3ra-75/23 — contestarea actelor administrative

La 02 martie 2020, Sergiu Dragoman a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Serviciului Vamal al Republicii Moldova și Agenția Proprietății Publice cu privire la anularea actelor administrative, reîncadrarea în funcția publică deținută până la detașare, încasarea plăților salariale, despăgubirilor pentru întreaga perioadă de absență forțată de la serviciu, repararea prejudiciului material și moral, precum și compensarea cheltuielilor de judecată

În motivarea acțiunii a invocat că, prin ordinul Serviciului Vamal nr. 785- p din 07 septembrie 2018, a fost detașat la Agenția Proprietății Publice, ре о perioadă de 1 an, începând cu data de 11 septembrie 2018. Detașarea s-a efectuat prin acceptarea detașării de către Serviciul Vamal (locul de activitate al funcționarului public) la solicitarea scrisă a Agenției Proprietății Publice (autoritatea publică în interesul căreia s-a efectuat detașarea).

Prin ordinul Agenției Proprietății Publice nr. 204-p din 11 septembrie 2018, Sergiu Dragoman a fost numit prin detașare în funcția de șef Direcția management instituțional în cadrul Agenției Proprietăți Publice până la 10 septembrie 2019.

La 17 iunie 2019, Agenția Proprietății Publice s-a adresat Serviciului Vamal cu solicitarea de a prelungi perioada de detașare a lui Sergiu Dragoman în cadrul Agenției Proprietății Publice cu încă 2 ani, până la 10 septembrie 2021. Astfel, prin ordinul Serviciului Vamal nr. 564-p din 20 iunie 2019, perioada de detașare a lui Sergiu Dragoman la Agenția Proprietății Publice a fost prelungită cu încă doi ani, până la 10 septembrie 2021.

Reclamantul a notat că, aceste acțiuni au fost efectuate în contextul implementării reformei administrației publice centrale și suplinirii atribuțiilor Agenției Proprietății Publice.

Ulterior, prin ordinul nr. 69-p din 27 ianuarie 2020, Agenția Proprietății Publice a decis încetarea înainte de termen a detașării lui Sergiu Dragoman și 1 încetarea detașării din data de 03 februarie 2020 în cadrul Agenției Proprietății Publice.

În opinia reclamantului, acest act administrativ este neîntemeiat și ilegal, întrucât a fost emis cu încălcarea prevederilor legale, emis înainte de expirarea perioadei de detașare, care a fost până la 10 septembrie 2021. La fel, ordinul de încetare a detașării nu prevede argumentele care au stat la baza emiterii acestuia, finalizarea reformei administrației publice centrale sau finalizarea suplinirii atribuțiilor Agenției Proprietății Publice.

Deopotrivă, reclamantul a considerat că ordinul nr. 69-p din 27 ianuarie 2020 emis de Agenția Proprietății Publice trebuia precedat, în conformitate cu art. 47 din Legea nr. 158/2008, de scrisoarea scrisă a Agenției Proprietății Publice adresată Serviciului Vamal și acceptarea de către ultima a încetării detașării.

Ulterior, la 04 februarie 2020, Serviciul Vamal a emis ordinul nr. 383-p, care i-a fost adus la cunoștință în aceiași zi, cu privire la încetarea raporturilor de serviciu ale dlui Sergiu Dragoman, Biroul vamal Centru. Conform pct. 1 din ordin, încetarea raporturilor de serviciu a avut loc în temeiul art. 62 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 158/2008, în legătură cu reîncadrarea funcționarului public înainte de expirarea perioadei pentru care a fost aprobată suspendarea raporturilor de serviciu.

Reclamantul a considerat ilegal și neîntemeiat ordinul Serviciului Vamal nr. 383-p din 04 februarie 2020, întrucât, la încetarea raporturilor de serviciu, Serviciul Vamal a aplicat eronat prevederile art. 44 și art. 62 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 158/2008. Or. reclamantul nu putea refuza detașarea, urmare a manifestărilor de voință a Serviciului Vamal și a Agenției Proprietății Publice. Respectiv, era obligat să activeze în interesul autorității publice în interesul căreia s-a efectuat detașarea, adică a Agenției Proprietății Publice, iar încetarea raporturilor de serviciu a avut loc în circumstanțe ce nu depind de voința sa, și anume din motivul anulării înainte de termen a detașării sale și reîncadrării înainte de expirarea perioadei pentru care a fost aprobată suspendarea raporturilor de serviciu.

Reclamantul a solicitat prin cererea de chemare în judecată anularea ordinului Agenției Proprietății Publice nr. 69-p din 27 ianuarie 2020, anularea ordinului Serviciului Vamal nr. 383-p din 04 februarie 2020, restabilirea în serviciul public, reîncadrarea în funcția publică exercitată până la detașare, plata obligatorie a tuturor drepturilor salariale, despăgubirilor pentru întreaga perioadă de absență forțată de la serviciu, repararea prejudiciului material și moral, precum și compensarea cheltuielilor de judecată. 2

Prin încheierea protocolară din 20 ianuarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a atras în proces în calitate de terț Andrei Jitari (vol. I, f.d. 69 recto- verso).

În consolidarea soluției, instanța de apel a reținut că, la emiterea ordinului nr. 69-p din 27 ianuarie 2020 cu privire la încetarea detașării lui Sergiu Dragoman în funcția de șef direcție, Direcția management instituțional din data de 03 februarie 2020, Agenția Proprietății Publice și-a exercitat dreptul discreționar în conformitate cu prevederile legale, iar careva temeiuri ce ar duce la nulitatea acestuia nu au fost constatate.

Cu referire la legalitatea ordinului nr. 383-p din 04 februarie 2020 emis de Serviciul Vamal, prin care s-au încetat raporturile de muncă cu Sergiu Dragoman în circumstanțe ce nu depind de voința părților, instanța de apel a constatat că, Sergiu Dragoman a fost angajat temporar în serviciu în funcția de inspector principal Post vamal Căușeni 2 (PVI, feroviar), Biroul vamal Centru, în bază de concurs, pe perioada suspendării raporturilor de serviciu ale Tatianei Gogu, cu termen de probă de 4 luni, începând cu 21 iulie 2017 (f.d.a. 2).

În acest sens se reține că, Curtea de Apel Chișinău a notat că, prin ordinul nr. 1159-p din 31 octombrie 2016, au fost suspendate raporturile de serviciu ale dnei 3 Tatiana Gogu, în legătură cu acordarea concediului parțial plătit pentru îngrijirea copilului până la vârsta de 3 ani, începând cu 01 noiembrie 2016 până la 22 decembrie 2018 (f.d.a. 11).

Ulterior, prin ordinul Serviciului Vamal nr. 1130-p din 28 noiembrie 2018, a fost dispusă reîncadrarea Tatianei Gogu în funcția de șef secție control, începând cu 05 decembrie 2018. Iar, prin ordinul Serviciului Vamal nr. 1375-p din 13 decembrie 2018, s-a numit, prin transfer, Tatiana Gogu în funcția de inspector principal Post vamal Căușeni 1 (PVI), Biroul vamal Centru, cu eliberarea din funcția ocupată anterior, începând cu 13 decembrie 2018 (f.d.a. 12, 13).

Curtea de Apel Chișinău a observat că, Sergiu Dragoman și-a exprimat acordul scris la suspendarea raporturilor de muncă din cadrul Serviciului Vamal în legătură cu detașarea în cadrul instituției publice Agenției Proprietății Publice, iar la rândul său Agenția de asemenea și-a exprimat acordul de acceptare a detașării.

Totodată, instanța de apel a considerat că, la caz, raporturile de muncă dintre Sergiu Dragoman și Serviciul Vamal nu au fost modificate, ca urmare a detașării acestuia la Agenția Proprietății Publice, ci au fost suspendate conform art. 541 din Legea nr. 158/2008.

În opinia Curții de Apel Chișinău, prima instanță întemeiat a ajuns la concluzia că, la momentul încetării detașării funcționarului public Sergiu Dragoman, Serviciul Vamal legal și întemeiat a dispus, prin ordinul nr. 383-p din 04 februarie 2020, încetarea raporturilor de serviciu. Or, Sergiu Dragoman a fost angajat în serviciu temporar pe perioada suspendării raporturilor de serviciu ale Tatianei Gogu, iar revenirea acesteia la serviciu constituie temei de încetarea raporturilor de muncă cu reclamantul.

Astfel, Curtea de Apel Chișinău a conchis că Serviciul Vamal legal a încetat raporturile de muncă cu Sergiu Dragoman și nu există temeiuri de a constata ilegalitatea ordinului nr. 383-p din 04 februarie 2020.

Suplimentar recurentul a invocat că, Agenția Proprietății Publice nu este instituție publică, dar este autoritate administrativă centrală din subordinea Guvernului. Prin urmare, instanțele ierarhic inferioare în mod eronat au apreciat că Agenția Proprietății Publice este o instituție publică, iar în consecință neîntemeiat au aplicat prevederile art. 541 din Legea nr. 158/2008, deoarece recurentul nu a fost detașat într-o instituție publică, ci într-o autoritate publică.

Recurentul a menționat că, suspendarea raporturilor de serviciu este inconfundabilă cu detașarea funcționarului public într-o autoritate publică. Suspendarea raporturilor de serviciu conform art. 51 alin. (2) din Legea nr. 158/2008 intervine în circumstanțe ce nu depind de voința părților. Iar, art. 52 enumeră exhaustiv cazurile de suspendare în circumstanțe ce nu depind de voința părților, prin acordul părților, inclusiv în cazul detașării funcționarului public într-o instituție publică. Mai mult ca atât, „instituția publică” nu cade sub incidența Codului administrativ, fapt ce acordă jurisdicției civile competență în caz de litigiu.

În opinia recurentului, chiar dacă a fost angajat în cadrul Serviciului Vamal pe perioada determinată, pe perioada suspendării raporturilor de serviciu cu Tatiana Gogu, în conformitate cu prevederile art. 47 alin. (10) și (11) din Legea nr. 158/2008, după încetarea detașării, Serviciul Vamal era obligat să-l reîncadreze în funcția publică exercitată până la detașare. Or, normele juridice privind detașarea derogă de normele juridice privind suspendarea raporturilor de serviciu. Respectiv, pe perioada detașării, funcționarul public își păstrează funcția publică, iar la încetarea detașării funcționarul public este reîncadrat în funcția publică exercitată până la detașare. Garanția recurentului la păstrarea și reîncadrarea în funcția publică exercitată până la detașare este inamovibilă, iar inamovibilitatea este echivalentă cu respectarea și garantarea statului de drept al Republicii Moldova

Astfel, recurentul a conspirat eronată interpretarea instanței de apel, precum că detașarea unui funcționar public (Sergiu Dragoman) dintr-o autoritate publică (Serviciul Vamal) către o altă autoritate publică (Agenția Proprietății Publice) nu este o cale de modificare a raporturilor de serviciu. Or, prin prisma art. 44 alin. (1) din Legea nr. 158/2008, detașarea este o cale de modificare a raporturilor de serviciu. 5

Succesiv, recurentul a remarcat că, la momentul suspendării, Tatiana Gogu deținea funcția de șef al Secției control ulterior, Biroul vamal Bender, iar la anularea suspendării aceasta nu a fost numită în funcția deținută până la suspendare, dar a fost numită prin transfer în funcția de inspector principal, Post vamal Căușeni 1 (PVI), Biroul vamal Centru, funcție publică deținută de recurent și care era temporar vacantă pe perioada detașării sale la Agenția Proprietății Publice.

La fel, recurentul a învederat că, prin cererea de apel nemotivată, cererea de apel motivată și completările la cererea de apel, a solicitat casarea parțială a hotărârii primei instanțe, și anume în partea respingerii pretențiilor privind anularea ordinului Serviciului Vamal nr. 383-p din 04 februarie 2020, reîncadrarea în funcția publică exercitată până la detașare, încasarea de la Serviciul Vamal a salariului mediu lunar pentru întreaga absență forțată de la serviciu și repararea prejudiciului moral. Însă, Curtea de Apel Chișinău în mod eronat a indicat în textul deciziei din 16 noiembrie 2022 că apelantul Sergiu Dragoman a solicitat casarea integrală a hotărârii primei instanțe.

Finalmente, recurentul a invocat că, prin demersul din 18 octombrie 2021, înregistrat la Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, sub numărul 26117, a înaintat pretenții suplimentare față de pârâtul Serviciul Vamal, solicitând obligarea efectuării înscrierilor corespunzătoare privind detașarea în carnetul de muncă al reclamantului, precum și restituirea reținerilor efectuate din plățile salariale cuvenite. Totodată, reclamantul a solicitat suportul instanței la reclamarea probelor. Însă, prima instanță nu a soluționat cererea reclamantului privind completarea acțiunii, precum și demersul privind reclamarea probelor.

Din sensul normei de drept enunțate urmează că legiuitorul a optat pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu excepția temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Recursul lui Sergiu Dragoman a fost depus până la data intrării în vigoare a Legii nr. 246 din 31 iulie 2023, în vigoare din 01 septembrie 2023, și anume la 13 decembrie 2022 cel inițial și la 09 februarie 2023 cel motivat, prin urmare va fi examinat în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ: „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 245 din Codul administrativ, în redacția în vigoare la momentul pronunțării deciziei instanței de apel: „(1) Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. (2) Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 193 alin. (3) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și cererile de recurs în complete din 3 judecători.”

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. a)-f) din Codul administrativ: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.” 7

Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea sau inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească, în condițiile Codului administrativ, exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil, bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

Completul Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din admisibilitatea cererii de recurs

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și 8 funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție nu poate accepta argumentul recurentului precum că, prima instanță nu a soluționat cererea sa de completare a acțiunii și demersul privind reclamarea probelor din 18 octombrie 2021, înregistrat sub numărul 26117, prin care a înaintat pretenții suplimentare față de pârâtul Serviciul Vamal, solicitând obligarea efectuării înscrierilor corespunzătoare privind detașarea în carnetul de muncă al reclamantului, restituirea reținerilor efectuate din plățile salariale cuvenite, precum și aportul instanței la reclamarea probelor. Or, conform procesului-verbal al ședinței de judecată din 19 octombrie 2021, cererea dată a fost restituită reclamantului (vol. I, f.d. 147-148 recto-verso). Iar, din pledoariile scrise ale reclamantului Sergiu Dragoman, prezentate în prima instanță și anexate la materialele dosarului, rezultă că acesta nu a solicitat instanței de judecată obligarea efectuării înscrierilor corespunzătoare privind detașarea în carnetul de muncă al reclamantului și restituirea reținerilor efectuate din plățile salariale cuvenite (vol. I, f.d. 137-140).

Mai mult ca atât, din memoriul cererii de apel motivate rezultă că, Sergiu Dragoman nu a ridicat în fața Curții de Apel Chișinău problema că prima instanță nu a soluționat cererea sa privind completarea acțiunii, precum și demersul privind reclamarea probelor.

Astfel, argumentele prin care se pretinde că prima instanță nu ar fi soluționat cererea de completare a acțiunii și demersul privind reclamarea probelor nu au fost formulate în apel, iar Curtea de Apel Chișinău nu a fost investită cu examinarea acestora și nu s-a pronunțat asupra lor.

În aceste condiții, este inadmisibilă invocarea pentru prima dată în recurs a unor pretinse vicii procedurale admise de prima instanță, întrucât ar echivala cu o extindere nejustificată a limitelor recursului. Admiterea unor asemenea critici ar contraveni principiului exercitării graduale a căilor de atac. Partea care a omis să invoce în apel pretinse erori de procedură admise de prima instanță este prezumată că a acceptat soluția sub acest aspect și nu este în drept să le indice în recurs.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa 9 necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Sergiu Dragoman.

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Sergiu Dragoman. Încheierea este irevocabilă. Președinte, judecător Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Oxana Parfeni 10