4s-3/17 — Cu privire la sesizarea Curții Constituționale referitor la exercitarea controlului constituționalității articolului II din Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016 pentru modificarea și completarea unor acte legislative

Plenul Curții Supreme de Justiție

a Republicii Moldova

H O T Ă R Â R E

Cu privire la sesizarea Curții Constituționale referitor la exercitarea controlului

constituționalității articolului II din Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016 pentru

modificarea și completarea unor acte legislative.

Potrivit art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, art. 4 alin. (1) lit. a), art. 25

lit. d) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și art. 4 alin. (1) lit. a), art. 38

alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicției constituționale, conducându-se de prevederile

art. 2 lit. b) și art.16 lit. b) din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție,

Plenul Curții Supreme de Justiție,

hotărăște:

A sesiza Curtea Constituțională referitor la controlul constituționalității

articolului II din Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016 pentru modificarea și

completarea unor acte legislative prin raportare la articolele 46 și 116 din

Constituție.

Președintele

Curții Supreme de Justiție Mihai Poalelungi

Chișinău,

05 iunie 2017

nr. 8

Curtea Constituțională a Republicii Moldova

mun. Chișinău, str. Alexandru Lăpușneanu, nr. 28

SESIZARE

depusă în conformitate cu art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, art.

25 lit. d) din Legea nr. 317-XIII din

13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională și

art. 38 alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicției constituționale

I. AUTORUL SESIZĂRII

Curtea Supremă de Justiție

Adresa: municipiul Chișinău, str. Mihail Kogălniceanu, nr. 70

II. OBIECTUL SESIZĂRII

În baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 4 alin. (1) lit. a) și 25 lit. d)

din Legea cu privire la Curtea Constituțională și a articolelor 4 alin. (1) lit. a) și 38

alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicției constituționale, Plenul Curții Supreme de

Justiție îi solicită Curții Constituționale exercitarea controlului constituționalității

articolului II din Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016 pentru modificarea și

completarea unor acte legislative.

III. LEGISLAȚIA PERTINENTĂ

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia

(1) Dreptul la proprietate privată, precum și creanțele asupra statului sînt

garantate. […]

Articolul 116

Statutul judecătorilor

(1) Judecătorii instanțelor judecătorești sunt independenți, imparțiali și

inamovibili, potrivit legii.[…]

judecătorului:

Articolul 32

Asigurarea cu pensie

(1) Judecătorul care a atins vîrsta de 50 de ani și are o vechime în muncă de cel

puțin 20 de ani, dintre care cel puțin 12 ani și 6 luni a activat în funcția de

judecător, are dreptul la pensie pentru vechime în muncă în proporție de 55% din

salariul mediu lunar, iar pentru fiecare an complet de muncă peste vechimea de 20

de ani – de 3%, dar în total nu mai mult de 80% din salariul mediu lunar. Pensia

judecătorului se recalculează ținîndu-se cont de mărimea salariului lunar al

judecătorului în exercițiu.

(2) Prevederile alin.(1) se aplică și judecătorilor care au activat în instanțele

internaționale, luîndu-se în calcul salariul mediu lunar al judecătorului Curții

Supreme de Justiție.

(3) Pensia pentru vechime în muncă stabilită în condițiile alin.(1) se calculează și

se plătește doar judecătorilor demisionați și judecătorilor eliberați din funcție în

legătură cu atingerea plafonului de vîrstă.

(4) În cazul în care judecătorii demisionați sînt numiți iarăși în funcția de

judecător, plata pensiei se suspendă.

modificarea și completarea unor acte legislative:

Articolul II

Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului (republicată

în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013, nr.15–17, art.63), cu

modificările și completările ulterioare, se modifică după cum urmează:

„Articolul 32. Asigurarea cu pensie

Judecătorul are dreptul la pensie în condițiile Legii nr.156-XIV din 14 octombrie

1998 privind sistemul public de pensii.”

IV. PREZENTAREA ARGUMENTELOR ADUSE ÎN SPRIJINUL

OBIECTULUI SESIZĂRII

Prin articolul II din Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016, Parlamentul Republicii

Moldova a modificat unele dispoziții ale Legii nr. 544 din 20 iulie 1995 cu privire

la statutul judecătorului. Potrivit acestor modificări care se vor aplica din data de 1

ianuarie 2018, schema de pensii a judecătorilor va fi guvernată de regimul stabilit

de Legea nr. 156 din 14 octombrie 1998 privind sistemul public de pensii. Până la

această dată, rămân valabile dispozițiile prezente ale articolului 32 din Legea nr.

544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului.

Dacă în prezent există o formulă specială de calcul a pensiei pentru judecători, din

1 ianuarie 2018 baza de calcul al pensiei lor o va constitui venitul mediu lunar

asigurat din toată perioada de activitate, valorizat la momentul stabilirii pensiei.

Venitul mediu lunar asigurat va consta din suma contribuțiilor plătite în perioadele

contributive, cotele de contribuții stabilite prin lege pentru aceste perioade și

numărul total de luni de cotizare. Formula de calcul al venitului mediu lunar

asigurat este prevăzută de Anexa 1 la Legea nr. 156 din 14 octombrie 1998.

Pensia unui judecător care iese la pensie până în data de 1 ianuarie reprezintă o

proporție fixă din ultimul salariu primit, pe când după data de 1 ianuarie 2018, ea

va depinde de toate salariile precedente ale acestuia.

În continuare, Plenul Curții Supreme de Justiție va trece în revistă standardele în

materie de pensii care decurg din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului referitoare la dreptul de proprietate:

 Se poate afirma existența unei încălcări a articolului 1 din Protocolul

nr. 1 doar în măsura în care deciziile contestate se referă la „bunuri”, în

înțelesul acestei prevederi. „Bunurile” pot fi bunuri existente sau active,

inclusiv pretențiile, în situații bine-stabilite. Pentru ca o revendicare să poată

fi considerată un activ care se încadrează în sfera articolului 1 din Protocolul

nr. 1, reclamantul trebuie să demonstreze că are o bază suficientă în dreptul

național, de exemplu în cazul în care există o jurisprudență bine-stabilită a

tribunalelor naționale care o confirmă. Atunci când face acest lucru, poate

interveni conceptul de așteptare legitimă. (Stefanetti și alții v. Italia, 15

aprilie 2014, para. 48)

 Toate principiile care se aplică, în general, în cazurile privind articolul

1 din Protocolul nr. 1, sunt la fel de relevante când sunt puse în discuție

pensiile. Acest articol nu garantează un drept de a deveni proprietar. În

aceeași logică, el nu poate fi interpretat ca asigurând un drept la o pensie de

un anumit cuantum. El nu instituie nicio restricție pentru libertatea statelor

contractante de a decide să aibă sau nu vreo schemă de securitate socială sau

să aleagă tipul sau cuantumul beneficiilor pe care să le ofere în baza unei

asemenea scheme. Însă dacă un stat contractant posedă o legislație care

prevede că plata unei pensii constituie un drept al persoanei – indiferent dacă

respectarea acestuia depinde de o plată anterioară a contribuțiilor – acea

legislație trebuie privită ca generând un interes legat de proprietate care

ține de domeniul articolului 1 din Protocolul nr. 1, pentru persoanele care

îndeplinesc condițiile cerute de lege. (Decizia Koufaki și Adedy v. Grecia, 7

mai 2013, para. 33; Decizia Adam Cichopek v. Polonia, 14 mai 2013, para.

130; Stefanetti și alții v. Italia, 15 aprilie 2014, para. 49)

 Măsurile care reduc cuantumul unei pensii nu trebuie considerate o

privare de bunuri, ci mai degrabă o ingerință în dreptul de a poseda

nestingherit acele bunuri. (Decizia Koufaki și Adedy v. Grecia, 7 mai

2013, para. 34)

 O cerință importantă a articolului 1 din Protocolul nr. 1 este faptul că

orice ingerință a unei autorități publice în posesia nestingherită a bunurilor

trebuie să fie prevăzută de lege. Orice ingerință în posesia proprietății

trebuie să urmărească și realizarea unui scop legitim. În baza sistemului de

protecție stabilit de Convenție, ține de autoritățile naționale să facă analiza

inițială privind existența unei probleme de interes public care cere

impunerea măsurilor care interferează cu posesia nestingherită a bunurilor.

(Decizia Laura Torri și alții v. Italia, 24 ianuarie 2012, para. 35; Decizia

Adam Cichopek v. Polonia, 14 mai 2013, para. 131; Stefanetti și alții v.

Italia, 15 aprilie 2014, para. 52)

 Acolo unde cuantumul unui beneficiu este redus sau întrerupt, poate

exista o ingerință în dreptul de proprietate care trebuie justificată. Stefanetti

și alții v. Italia, 15 aprilie 2014, para. 50)

 Decizia de a adopta legi care privesc pensiile sau beneficiile sociale

implică analiza mai multor aspecte de ordin economic și social. Aceste

măsuri trebuie aplicate în mod nediscriminatoriu și trebuie să respecte

cerințele proporționalității. (Lakićević și alții v. Muntenegru și Serbia, 13

decembrie 2011, para. 61)

 În multe dintre hotărârile sale în contextul schimbărilor politice care

au avut loc în Europa Centrală și de Est în 1989-1990, Curtea a subliniat că

aceste principii sunt aplicabile deopotrivă, dacă nu a fortiori, în cazul

măsurilor adoptate în cursul reformei fundamentale a sistemului politic,

juridic și economic al țării, în tranziția de la un regim totalitar la un stat

democratic, fenomen care presupune, în mod inevitabil, adoptarea unei

legislații economice și sociale la scară largă. Punerea în balanță a drepturilor

în discuție, ca și a intereselor diferitelor persoane afectate de procesul

transformării statului, reprezintă un exercițiu deosebit de dificil. (Decizia

Adam Cichopek v. Polonia, 14 mai 2013, para. 135)

 Trebuie să existe o relație rezonabilă de proporționalitate între

mijloacele folosite și scopul urmărit prin măsurile aplicate de către stat.

Această cerință este exprimată prin noțiunea de „echilibru corect”, care

trebuie asigurat între cerințele de interes general al comunității și cerințele

protecției drepturilor fundamentale ale persoanei. Trebuie verificat, în

special, dacă motivul care stă la baza ingerinței statului îi impune persoanei

o sarcină disproporționată și excesivă. (Lakićević și alții v. Muntenegru și

Serbia, 13 decembrie 2011, para. 62; Decizia Adam Cichopek v. Polonia, 14

mai 2013, para. 136)

 În stabilirea proporționalității măsurilor întreprinse de către stat în

privința dreptului la pensie, un aspect important este dacă dreptul

reclamantului de a beneficia de schema de asigurare socială în discuție a fost

încălcat de o manieră care a condus la afectarea esenței dreptului său.

Caracterul beneficiului eliminat – în special atunci când și-a avut originea în

schema de pensionare specială avantajoasă disponibilă doar pentru anumite

grupuri de persoane – poate fi avută și ea în vedere. Analiza va depinde de

circumstanțele speciale ale cazului și de situația personală a reclamantului;

dacă o privare totală de drepturi care conduce la pierderea mijloacelor de

subzistență va echivala, de principiu, cu o încălcare a dreptului de

proprietate, impunerea unei reduceri rezonabile și proporționale nu va face

incidentă această concluzie. (Decizia Adam Cichopek v. Polonia, 14 mai

2013, para. 137)

 Nu este adevărat că, odată dobândit dreptul la pensie, acesta trebuie să

rămână intact și inalterabil. Competența puterii legislative în baza articolului

1 din Protocolul nr. 1 se extinde și în privința reducerii sau modificării

cuantumului beneficiilor oferite în baza unei scheme de securitate socială. A

fortiori, acestea pot anula, în baza principiului justiției sociale, o inegalitate

existentă între pensiile privilegiate acordate unui anumit grup, care sunt

percepute ca fiind nedrepte sau excesive în comparație cu beneficiile în baza

sistemului general și cu pensiile ordinare. (Decizia Adam Cichopek v.

Polonia, 14 mai 2013, para. 154)

 Dacă statul decide să creeze o schemă de pensii sau de beneficii,

trebuie să o facă de o manieră compatibilă cu articolul 14 din Convenție.

(Decizia Laura Torri și alții v. Italia, 24 ianuarie 2012, para. 49)

 Discriminarea presupune existența unui tratament diferit, fără o

justificare obiectivă și rezonabilă, aplicat persoanelor aflate în situații

similare. Totuși, nu orice tratament diferențiat va echivala cu o încălcare a

articolului 14. Trebuie stabilit faptul că alte persoane aflate într-o situație

analoagă sau similară se bucură de un tratament preferențial și că această

diferențiere este discriminatorie. (Decizia Laura Torri și alții v. Italia, 24

ianuarie 2012, para. 50)

Având în vedere aceste standarde, Plenul Curții Supreme de Justiție subliniază că

dreptul la pensie al judecătorilor este un drept prevăzut de lege și că, în măsura în

care pensia pe care ar primi-o în prezent un judecător care îndeplinește condițiile

articolului 32 din Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 are un cuantum mai mare decât

pensia pe care o va primi după 1 ianuarie 2018, în baza noii formule de calcul, prin

intrarea în vigoare a articolului II din Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016

acestuia îi va fi afectat dreptul de proprietate, prevăzut de articolul 46 din

Constituție.

Aceste drepturi sunt prevăzute de Constituție și de legile relevante, iar existența

unei anumite formule de calcul a pensiei în Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 cu

privire la statutul judecătorului fac incident conceptul de așteptare legitimă.

Judecătorii au așteptarea legitimă să-și primească pensiile calculate după formula

în vigoare acum, în sensul în care nu le sunt afectate drepturile menționate mai sus.

În măsura în care va afecta dreptul de proprietate al judecătorilor, articolul II din

Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016 constituie o ingerință statală. Această

ingerință respectă principiul legalității.

Cu referire la scopul ingerinței, Plenul Curții Supreme de Justiție va analiza Nota

informativă a Legii nr. 290 din 16 decembrie 2016. Acest scop constă în

„reformarea sistemului de pensii”, prin asigurarea caracterului echitabil, sustenabil

și transparent al acestuia. În vederea elaborării acestui concept, au fost examinate

normele legislației în vigoare, riscurile și incertitudinile sistemului actual de pensii

din Republica Moldova. Au mai fost analizate multiple studii, modele și

recomandări elaborate în țară și străinătate. Cu trimitere specială la situația

judecătorilor, nota informativă menționează că această lege urmărește reducerea

„inechităților din sistemul de pensii”. Ea uniformizează modalitatea de calcul al

pensiilor de asigurări sociale pentru unele categorii de cetățeni (inclusiv

judecătorii) și exclude „stagiul special” din sistemul public de asigurări sociale.

Plenul Curții Supreme de Justiție observă că, în măsura în care această lege reduce

cuantumul unei pensii pe care o va solicita un judecător din 1 ianuarie 2018 în

comparație cu cel al unei pensii pe care o poate solicita judecătorul acum, se poate

afirma că aceasta urmărește un scop legitim. Totuși, Plenul Curții Supreme

subliniază că, în afară de standardele Curții Europene pe care le-a trecut în revistă

mai sus și în afară de încadrarea acestor ingerințe sub articolul 46 din Constituție,

mai pot fi adăugate următoarele reguli stabilite de către Curtea Constituțională

în Hotărârea nr. 27 din 20 decembrie 2011, care a avut ca obiect o problemă

similară și care nu pot fi ignorate. Curtea Constituțională a reținut că restrângerea

garanțiilor materiale și sociale ale judecătorilor reprezintă o ingerință în

independența lor, prevăzută de articolul 116 din Constituție (p. 104). Curtea a mai

notat că statutul judecătorului nu trebuie raportat sau asimilat celor al altor

autorități publice (sau, pe cale de consecință logică, al angajaților din sectorul

privat), indiferent de ierarhia acestora în stat (p. 105). Curtea a mai observat că

datele statistice de atunci, precum și datele privind creșterea economică înregistrată

în Republica Moldova, demonstrau faptul că acest stat nu se confruntă cu o criză

economică profundă. Prin urmare, nu s-a impus adoptarea unor măsuri care să

justifice ingerința într-un element de bază al statului de drept: independența

judecătorilor (p. 106). Așadar, de vreme ce Curtea Constituțională nu asimilează

judecătorii cu alte categorii de personal din sistemul public sau privat, eliminarea

inechității prin aplicarea aceleiași formule de calcul a pensiei în cazul judecătorilor

poate semnifica o inechitate în sine.

Deși legislatorul nu a menționat în nota informativă a legii alte scopuri legitime,

cum ar fi protecția securității economice, o putem face noi, având în vedere

incidența sa indubitabilă. Trebuie menționat, în acest sens, că regula instituită de

Curtea Constituțională referitoare la existența unei crize economice profunde nu

este reflectată în realitatea economică a Republicii Moldova, mai ales că existența

unei asemenea stări trebuie confirmată în mod oficial. Această concluzie a Plenului

se bazează pe aplicarea mutatis mutandis a rațiunilor Curții Constituționale

exprimate prin paragraful 109 din Hotărârea Curții Constituționale nr. 25 din 6

noiembrie 2014: „de principiu, scăderile de salarii pot să aibă loc doar în condițiile

unei crize economico-financiare obiectiv existente și recunoscută la nivel

oficial, în cazul scăderii echitabile a salariilor tuturor sau a majorității categoriilor

de angajați bugetari, potrivit principiului solidarității”.

Dar dincolo de aceste reguli clare stabilite în jurisprudența Curții Constituționale,

legea contestată nu are în vedere impactul sau gravitatea ingerinței. Ea nu spune în

ce măsură pot fi diminuate pensiile judecătorilor și nu stabilește, în baza unei

analize economice pertinente, dacă este afectată esența drepturilor acestora. Deși

presupune efecte dure pentru dreptul de proprietate al judecătorilor, legea este

motivată sumar. Această lege ignoră practica statelor cu un sistem juridic similar

celui al Republicii Moldova (România, Rusia, Ucraina, Letonia, Lituania și

Estonia), care nu îi asimilează pe judecători altor categorii de personal din sistemul

public sau privat și care le stabilește pensii speciale, respectându-le statutul. În

aceste state, problema pensiilor este reglementată prin legi speciale (România -

Legea nr. 303 din 28 iunie 2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor; Rusia

– Legea Federației Ruse nr. 332 din 26 iunie 1992 privind statutul judecătorilor;

Ucraina – Legea din 2 iunie 2016 privind organizarea judecătorească și statutul

judecătorilor; Letonia – Legea din 22 iunie 2006 privind pensia pentru limita de

vârstă a judecătorilor; Estonia – Legea din 19 iunie 2002 privind instanțele

judecătorești).

Trebuie amintită, de asemenea, jurisprudența relevantă a Curții Constituționale din

România, care a stabilit că pensia de serviciu se acordă unor categorii socio-

profesionale supuse unui statut special, respectiv persoanelor care în virtutea

profesiei, meseriei, ocupației sau calificării își formează o carieră profesională în

acel domeniu de activitate și sunt nevoite să se supună unor exigențe inerente

carierei profesionale asumate atât pe plan profesional, cât și personal (a se vedea

Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României,

Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016). Jurisprudența Curții Constituționale în materie

a statuat că aceasta a fost instituită în vederea stimulării stabilității în serviciu și a

formării unei cariere în magistratură. Instituirea pensiei de serviciu pentru

magistrați nu reprezintă un privilegiu, ci este justificată în mod obiectiv, ea

constituind o compensație parțială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea

statutului special căruia trebuie să i se supună magistrații. Astfel, acest statut

special stabilit de Parlament prin lege este mult mai sever, mai restrictiv, impunând

magistraților obligații și interdicții pe care celelalte categorii de asigurați nu le au.

Într-adevăr acestora le sunt interzise activități ce le-ar putea aduce venituri

suplimentare, care să le asigure posibilitatea efectivă de a-și crea o situație

materială de natură să le ofere după pensionare menținerea unui nivel de viață cât

mai apropiat de cel avut în timpul activității (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.

20 din 2 februarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.

72 din 18 februarie 2000).

V. CERINȚELE AUTORULUI SESIZĂRII

În consecință, având în vedere regulile clare stabilite de Curtea Constituțională,

precum și standardele prescrise de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în

jurisprudența sa, Plenul Curții Supreme de Justiție solicită declararea

neconstituționalității articolului II din Legea nr. 290 din 16 decembrie 2016, dată

fiind contradicția acestuia cu articolele 46 și 116 din Constituție.

Anexă: Hotărârea nr. 8 a Plenului Curții Supreme de Justiție din 05 iunie 2017, pe o filă.

Cu respect,

Președintele Curții Supreme de Justiție,

Mihai Poalelungi