din momentul angajării răspunderii Guvernului. Din aceste motive, în afara sesiunilor parlamentare, procedura angajării răspunderii Guvernului este condiționată de convocarea unei sesiuni extraordinare sau speciale, iar termenul de 3 zile pentru depunerea moțiunii curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul își angajează răspunderea.

Curtea acceptă argumentul Guvernului că procedura în sine a angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, fiind o realitate juridică, nu aduce atingere „monopolului legislativ al Parlamentului", atât timp cât această modalitate de legiferare este utilizată în condițiile prevăzute de Legea Fundamentală. Procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude și nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin inițierea unei moțiuni de cenzură. Ceea ce exclude această procedură constituțională este dezbaterea proiectului de lege ca atare, însă aceasta nu este o consecință neconstituțională, după cum rezultă din articolul 106

Curtea la fel acceptă argumentul Guvernului că nu există nici o condiție impusă de Constituție care ar limita aprecierea exclusivă a Guvernului asupra oportunității și conținutului inițiativei sale. De altfel, obiectul prezentei cauze nu se extinde asupra oportunității sau conținutului actului legislativ contestat.

Însă Curtea relevă că procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, ca o modalitate simplificată de legiferare, trebuie să fie o măsură

În acest sens, Curtea observă că în statele, în care guvernele au uzat mai frecvent de instituția angajării răspunderii în fața Parlamentului, legislatorul a limitat sau încearcă să limiteze abuzul puterii executive de această procedură excepțională. Curtea constată că în aceste state prezența în Parlament a exponentului puterii executive este obligatorie, iar mecanismul controlului parlamentar prin intermediul moțiunii de cenzură nu a fost suficient pentru a asigura un echilibru între aceste puteri.

Curtea constată că Legea nr. 184 din 27 august 2011 a fost adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului în timpul vacanței parlamentare, fără prezența exponentului puterii executive în ședința plenară a Parlamentului, determinând imposibilitatea depunerii moțiunii de cenzură și, implicit, a dezbaterii politice privind menținerea sau retragerea încrederii acordate Guvernului la învestitură. Curtea consideră că modalitatea în care Guvernul a făcut uz de procedura angajării răspunderii sale în fața Parlamentului a lipsit în mod efectiv Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova și unică autoritate legislativă a statului, de control asupra unor astfel de măsuri excepționale.

Curtea constată că lipsa unor prevederi exprese privind aplicabilitatea exigențelor Legii nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative asupra legilor adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului nu poate fi interpretată ca o indulgență a legislatorului pentru aceste acte legislative.

Curtea constată că prevederi similare privind armonizarea actelor cu legislația menționată, fundamentarea economico-financiară, transparența în procesul decizional se regăsesc în Legea nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului, prevederi care sunt aplicabile cu certitudine actelor Guvernului, în general, și Hotărârii Guvernului nr. 633 din 24 august 2011, în particular.

Curtea acceptă argumentul Academiei de Științe a Moldovei (§ 38

Pornind de la necesitatea de a asigura transparența în actul de guvernare, Curtea reține că, în procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, urmează a fi publicat obligatoriu în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nu doar textul hotărârilor de Guvern propriu-zise, dar și textul integral al proiectelor de legi ce constituie obiectul acestei proceduri.

În acest sens, Curtea reamintește că, pornind de la primatul Constituției și al asigurării conformității legilor și a altor acte juridice cu Legea Supremă (articolul 7 din Constituție), toți participanții la procesul legislativ sunt obligați să respecte procedura instituită de Legea Supremă. Rigorile impuse de Constituție față de adoptarea legilor au un caracter obligatoriu și nu pot fi modificate la discreția participanților la procesul legislativ. Or, o lege are putere juridică numai dacă la etapele de elaborare și adoptare au fost respectate normele juridice respective.

Astfel, Curtea consideră că Legea nr. 184 din 27 august 2011 a fost adoptată printr-o procedură de angajare a răspunderii Guvernului contrară articolului 106

Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.