3ra-274/24 — Privind anularea în parte a ordinului directorului nr.53 din 07 februarie 2022 si a deciziei de solutionare a cererii prealabile

La 06 iulie 2022, SC „AVIA-INVEST” SRL a depus acțiune împotriva Serviciului Fiscal de Stat, prin care a solicitat anularea ordinului nr.53 din 07 februarie 2022, în partea ce ține de rândul 2 din tabelul - Dării de seamă privind taxele în fondul de susținere a populației (anexa nr.1 la ordin) și pct.5 subpct.1), lit. b) din Instrucțiunea cu privire la modul de completare și de prezentare a dării de seamă privind taxele în fondul de susținere a populației (anexa nr.2 la Ordin) și a deciziei de soluționare a cererii prealabile - scrisoarea Serviciului Fiscal de Stat nr.26-12/3-32632 din 31 mai 2022. (f.d.5-12)

În motivarea acțiunii SC „AVIA-INVEST” SRL a indicat că, la 30 august 2013 între Agenția Proprietății Publice în calitate de concedent și SC „AVIA- INVEST” SRL în calitate de concesionar a fost semnat contractul nr. 4/03 de concesiune a activelor aflate în gestiunea ÎS „Aeroport Internațional Chișinău” și a terenului aferent acestora (în continuare - contract de concesiune).

Potrivit clauzei contractuale stipulate la art. 15.8 din contractul de concesiune, tariful pentru modernizarea aeroportului constituie 9 EURO per pasager la plecare.

La 23 aprilie 2020 a fost adoptată Legea nr.60 privind instituirea unor măsuri de susținere a activității de întreprinzător și modificarea unor acte legislative. Unele prevederi din art. VIII al acestei legi se aplică în exclusivitate Concesionarului (întreprinderii concesionale).

Astfel, potrivit noilor amendamente, în conformitate cu art.4 alin.(1) lit. b), alin.(2) lit. b) din Legea Fondului de susținere a populației nr.827/2000, subiectul taxei aeroportuare a fost obligat ca începând cu data de 01 iulie 2020, pe o perioadă nedeterminată de timp, să achite taxa aeroportuară - în mărime de 50 la sută din suma tarifului pentru modernizarea aeroportului acumulat lunar.

Potrivit art.4 alin.(3) din Legea nr.827/2000, SC „AVIA-INVEST” SRL este obligată să transfere lunar, până la data de 25 a lunii imediat următoare lunii de gestiune la contul Agenției Naționale Asistență Socială sumele astfel acumulate.

Urmare a modificărilor legislative, începând cu 01 iulie 2020, SC „AVIA- INVEST” SRL a fost impusă să suporte o mărire a costurilor de investiție proporțional taxei transferate lunar la contul Agenției Naționale Asistență Socială și o reducere a veniturilor în cuantumul respectiv.

În condițiile menționate, prin dispunerea în temeiul Legii a încasării taxei aeroportuare - în mărime de 50 la sută din suma tarifului pentru modernizarea aeroportului acumulat lunar, legislativul a creat un pericol real de implementare cu 1 succes a concesiunii, arogându-și competența unor alte autorități/persoane ce puteau să intervină în raporturile contractuale în curs de realizare.

În temeiul modificărilor operate în Legea Fondului de susținere a populației nr.827/2000, de către Serviciul Fiscal de Stat a fost adoptat ordinul nr. 53 din 07 februarie 2022, prin care s-a aprobat formularul tipizat al Dării de seamă privind taxele în Fondul de susținere a populației, conform anexei nr.1 și Instrucțiunea cu privire la modul de completare și de prezentare a Dării de seamă privind taxele în Fondul de susținere a populației, conform anexei nr.2.

Analizând conținutul ordinului nr. 53 din 07 februarie 2022, în partea ce vizează SC „AVIA-INVEST” SRL - rândul 2 din tabelul Dării de seamă privind taxele în fondul de susținere a populației și pct.5 subpct. 1) lit. b) din Instrucțiunea cu privire la modul de completare și de prezentare a Dării de seamă privind taxele în Fondul de susținere a populației, se deduce că autoritatea publică pârâtă a emis un act administrativ individual defavorabil ilegal și neîntemeiat, prin ce societatea reclamantă este lezată în drepturile sale, în sensul art. 17 din Codul administrativ, ceea ce ocazionează contestarea acestuia în instanța de judecată.

În opinia SC „AVIA-INVEST” SRL, actul administrativ individual defavorabil în partea contestată, este nul, întrucât acesta conține un viciu deosebit de grav și acest lucru este evident în cadrul aprecierii concludente a tuturor circumstanțelor care se iau în considerare.

În context, nici Parlamentul și nicio altă autoritate a statului, precum Guvernul sau Serviciul Fiscal de Stat nu pot să intervină unilateral cu modificări în clauzele contractuale, or, contractul încheiat este legea părților și doar părțile contractante sunt împuternicite cu competența de a modifica contractul, fiind opera unor negocieri, ce au la bază o manifestare de voință agreată de ambele părți.

Societatea reclamantă a menționat că în conformitate cu art.23 alin.(3) din Legea cu privire la parteneriatul public-privat nr. 179/2008, părțile poartă răspundere pentru modificarea unilaterală a condițiilor de executare a contractului de parteneriat public-privat. Dacă, prin modificarea condițiilor de realizare a parteneriatului public-privat, s-au adus prejudicii unuia dintre parteneri, partea vinovată va fi obligată să repare aceste prejudicii.

Prin urmare, completarea Legii Fondului de susținere a populației nr.827/2000, prin obligarea Concesionarului de a aloca 50 la sută din suma tarifului pentru modernizarea aeroportului acumulat lunar pe o perioadă nedeterminată este o încălcare grosolană a angajamentelor contractuale asumate de statul RM prin intermediul Agenției Proprietății Publice (Concedent) la momentul semnării contractului de concesiune, constituind deopotrivă o ingerință în dreptul de proprietate al investitorului, drept garantat de art.46 din Constituție și art.1 din Protocolul 1 la Convenția Europeană. Or, redirecționarea celor 50 la sută din suma tarifului pentru modernizarea aeroportului acumulat lunar, nu va asigura rambursarea investițiilor realizate de către Concesionar, ceea ce presupune că la caz a fost încălcat și dreptul la inviolabilitatea investițiilor.

În acest sens SC „AVIA-INVEST” SRL a susținut că potrivit clauzei contractuale stipulate la art.15.8 din contractul de concesiune, tariful pentru modernizarea aeroportului constituie 9 EURO per pasager la plecare. 2

În acord cu clauza contractuală stipulată la art.15.11 din Contractul de concesiune, Concedentul și-a asumat obligația de a asigura menținerea nivelului taxelor aeroportuare, inclusiv tarifului pentru modernizarea aeroportului pentru perioada contractului de concesiune nu mai mic decât cel valabil la data semnării contractului de concesiune, iar mărimea acestora va asigura rambursarea investițiilor prevăzute de contract.

Conform alineatului 2 al aceleiași clauze contractuale, Concedentul garantează aprobarea cuantumului tarifelor aeroportuare, inclusiv a tarifului pentru modernizarea aeroportului de către Guvern, la propunerea Ministerului Economiei, la nivelul ce va asigura rambursarea și rentabilitatea investițiilor prevăzute de contract. La fel, potrivit art.20.1 din Contractul de concesiune, Concedentul garantează Concesionarului (întreprinderii Concesionale), inter alia, protecția investițiilor.

Astfel, SC „AVIA-INVEST” SRL care administrează activele aflate în gestiunea economică a Î.S. „Aeroportul Internațional Chișinău” și care conform Constituției, legilor naționale, tratatelor internaționale și contractului de concesiune, îi este garantată inviolabilitatea investițiilor, a fost impusă în mod abuziv la achitarea a jumătate din taxa aeroportuară, în lipsa oricărei vinovății civile sau penale, sub pretextul că, statul este în drept să decidă contribuțiile financiare ale persoanelor fizice și juridice.

În legătură cu ingerința statului asupra inviolabilității investițiilor, Serviciul Fiscal de Stat trebuia să se abțină de la adoptarea ordinului nr. 53 din 07 februarie 2022 în partea ce-l vizează pe Concesionar, întrucât prin emiterea actului administrativ, autoritatea fiscală a continuat lezarea drepturilor și intereselor patrimoniale ale SC „AVIA-INVEST” SRL în calitate de Concesionar și, drept consecință, privându-1 de „speranța legitimă de a obține un bun” - de a-și rambursa investițiile, încălcându-se art.1 din Protocolul adițional nr.1 la Convenția Europeană. Or, interesele asociate gestionării activelor Î.S. „Aeroportul Internațional Chișinău” și terenurile aferente acestora, precum și prestarea serviciilor relevante la nivelul cerințelor și standardelor internaționale, utilizatorilor aeroportului, pasagerilor și altor categorii de utilizatori, inclusiv în baza relațiilor comerciale, constituie interese patrimoniale protejate de art.46 din Constituție și art.1 din Protocolul nr.1 la Convenție.

În aceste circumstanțe societatea reclamantă a susținut că ordinul nr. 53 din 07 februarie 2022 în partea ce-vizează SC „AVIA-INVEST” SRL este ilegal, arbitrar și incert, ceea ce nu trece testul legalității și nici nu este justificat.

Cu atât mai mult, aceasta se impune în considerarea încălcării transparenței în procesul decizional. Or, în sensul art. 8 și art. 9 din Legea nr. 239 din 13 noiembrie 2008, sunt stabilite expres etapele și procedurile care urmează a fi respectate pentru asigurarea transparenței inclusiv prin informarea publicului referitor la proiectul unui ordin.

În același timp, SC „AVIA-INVEST” SRL a evidențiat încălcarea unor prevederi și garanții ale drepturilor prevăzute în Codul administrativ, din care rezultă existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actului, și anume autoritatea publică a emis un act nemotivat, or, nu se poate vorbi despre 3 previzibilitate în afaceri acolo unde odată stabilindu-se niște clauze contractuale, fiind întocmit și un plan de afaceri, acestea devin inutile. De aceea, în procesul administrativ, autoritățile trebuie să mențină o justă proporție între interesul public și interesul privat, cu alte cuvinte trebuie să respecte principiul proporționalității, care se prezumă că toate actele administrative emise trebuie să răspundă de o manieră practică scopului pentru care a fost edictate. Aceasta presupune o evaluare detaliată și minuțioasă de către autoritate a circumstanțelor unei situații, în vederea stabilirii unui echilibru just și rezonabil între toate interesele implicate, astfel încât soluția să satisfacă interesele tuturor celor implicați.

Curtea de Apel Chișinău reieșind din prevederile art. 2 din Codul administrativ și constatările Curții Constituționale reflectate în decizia nr. 145 din 17 decembrie 2020 a verificat legalitatea actului normativ în partea contestată privind respectarea procedurii de elaborare și adoptare a actelor normative conform legii speciale și anume a Legii nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative.

Astfel, reținând prevederile art.3 alin.(4), lit. a) și b), art.16 din Legea cu privire la actele normative nr.100 din 22 decembrie 2017, art.133 alin.(1) pct.13 din Codul fiscal, Curtea de Apel Chișinău a concluzionat că, ordinul nr.53 din 07 februarie 2022 cu privire la aprobarea formularului tipizat al Dării de seamă privind taxele în Fondul de susținere a populației și a Instrucțiunii privind modul de completare și de prezentare a acesteia, a fost emis de o autoritate competentă și anume de directorul Serviciului Fiscal de Stat.

Totodată, instanța de fond a reținut că la caz, a fost respectată procedura de emitere și transparența procesului decizional, or, până la adoptarea ordinului nr.53 din 07 februarie 2022, directorul Serviciului Fiscal de Stat a asigurat informarea corectă a cetățenilor, a asociațiilor constituite în corespundere cu legea, cât și altor părți interesate. În acest sens, la 25 ianuarie 2022, pe pagina web oficială a Serviciului Fiscal de Stat a fost publicat anunțul privind organizarea consultării publice a proiectului de ordin cu privire la aprobarea formularului tipizat al Dării de seamă privind taxele în Fondul de susținere a populației și a Instrucțiunii privind modul de completare și de prezentare a acesteia, iar perioada de depunere a obiecțiilor a fost 25 ianuarie 2022, ora 13:00 – 28 ianuarie 2022, ora 16:00. 4

Cu referire la argumentele SC „AVIA-INVEST” SRL precum că prevederile contestate din actul normativ îi încalcă inviolabilitatea investițiilor, Curtea de Apel Chișinău a reține că, ordinul contestat a fost adoptat în vederea punerii în executare a prevederilor articolului 4 alin.(1) lit.b) și alin.(2) lit.b) din Legea Fondului de susținere a populației nr. 827 din 18 februarie 2000, articol care a fost supus examinării constituționalității, deci a fost emis strict la cadrul stabilit de actele normative de nivel superior pentru executarea cărora s-a aprobat și nu poate contraveni prevederilor Legii menționate.

Argumentul invocat de SC „AVIA-INVEST” SRL precum că, actul contestat nu este motivat, a fost respins de către instanța de fond, deoarece prevederile art.118 din Codul administrativ se aplică numai în privința actelor administrative individuale, însă la caz reclamantul contestă parțial un act normativ, căruia îi sunt aplicabile în special prevederile Legii cu privire la actele normative nr.100 din 22 decembrie 2017.

În aceste circumstanțe Curtea de Apel Chișinău a constatat că, directorul Serviciului Fiscal de Stat și-a exercitat dreptul discreționar conform scopului acordat prin lege la emiterea ordinul nr.53 din 07 februarie 2022 cu privire la aprobarea formularului tipizat al Dării de seamă privind taxele în Fondul de susținere a populației și a Instrucțiunii privind modul de completare și de prezentare a acesteia.

Referitor la cerința SC „AVIA-INVEST” SRL privind anularea deciziei de soluționare a cererii prealabile și anume scrisoarea Serviciului Fiscal de Stat nr.26- 12/3-32632 din 31 mai 2022, instanța de fond a menționat că aceasta este o cerință subsecventă cerinței de bază de anulare parțială a actului și a fost respinsă pe aceleași motive.

La 11 martie 2024 SC „AVIA-INVEST” SRL a depus recurs împotriva hotărârii Curții de Apel Chișinău din data de 05 februarie 2024, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii instanței de fond, cu emiterea unei noi hotărâri privind admiterea acțiunii. (f.d.44-46, vol.II)

În motivarea recursului SC „AVIA-INVEST” SRL, a reiterat circumstanțele de fapt și de drept indicate în cererea de chemare în judecată, totodată a invocat dezacordul cu hotărârea nominalizată, considerând-o ilegală. La fel a menționat că la emiterea acesteia au fost aplicate eronat normele de drept material și procesual, circumstanțele importante pentru soluționarea pricinii nu au fost constatate și elucidate pe deplin iar concluziile primei instanțe, expuse în hotărâre, sunt în contradicție cu circumstanțele pricinii.

În opinia societății recurente hotărârea contestată reprezintă din sine doar reproducerea cererii de chemare în judecată, a referințelor, articolelor din Codul administrativ și a Legii nr. 100 din 22 decembrie 2017, iar unica motivare invocată este precum că, ordinul nr. 53 din 07 februarie 2022 a fost emisă de autoritatea 5 publică competentă, menționând că din partea reclamantului nu a fost invocat nici un temei legal în suportul pretențiilor formulate.

Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ reglementează următoarele: „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 245 Codul administrativ stabilește că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. Temeiurile menționate la alin. (1) lit. c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) din Codul administrativ reglementează că: 6 „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.”

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recursul depus de SC „AVIA-INVEST” SRL, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul societății recurente cu soluția pronunțată de Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a hotărârii recurate.

Din analiza recursului declarat de către SC „AVIA-INVEST” SRL rezultă, că recurenta nu a invocat temeiul legal în baza căruia își întemeiază recursul, dar a făcut trimitere la prevederile art. 244-248 din Codul administrativ, fără a indica expres temeiul de admisibilitate a recursului. 7

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici.

Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unui asemenea pretins argument, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

La caz, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție atestă, că motivele de casare, invocate în recursul depus de SC „AVIA-INVEST” SRL nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece argumentele invocate în recurs sunt irelevante, care nu au putere să răstoarne soluția instanței de fond, care în temeiul art. 219 din Codul administrativ a cercetat starea de fapt în baza tuturor probelor prezentate în dosarul administrativ, precum și a celor prezentate în instanța de judecată.

Astfel, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că, recursul depus de SC „AVIA-INVEST” SRL conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate minuțios de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător.

Pe latura procesuală a recursului, completul mai reține că argumentarea recursului se rezumă în esență la reluarea tezelor de fond, fără o individualizare clară a motivelor de admisibilitate prevăzute limitativ de art. 2451 din Codul administrativ. Chiar și trecând peste această deficiență și analizând pe fond, criticile se dovedesc nefondate pentru rațiunile expuse.

În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului societății recurente la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 §1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea 8 hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franței, 1996, §45).

Curtea de la Strasbourg a mai reiterat că modul de aplicare a art. 6 din CEDO procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de specificul acestor proceduri, urmând a se ține cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea hotărârea CtEDO Botten c. Norvegiei, 1996, §39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea hotărârea CtEDO Helmers c. Suediei, 1991, §31, 36).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de SC „AVIA-INVEST” SRL. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Oxana Parfeni Diana Stănilă 9