3r-23/26 — Contestarea actelor administrative

În data de 30 decembrie 2025, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a înaintat acțiune în contencios administrativ împotriva Adunării Populare a Găgăuziei cu privire la contestarea actelor administrative, solicitând: - anularea Hotărârilor Adunării Populare a Găgăuziei nr. 501 din 16 decembrie 2025 „cu privire la propunerea candidatului în componența Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia” și nr. 502 din 16 decembrie 2025 „cu privire la completarea componenței Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia”, ca fiind ilegale în fond, emise contrar prevederilor legii; - suspendarea actelor administrative contestate – Hotărârile Adunării Populare a Găgăuziei nr. 501 din 16 decembrie 2025 „cu privire la propunerea candidatului în componența Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia” și nr. 502 din 16 decembrie 2025 „cu privire la completarea componenței Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia”, în scopul prevenirii unei pagube iminente.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că, actele administrative au fost publicate în buletinul oficial „Expres-Canon” din 19 decembrie 2025.

Conform art.2 din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) nr. 344 din 23 decembrie 1994, Găgăuzia este administrată în temeiul Constituției Republicii Moldova, prezentei legi și altor legi ale Republicii Moldova (cu excepțiile prevăzute de prezenta lege), Regulamentului Găgăuziei și actelor normative ale Adunării Populare (Halc Toplușu) a Găgăuziei, care nu vin în contradicție cu Constituția și legislația Republicii Moldova.

În corespundere cu art. 12 din Legea nr. 344/1994, de competența Adunării Populare ține adoptarea actelor normative a căror executare este obligatorie pe teritoriul Găgăuziei și adoptarea Regulamentului Găgăuziei. În afară de aceasta, de competența Adunării Populare țin inter alia fixarea, organizarea și efectuarea alegerilor de deputați în Adunarea Populară și aprobarea componenței Comisiei Electorale Centrale pentru efectuarea alegerilor; fixarea alegerilor în autoritățile administrației publice locale din Găgăuzia; efectuarea referendumului local în problemele ce țin de competența Găgăuziei. 1

În sensul art. 6 din Legea cu privire la actele normative nr. 100 din 22 decembrie 2017, legislația Republicii Moldova este constituită din următoarele acte normative: g) actele normative ale autorităților unităților teritoriale autonome cu statut juridic special”. Iar, art. 7 prevede că forța juridică a actelor normative se stabilește în funcție de competența și statutul autorității publice emitente, precum și de categoria actului. Limitele de competență privind adoptarea, aprobarea sau emiterea actelor normative sunt stabilite de Constituția Republicii Moldova, de Legea cu privire la Guvern și de alte acte normative nr. 136/2017.

Reclamantul a menționat că, prin prisma art. 6, art. 7, art. 9 și art. 17 din Legea cu privire la actele normative nr. 100/2017, actele administrative cu caracter normativ și individual adoptate de Adunarea Populară a Găgăuziei nu trebuie să contravină Constituției și legilor Republicii Moldova.

În opinia reclamantului, modificările adoptate prin actele contestate, Hotărârile Adunării Populare a Găgăuziei nr. 501 și nr. 502 din 16 decembrie 2025, ar putea duce la încălcarea principiului reprezentării și separării puterilor în procesul electoral, încălcând principiile activității de legiferare prevăzute de art. 3 din Legea nr. 100/2017.

Or, art. 1 din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022 definește alegerile regionale ca fiind alegeri organizate în unitatea teritorială autonomă Găgăuzia pentru funcția de Guvernator (Bașcan) al Găgăuziei, pentru Adunarea Populară a Găgăuziei, precum și referendumurile pe probleme care, conform Legii nr. 344/1994, țin de competența Găgăuziei.

Iar, art. 17 din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022 stipulează la alin. (1) lit. d) și alin. (6) că, în scopul organizării și desfășurării alegerilor se constituie [...] Consiliul Electoral Central al Găgăuziei. Consiliul Electoral Central al Găgăuziei este parte integrantă a sistemului organelor electorale ale Republicii Moldova și exercită atribuțiile organului electoral central în cadrul alegerilor regionale în condițiile prezentului cod și ale actelor normative locale. În cazul alegerilor pentru Parlament, pentru funcția de Președinte al Republicii Moldova, pentru autoritățile administrației publice locale, precum și al referendumurilor, Consiliul Electoral Central al Găgăuziei exercită atribuțiile consiliului electoral de circumscripție de nivelul al doilea în condițiile prezentului cod.

Conform art. 36 alin. (1) din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, componența Consiliului Electoral Central al Găgăuziei se aprobă de Adunarea Populară a Găgăuziei în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (3) 2 lit. d) din Legea nr. 344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și cu actele normative locale. În cazul alegerilor pentru Parlament, pentru funcția de Președinte al Republicii Moldova și al alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale, precum și în cazul referendumurilor, Consiliul Electoral Central al Găgăuziei, format din președinte și secretar, exercită atribuțiile consiliului electoral de circumscripție și este completat cu membri în modul prevăzut la art.35 din prezentul cod”.

Potrivit art. 155 alin. (1) din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, particularitățile organizării și desfășurării alegerilor regionale se stabilesc prin actele normative aprobate de Adunarea Populară a Găgăuziei, în conformitate cu prevederile Legii nr.344/1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) și ale prezentului cod.

Reclamantul a invocat că, în corespundere cu art. 14 din Codul electoral al Găgăuziei, în scopul organizării și desfășurării alegerilor locale se formează Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei. Iar, potrivit art. 16 alin. (3), componența personală a Comisiei Electorale Centrale a Găgăuziei se aprobă prin hotărârea Adunării Populare a Găgăuziei, adoptată cu majoritatea voturilor a deputaților aleși în decurs de 20 zile lucrătoare din momentul propunerii candidaților.

Așadar, reclamantul a invocat că, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Codul electoral nou, în care sunt reglementate norme cu privire la activitatea Consiliului Electoral Central al Găgăuziei, dar nu a Comisiei Electorale Centrale a Găgăuziei. De asemenea, Codul electoral al Republicii Moldova nu prevede noțiunile de „candidat de bază” și „candidat de rezervă”.

Totodată, conform art. 244 din Codul electoral al Republicii Moldova, acesta a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2023, cu excepția prevederilor referitoare la alegerile regionale, care vor intra în vigoare la 1 ianuarie 2024. Iar, alin. (4) al acestui articol stipulează expres că, după intrarea în vigoare a codului, „nu se admite formarea și funcționarea de organe electorale neprevăzute de acesta”. Din prevederea citată rezultă expres că crearea altui organ electoral în afară de cel prevăzut de Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, este ilegal.

Deopotrivă, reclamantul, invocând prevederile art. 172, art. 195, art. 174 din Codul administrativ și art. 174-175 din Codul de procedură civilă, a menționat că nedispunerea măsurilor de asigurare a acțiunii va crea dificultăți serioase în executarea hotărârii judecătorești. În cazul în care va fi emisă în favoarea reclamantului, deoarece vor fi afectate interesele tuturor persoanelor și aplicarea 3 normelor contestate ale legii locale care nu corespund legislației naționale conform procedurii și pe fond, ar putea duce la ilegalitatea desfășurării și confirmării rezultatelor alegerilor.

Suplimentar recurenta a invocat că, prima instanță eronat a ajuns la concluzia că, în speță, nu există pericolul iminent de producere prejudiciilor ireparabile prin executarea actelor contestate care reglementează desemnarea candidaților în componența organului electoral regional. Or, Codul electoral nr. 325 din 8 decembrie 2022 statuează în art. 17 alin. (1) că sistemul organelor electorale, în scopul organizării și desfășurării alegerilor, este constituit din: a) Comisia Electorală Centrală; b) consiliile electorale de circumscripție de nivelurile al doilea și întâi; c) birourile electorale ale secțiilor de votare; d) Consiliul Electoral Central al Găgăuziei.

În sistemul organelor electorale, Comisia Electorală Centrală este organul electoral ierarhic superior, iar Consiliul Electoral Central al Găgăuziei este parte integrantă a sistemului organelor electorale ale Republicii Moldova.

Deosebirea în denumirile „Consiliul Electoral Central al Găgăuziei” și „Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei” nu ține de o dispută, precum consideră Curtea de Apel Sud, ci de încălcarea normelor imperative, deoarece denumirile 4 sistemului organelor electorale sunt definite prin normele Codului electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, din care reies atribuții și competențe distincte între Comisia Electorală Centrală și Consiliul Electoral Central al Găgăuziei în cadrul sistemului electoral din Republica Moldova.

La fel, recurentul a menționat că, prin prisma Constituției Republicii Moldova și a Legii privind actele normative nr. 100/2017, ce consacră principiul ierarhiei actelor normative și supremației, precum și faptul că actele administrative cu caracter normativ și individual adoptate de Adunarea Populară a Găgăuziei nu trebuie să contravină Constituției și legilor Republicii Moldova.

Astfel, în opinia recurentului, modificările operate prin actele contestate pot conduce la încălcarea principiului reprezentativității și separației puterilor în procesul electoral, cu încălcarea principiilor activității de legiferare prevăzute de art. 3 din Legea nr. 100/2017. Or, după intrarea în vigoare a Codului electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, nu se admite constituirea și funcționarea unor organe electorale neprevăzute de acesta. Această normă are caracter imperativ, instituind o interdicție absolută. Prin urmare, orice structură electorală creată în afara cadrului expres stabilit de Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022 este lipsită de temei legal, iar actele de constituire și funcționare ale acesteia sunt afectate de nulitate de drept

Invocând prevederile art. 244 alin. (4) din Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, recurentul a menționat că, hotărârile a căror suspendare a executării este solicitată, indică la „Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei”, producând efecte juridice directe și imediate, atât asupra participanților la procesul electoral, cât și asupra bugetului public al autonomiei, generând un risc real și actual de prejudiciere a interesului public, „Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei” neavând legitimitate prin conferirea denumirii ce induce în eroare alegătorul, iar mai întâi de toate, este admisă cu încălcarea art. 17 din Codul electoral al Republicii Moldova.

Subsecvent, recurenta a notat că, în dosarul nr.2-25114514-05-3- 31072025, la acțiunea Oficiului Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva Adunării Populare a Găgăuziei și Guvernatorului (Bașcanul) UTA Găgăuzia cu privire la anularea actelor administrative, a fost admisă cererea reclamantului cu privire la suspendarea executării actelor administrative, până la examinarea cauzei în fond. 5

Art. 191 alin. (5) lit. b) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție soluționează cererile de recurs împotriva hotărârilor, a deciziilor și a încheierilor curților de apel.”

Art. 214 alin. (1)-(4) din Codul administrativ: „(1) Suspendarea executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată de către reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios administrativ. Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente suspendarea executării actului administrativ individual până la înaintarea acțiunii în contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în termenul stabilit la art. 172 alin. (3). (2) Instanța de judecată poate dispune suspendarea executării actului administrativ individual din motivele prevăzute la art. 172 alin. (2). (3) Pentru probarea faptelor, participanții, în locul prezentării probelor obișnuite, pot depune o declarație pe propria răspundere. (4) Instanța de judecată decide cu privire la suspendarea executării actului administrativ individual printr-o încheiere susceptibilă de recurs, fără citarea participanților la proces. Dacă consideră necesar, instanța de judecată citează părțile pentru audiere în privința temeiniciei cererii de suspendare. Prevederile art. 177 alin. (2) din Codul de procedură civilă nu se aplică.”

Art. 241 alin. (1) din Codul administrativ: „Încheierile primei instanțe și ale instanței de apel pot fi contestate cu recurs, separat de hotărâre, în cazurile prevăzute de prezentul cod și de alte legi.”

Art. 242 din Codul administrativ: „Recursul împotriva încheierii judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea nu stabilește un termen mai mic.” 6

Art. 243 alin. (1), lit. c) din Codul administrativ: „Examinând recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele decizii: c) anulează încheierea și adoptă o nouă încheiere..”

La acest aspect instanța de recurs evidențiază că suspendarea actului administrativ defavorabil reprezintă operațiunea de întrerupere temporară a efectelor juridice produse de acest act administrativ. Suspendarea actelor administrative reprezintă o garanție a asigurării legalității, ce intervine însă în cazuri de excepție, în situații limită.

Articolul 214 alin. (2) raportat la art. 172 alin. (2) din Codul administrativ stabilește două condiții de suspendare, și anume: a) existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actului administrativ individual defavorabil și b) existența pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ individual defavorabil.

Respectiv, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că la dispunerea suspendării actului administrativ urmează a fi constatate existența acelor temeiuri necesare a fi întrunite, prevăzute prin lege.

Sub aspectul primei condiții, instanța de recurs subliniază că analiza realizată în procedura suspendării nu implică o verificare aprofundată a legalității 7 actului administrativ pe fond, ci vizează exclusiv aparența dreptului invocat, adică existența unui dubiu obiectiv și rezonabil asupra conformității actului contestat cu cadrul normativ aplicabil.

În acest context, reclamantul invocă faptul că, prevederile actuale ale Codului electoral al Găgăuziei din 31 iulie 2015 nu au fost ajustate la Codul electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, în vigoare de la 1 ianuarie 2023.

Iar, conform art. 17 alin. (2) din Legea nr. 100/2017, la adoptarea, aprobarea, emiterea și aplicarea actelor normative ale autorităților unităților teritoriale autonome cu statut juridic special se ține cont de principiul corespunderii acestora legislației Republicii Moldova.

La caz, reclamantul raportă contradictorialitatea hotărârilor Adunării Populare a Găgăuziei la prevederile Codului electoral al Republicii Moldova nr. 325/2022, care nu prevede așa organ electoral ca „Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei”, precum nu prevede nici noțiunile de „candidat de bază” și „candidat de rezervă”.

În speță, susținerile reclamantului, raportate la normele legale incidente în materia organizării procesului electoral, sunt de natură să creeze o îndoială legitimă cu privire la legalitatea actelor administrative contestate, suficientă pentru a justifica intervenția provizorie a instanței.

Instanța de recurs relevă că procesul electoral este guvernat de principiul legalității stricte, iar desfășurarea alegerilor în temeiul unor acte normative și administrative a căror conformitate cu legislația națională este contestată este de natură să genereze incertitudine juridică, să afecteze încrederea publicului în corectitudinea alegerilor și să creeze dificultăți serioase în executarea unei eventuale hotărâri favorabile reclamantului.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție nu poate accepta poziția Curții de Apel Sud, precum că „disputa referitor la denumirea organului electoral al Găgăuzei nu atestă aspecte vădite de ilegalitate a actelor administrative contestate, în situația când aceste denumiri „Consiliul Electoral Central al Găgăuziei” (operată în art. 122 alin. (3) lit.d) din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei nr. 344 din 23 decembrie 1994 și în Legile locale ale UTA Găgăuzia) și „Comisia Electorală Centrală a Găgăuziei” (operată în Codul electoral prin Legea Republicii Moldova nr. 325 din 08 decembrie 2022) sunt similare terminologic, și utilizarea oricăreia din aceste denumiri nu ar fi susceptibilă de a suspecta incompetența vădită a autorității emitente însăși.” 8

Acest aspect este combătut prin concluziile Curții de Apel Comrat în cauza nr. 2-24027915-06-3-13032024-1 (hotărârea din 5 iunie 2024 a Curții de Apel Comrat), reținute și de către Curtea Supremă de Justiție în cauza 3ra-769/24 (decizia din 27 noiembrie 2025), potrivit cărora prin adoptarea, la 29 ianuarie 2024, a Codului electoral nr. 325/2022, pentru prima dată în sistemul organelor electorale naționale a fost integrat în mod armonios Consiliul Electoral Central al Găgăuziei, care dispune de competențe evidente în domeniul alegerilor regionale (alegerile Bașcanului și deputaților Adunării Populare a Găgăuziei) și al alegerilor naționale (alegeri pentru funcția de Președinte al Republicii Moldova, deputat în Parlament, primar, consilier local și referendumuri). De asemenea, s-a reținut că integrarea instituțională a organului electoral al Găgăuziei în sistemul organelor electorale naționale s-a realizat prin prisma aplicării garanțiilor stabilite de Legea nr. 344/1994 „Privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri)”, în urma unor ample consultări cu participarea experților Consiliului Europei, pentru a asigura realizarea efectivă a drepturilor consacrate de Carta Europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985”.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că, suspendarea executării actelor administrative contestate nu anticipează soluția asupra fondului, ci are un caracter preventiv, temporar și proporțional, fiind menită să conserve situația de fapt și de drept existentă până la pronunțarea unei hotărâri definitive asupra litigiului. O asemenea măsură este justificată atunci când există riscul ca executarea actului contestat să producă efecte greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în condițiile în care își vor găsi confirmare argumentele reclamantului cu privire la necorespunderea actelor administrative contestate cu prevederile Constituției și legilor Republicii Moldova.

Din considerentele menționate și având în vedere că încheierea primei instanțe este neîntemeiată, iar argumentele invocate de recurent și-au găsit confirmare, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul depus de Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, a anula încheierea din 16 ianuarie 2026 a Curții de Apel Sud, cu adoptarea unei încheieri noi de admitere a cererii de suspendare a actelor administrative contestate. 9

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 243 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Admite recursul depus de Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat. Anulează integral încheierea din 16 ianuarie 2026 a Curții de Apel Sud, adoptată în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva Adunării Populare a Găgăuziei cu privire la contestarea actelor administrative și adoptă o încheiere nouă, prin care: Admite cererea reclamantului Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat cu privire la suspendarea actelor administrative contestate. Suspendă executarea Hotărârilor Adunării Populare a Găgăuziei nr. 501 din 16 decembrie 2025 „cu privire la propunerea candidatului în componența Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia” și nr. 502 din 16 decembrie 2025 „cu privire la completarea componenței Comisiei Electorale Centrale UTA Găgăuzia”, până la examinarea în fond a acțiunii în contencios administrativ. Decizie este irevocabilă. Președinte Diana Stănilă Judecători Gheorghe Stratulat Oxana Parfeni 10