3r-242/25 — recunoașterea ilegalității refuzului emiterii actului administrativ

Prin hotărârea Judecătoriei Comrat din 06 aprilie 2023 a fost admisă acțiunea înaintată de Maria Capsomun împotriva Primarului mun. Comrat, terț Casa Națională de Asigurări Sociale cu privire la recunoașterea ilegalității refuzului Primarului mun. Comrat în emiterea unui act administrativ individual favorabil și obligarea Primarului mun. Comrat să emită un act administrativ individual favorabil sub formă de efectuare a acțiunilor pentru depunere în modul stabilit a declarației de corectare (suplimentare) a persoanei asigurate (forma REV-5) pe numele M. Capsomun (Șurîghina) pentru perioada de activitate 01.01.2004 – 01.09.2004 în funcția de educator al instituției preșcolare pentru copii (grădinița de copii nr. 7 din cadrul Primăriei mun. Comrat), luând în considerație explicațiile date de Casa Teritorială de Asigurări Sociale la răspunsul din 07.04.2022 cu nr. de ieșire 684. S-a anulat actul administrativ individual nefavorabil și s-a obligat Primarul mun. Comrat să emită un act administrativ individual favorabil sub formă de efectuare a acțiunilor pentru depunere în modul stabilit a declarației de corectare (suplimentare) a persoanei asigurate (forma REV-5) pe numele M. Capsomun (Șurîghina) pentru perioada de activitate 01.01.2004 – 01.09.2004 în funcția de educator al instituției preșcolare pentru copii (grădinița de copii nr. 7 din cadrul Primăriei mun. Comrat), luând în considerație explicațiile date de Casa Teritorială de Asigurări Sociale la răspunsul din 07.04.2022 cu nr. de ieșire 684.

La 07 decembrie 2023, Capsomun Maria a depus o cerere prin care a solicitat admiterea spre executare a hotărârii Judecătoriei Comrat din 06 aprilie 2023.

Prin încheierea din 07 decembrie 2023 Curții de Apel Comrat a fost pusă pe rol cererea Mariei Capsomun privind admiterea spre executare a hotărârii judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023. (f.d. 12-13)

La 07 decembrie 2023 Curtea de Apel Comrat a expediat Primarului mun. Comrat, notificarea nr. 3ex-4/2023, înștiințându-l despre obligația de a 1 executa hotărârea judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023. (f.d. 14)

La 15 ianuarie 2024, Primarul mun. Comrat a solicitat prelungirea termenului pentru executarea hotărârii judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023, din motiv că „declarația de corectare a persoanei asigurate (forma REV-5) pe numele M. Capsomun (Șurîghina) pentru perioada de activitate 01.01.2004 – 01.09.2004 în funcția de educator al instituției preșcolare pentru copii (grădinița de copii nr. 7 din cadrul Primăriei mun. Comrat) se află la etapa de executare. Informația de corectare este revizuită pentru anul 2004 pentru toți angajați în mun. Comrat, adică pentru 1531 de persoane. Lucrul este voluminos și necesită un anumit timp din partea Casei Naționale de Asigurări Sociale. Activitatea în acest domeniu se desfășoară și necesită timp suplimentar. (f. d. 16-17, 20-21)

La 31 ianuarie 2024, Curtea de Apel Comrat a expediat în mod repetat în adresa Primarului mun. Comrat, o notificare, prin care a înștiințat despre obligația de a executa hotărârea Judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023. (f.d. 18)

La 09 februarie 2024, Primăria mun. Comrat a depus o cerere privind expedierea declarației de corectare a persoanei asigurate (forma REV-5) pe numele M. Capsomun (Șurîghina) pentru perioada de activitate 01.01.2004 – 01.09.2004 în funcția de educator al instituției preșcolare pentru copii (grădinița de copii nr. 7 din cadrul Primăriei mun. Comrat. De asemenea, au fost anexate cererile Primăriei mun. Comrat adresate Șefului CTAS Comrat nr. 02/1-27-342 din 08 februarie 2024. (f.d. 22-31)

Prin scrisoarea nr. 02/1-29-1513 din 21 mai 2024, Primăria mun. Comrat, a expediat instanței actul de verificare al Casei Naționale de Asigurări Sociale. (f.d. 32-36)

La 26 februarie 2025 Curtea de Apel Sud, sediul Comrat a expediat în mod repetat notificarea cu nr. 3ex-4/2023, 2-22131147-06-3ex-07122023-1 în adresa Primarului mun. Comrat, prin care a înștiințat despre obligația de a executa hotărârea judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023, stabilind termenul de până la 17 martie 2025. (f.d. 37)

La 19 martie 2025 a fost înregistrat răspunsul Primăriei mun. Comrat nr. 02/1-29-600 din 14 martie 2025, în care s-a comunicat că „executarea hotărârii judecătorești nu este posibilă din următoarele considerente: Casa Națională de Asigurări Sociale a efectuat verificarea tuturor persoanelor asigurate pentru perioada de la 01.01.2004 până la 01.09.2004, ce se confirmă prin actul de verificare nr. 25 din 22.03.2024, printre care și reclamanta Maria Capsomun, care fiind asigurate, nu pot fi aprobate din cauza erorilor indicate în conținutul actului de verificare. În conformitate cu conținutul actului de 2 verificare sus-menționat reprezentantul Casei de Asigurări Sociale i-a recomandat Primăriei mun. Comrat să efectueze o verificare suplimentară a tuturor declarațiilor persoanelor asigurate REV 5 pentru anul 2004, rezultatul căreia urmează a fi prezentat în mod repetat pentru verificare la Casa de Asigurări Sociale. Luând în considerație cele expuse, în scopul executării acestei hotărâri judecătorești, ținând cont de lipsa informației în privința motivelor, după care M. Capsomun nu a fost introdusă în această listă, luând în considerație faptul că Primăria mun. Comrat nu dispune de o altă posibilitate pentru restabilirea informației vizate în modul stabilit de lege, la această etapă a fost organizată și se desfășoară o verificare suplimentară a tuturor declarațiilor persoanelor asigurate REV 5 pentru anul 2004, pentru obținerea rezultatului căreia va fi necesar un timp suplimentar, luând în considerare faptul că acest rezultat va fi expediat în mod repetat la Casa de Asigurări Sociale de asemenea pentru o verificare suplimentară și aprobare”.

Prin încheierea din 16 aprilie 2025 a Curții de Apel Sud, sediul Comrat, Primarului municipiului Comrat i-a fost aplicată amenda de constrângere în mărime de 100 unități convenționale, pentru neexecutarea hotărârii din 06 aprilie 2023 a Judecătoriei Comrat, sediul Central și i s-a explicat că aplicarea amenzii nu exonerează de la executarea hotărârii judecătoriei Comrat, Primarului municipiului Comrat fiindu-i acordat în mod repetat un termen de 20 zile pentru executarea hotărârii. (f.d. 44-47)

Prin scrisoarea nr. 02/1-29-1087 din 07 mai 2025 Primarul interimar al mun. Comrat a expediat Curții de Apel Sud, sediul Comrat ordinul de plată a amenzii de constrângere, precum și Dispoziția Primarului mun. Comrat nr. 327 din 05 mai 2025 „Privind crearea unei comisii”. (f.d. 51-53)

La 16 mai 2025 Primarul interimar al mun. Comrat a expediat în adresa Curții de Apel Sud, sediul Comrat scrisoarea de însoțire cu anexarea Actului în baza rezultatelor verificării (inventarierii) efectuate prin care, Primăria mun. Comrat a comunicat că deoarece nu mai are posibilitate să explice în alt mod legal chestiunea, ce apare în cadrul examinării cauzei și necesită cunoștințe speciale în domeniul contabilității, conducându-se de art. 148 din Codul de procedură civilă a solicitat să fie numită expertiza contabilă judiciară, efectuarea căreia urmează să fie pusă pe seama Centrului Național de Expertize Judiciare al RM.

La 28 mai 2025 Curtea de Apel Sud sediul Comrat a respins demersul privind efectuarea expertizei, deoarece în cadrul procedurii de executare nu este prevăzută numirea și efectuarea expertizei, din motiv că există hotărârea judecătorească irevocabilă care are efect retroactiv. În legătură cu ce, Primarului mun. Comrat în mod repetat i-a fost acordat un termen până la 16 3 iunie 2025 pentru executarea hotărârii Judecătoriei Comrat din 06 aprilie 2023.

La 17 iunie 2025 la Curtea de Apel Sud, sediul Comrat a fost înregistrată scrisoarea Primarului mun. Comrat S. Anastasov nr. 02/1-29-1457 din 16 iunie 2025, prin care s-a comunicat că, în scopul executării hotărârii judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023, în conformitate cu notificarea Curții de Apel Sud, Sediul Comrat cu nr. de intrare 02/1-29-1508 din 30 mai 2025, Primăria mun. Comrat a întreprins un șir de acțiuni obiective și cu bună- credință, îndreptate spre executarea hotărârii efectuând și desfășurarea inventarierii sus-menționate, însă este în imposibilitatea executării hotărârii judecătorești din motiv că raportul de corectare forma REV-5 nu corespunde raportului inițial 4-BASS pentru anul 2004, deoarece în anul 2004 la introducerea informației după forma REV-5 o persoană necunoscută a admis o eroare, corectarea, completarea sau modificarea căreia nu este posibilă în condițiile enumerate mai sus. O altă circumstanță în baza căreia a devenit imposibilă executarea hotărârii judecătoriei Comrat, sediul central din 06 aprilie 2023, potrivit rezultatelor inventarierii, a fost aceea că nu au fost excluse sumele ajutorului material, care nu fost impozabile pentru asigurare socială. De asemenea, nu toate persoanele asigurate au fost prezentate inițial. Totodată, Comisia a depistat că pentru anul 2004 nu este posibil de efectuat o calculare suplimentară în baza raportului 4-BASS asupra persoanelor asigurate neprezentate inițial. Primăria mun. Comrat consideră că a demonstrat totalmente efectuarea acțiunilor sale legale și cu bună-credință, ce corespund criteriilor de acțiuni veridice, obiective și echitabile, îndreptate spre executarea hotărârii judecătorești, care exclud pretinse riscuri de consecințe nefavorabile pentru aceasta. Primăria mun. Comrat a solicitat să nu fie aplicate în privința Primăriei sau a Primarului mun. Comrat prevederile prevăzute de art. 254 din Cod administrativ al RM, și anume să nu fie numită amenda de constrângere, deoarece cerințele și prevederile normei legale nominalizate nu conțin în sine caracter obligatoriu al aplicării amenzii de constrângere, precum și în baza acelor temeiuri că acest fapt al neexecutării hotărârii judecătorești din 06 aprilie 2023 nu constituie neexecutarea neîntemeiată de către persoana juridică a dreptului public la obligația prevăzută de un document executoriu.

Prin încheierea din 21 iulie 2025 a Curții de Apel Sud, sediul Comrat i- a fost aplicată o amendă de constrângere, în mărime de 200 de unități convenționale, 10 000 de lei pentru neexecutarea hotărârii judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023. S-a explicat Primarului municipiului Comrat, că aplicarea amenzii nu-l exonerează de la executarea hotărârii judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023. S-a acordat Primarului municipiului Comrat în mod repetat termen de 30 zile de la data primirii copiei încheierii pentru executarea hotărârii judecătoriei Comrat, 4 sediul Central din 06 aprilie 2023 de la data primirii copiei prezentei încheieri, cu prezentarea unor probe în adresa Curții de Apel Sud, sediul Comrat.

La 28 iulie 2025, prin intermediul oficiului poștal, Primarul mun. Comrat, a declarat recurs împotriva încheierii din 21 iulie 2025 a Curții de Apel Sud, sediul Comrat solicitând casarea acesteia.

A susținut că în scopul executării hotărârii Judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023, Primăria mun. Comrat a întreprins o serie de acțiuni obiective și conștiincioase, în rezultatul cărora s-a constatat imposibilitatea executării hotărârii judecătorești, deoarece raportul corectat de forma REV-5 nu corespunde raportului inițial 4 – BASS pentru anul 2004, întrucât în anul 2004 la introducerea informației potrivit formei REV 5 de o persoană necunoscută a fost făcută o greșeală, corectarea, completarea sau modificarea căreia în condițiile de mai sus, nu este posibilă. O altă circumstanță potrivit căreia a devenit imposibilă executarea hotărârii judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023, conform rezultatelor inventarierii, este faptul că nu au fost excluse sumele de asistență materială care nu erau supuse impozitului de asigurări sociale precum și nu au fost prezentate inițial toate persoanele asigurate

Recurentul a indicat că, pentru anul 2004 nu este posibilă efectuarea acumulării suplimentare, potrivit raportului 4 - BASS pentru persoanele asigurate prezentate inițial primarul mun. Comrat, prin adresarea în formă scrisă cu nr.02/1-29-1457 din 16.06.2025 a solicitat să nu fie aplicate în privința Primăriei mun. Comrat sau Primarului mun. Comrat prevederile art. 254 din Codul administrativ, și anume de a nu aplica amenda de constrângere, deoarece cerințele și prevederile normei legale indicate nu conțin în sine caracterul obligatoriu privind aplicarea amenzii de constrângere, din care considerente neexecutarea hotărârii judecătorești din 06 aprilie 2023 nu este o neexecutare neîntemeiată de către persoana juridică de drept public, executarea acestuia nefiind posibilă din motivele independente de voința debitorului. În acest context, a menționat că prevederile articolelor 249-251 din Codul administrativ al RM prevăd că pentru executarea hotărârilor judecătorești și a tranzacțiilor judiciare de împăcare sânt competente instanțele de apel, prin emiterea hotărârilor judecătorești corespunzătoare.

Art. 191 alin. (5) lit. b) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție soluționează cererile de recurs împotriva hotărârilor, a deciziilor și a încheierilor curților de apel.”

Art. 243 alin. (1) lit. c) și alin. (2) din Codul administrativ: „Examinând recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele decizii: anulează încheierea și adoptă o nouă încheiere. Instanța competentă soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată. Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.”

Art. 249 din Codul administrativ: „Hotărârile judecătorești și alte titluri executorii se execută conform prevederilor prezentului capitol. Pentru executarea hotărârilor judecătorești și a tranzacțiilor judiciare de împăcare sânt competente instanțele de apel. Executarea este inițiată printr-o cerere a creditorului executării. Deciziile în procedura de executare se emit prin încheiere, care poate fi contestată cu recurs la Curtea Supremă de Justiție în termen de 3 zile. Prevederile art.174 se aplică corespunzător.”

Art. 250 din Codul administrativ: „Titluri executorii sânt: a) hotărârile judecătorești executorii; b) încheierile judecătorești executorii conform art.214 și 215; și c) tranzacțiile de împăcare conform art.217.”

Art. 251 alin. (1) din Codul administrativ: „Hotărârile judecătoriilor sânt executorii după expirarea termenului de apel.”

Art. 254 alin. (1) din Codul administrativ: „Dacă o persoană juridică de drept public nu își îndeplinește obligația din titlul executoriu, instanța de apel poate stabili și încasa în privința ei sau a conducătorului ei o amendă de constrângere în mărime de la 100 la 20000 de unități convenționale. Stabilirea și încasarea amenzii de constrângere pot fi repetate.”

Art. 174 din Codul administrativ: „Măsurile de executare trebuie să fie într-un raport rezonabil față de scopul pe care îl au și să fie selectate în așa fel încît să afecteze la minimum individul și societatea. Prejudiciile care pot rezulta dintr-o măsură de executare trebuie să nu fie disproporționate față de rezultatul scontat. Executarea încetează imediat ce scopul ei este atins.”

Art. 181 din Codul administrativ: „(1) Dacă o acțiune poate fi realizată doar de debitorul executării și nu este realizată benevol, atunci acesta poate fi determinat să realizeze acțiunea prin amendă de constrîngere. În cazul acțiunilor substituibile poate fi stabilită o amendă de constrîngere atunci cînd realizarea prin substiuire nu promite succes sau debitorul executării nu este în stare să suporte cheltuielile care rezultă din realizarea acțiunii de către un terț. (2) Amenda de constrîngere este admisă și pentru impunerea unei obligații de tolerare sau de inacțiune. (3) Dacă în pofida aplicării unei amenzi de constrîngere debitorul executării nu își îndeplinește obligația, amenda de constrîngere poate fi aplicată repetat de cîte ori este 6 necesar. La stabilirea repetată a amenzii de constrîngere, aceasta se va mări rezonabil în comparație cu amenda anterioară de constrîngere. (4) Mărimea amenzii de constrîngere este de cel puțin 20 și cel mult 10000 de unități convenționale. O unitate convențională constituie 50 de lei. La stabilirea amenzii de constrîngere se va ține cont și de interesul economic al debitorului executării în neîndeplinirea obligației care îl privește.”

Art. 120 din Constituție: „Este obligatorie respectarea sentințelor și a altor hotărâri definitive ale instanțelor judecătorești, precum și colaborarea solicitată de acestea în timpul procesului, al executării sentințelor și a altor hotărâri judecătorești definitive.”

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, reținând prevederile art. 243 alin. (2) din Codul administrativ, a decis examinarea cererii de recurs fără înștiințarea participanților la proces, publicând data ședinței pe pagina web a Curții Supreme de Justiție, fiind inoportună invitarea părților, întrucât argumentele expuse în cererea de recurs au fost formulate cu suficientă precizie pentru a permite instanței examinarea acesteia.

Efectuând controlul judiciar al încheierii din 21 iulie 2025 a Curții de Apel Sud, sediul Comrat, instanța de recurs reține că prin încheierea menționată s-a aplicat Primarului municipiului Comrat o amendă de constrângere în cuantum de 200 unități convenționale, pentru neexecutarea hotărârii Judecătoriei Comrat din 06 aprilie 2023, privind recalcularea și prezentarea corectă a datelor aferente contribuțiilor de asigurări sociale.

Analizând motivele de recurs și actele dosarului, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că instanța de apel a aplicat amenda fără o analiză efectivă a circumstanțelor cauzei, ajungând prematur la concluzia că neexecutarea hotărârii s-ar datora culpei recurentului.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, observă că instanța de apel nu a examinat probele prezentate de Primăria municipiului Comrat, care confirmau desfășurarea unui volum substanțial de activități în scopul executării hotărârii Judecătoriei Comrat din 06 aprilie 2023, și anume: verificarea datelor contabile, corelarea formularelor REV-5 și 4-BASS, precum și demersurile repetate către CNAS pentru actualizarea bazelor de date. Or, din materialele cauzei rezultă cert că, Primăria mun. Comrat, nu se 7 eschivează de la executarea actului judecătoresc, dar a efectuat în acest sens toate demersurile rezonabile pentru executarea hotărârii (f.d. 15, 16-17, 18, 20, 21, 23, 26-27) .

Astfel, în scopul executării hotărârii judecătoriei Comrat din 06.04.2023, Primăria mun. Comrat a pregătit o declarație suplimentară în privința Mariei Capsamun (Șurîghina), care de mai multe ori nu a fost acceptată de CNAS Comrat, deoarece informația este incompletă și insuficientă.

Prin scrisoarea nr.02-29/600 din 14 martie 2025, Primăria mun. Comrat a comunicat că întâlnește dificultăți și obstacole în executarea hotărârii judecătoriei Comrat, sediul Central din 06 aprilie 2023, în termenul stabilit de instanță, 16 iunie 2025, însă nu se eschivează de la executarea acesteia (f.d. 33).

Prin scrisoarea nr. 02/1-29-1176 din 16 mai 2025, Primarul mun. Comrat a expediat în adresa Curții de Apel Sud, Actul privind rezultatele verificării (inventarierii) în privința Mariei Capsamun (Șurîghina), pentru perioada de activitate 01 ianuarie 2004-01 septembrie 2004 (f.d.47-48).

Prin scrisoarea nr. 02/1-29-1457 din 16 iunie 2025 Primarul mun. Comrat, a solicitat să nu fie aplicate în privința Primăriei mun. Comrat/Primarului mun. Comrat prevederile art. 254 din Codul administrativ, deoarece neexecutarea hotărârii din 06 aprilie 2023, nu este posibilă într-un termen atât de restrâns.

Neanalizarea acestor împrejurări contravine art. 174 alin. (1) și art. 181 alin. (4) din Codul administrativ, care impune instanței obligația de a motiva complet și de a aprecia toate probele administrate. Simplul fapt că hotărârea nu a fost executată integral nu poate justifica aplicarea unei sancțiuni de constrângere fără o examinare a cauzelor obiective.

Totodată, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că termenul de 30 zile stabilit prin încheierea instanței de apel pentru executare este unul nerezonabil și disproporționat, raportat la complexitatea lucrărilor necesare pentru executarea hotărârii Judecătoriei Comrat din 06.04.2023. Or, aceasta, presupune verificarea datelor a peste 1500 de persoane asigurate și rectificarea documentelor contabile pentru perioada de activitate 01.01.2004 – 01.09.2004.

Potrivit art. 174 alin. (1) Cod administrativ, măsurile de executare trebuie să fie proporționale scopului urmărit și să nu impună sarcini excesive asupra autorității obligate. Instanța de apel nu a făcut nicio referire la acest principiu, deși termenul acordat și sancțiunea aplicată depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea scopului executării. 8

În conformitate cu art. 181 alin. (4) Cod administrativ, la stabilirea amenzii de constrângere instanța trebuie să țină cont și de interesul economic al debitorului executării și de circumstanțele care au condus la neîndeplinirea obligației. În speță, Curtea de Apel Sud nu a motivat de ce a ales aplicarea unei amenzi de 200 unități convenționale și nu a explicat în ce măsură aceasta ar fi de natură să asigure executarea mai eficientă a hotărârii.

De asemenea, instanța de apel nu a analizat dacă imposibilitatea executării era una obiectivă, cauzată de deficiențe tehnice și neconcordanțe în sistemele electronice de evidență a datelor, așa cum a susținut Primăria municipiului Comrat.

Din materialele cauzei rezultă că autoritatea publică a întreprins toate măsurile posibile, rezonabile și obiective pentru punerea în executare a hotărârii din 06 aprilie 2023, însă s-a confruntat cu circumstanțe tehnice și juridice independente de voința sa, care au făcut imposibilă executarea integrală în termenul stabilit.

Prin urmare, aplicarea unei amenzi de constrângere în asemenea condiții este nejustificată și disproporționată față de scopul urmărit, instanța limitându-se la o apreciere formală a stării de fapt.

La rejudecare, instanța de apel urmează să țină cont de necesitatea acordării unui termen rezonabil Primăriei mun. Comrat pentru executarea hotărârii din 06 aprilie 2023 a Judecătoriei Comrat.

Din considerentele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a anula încheierea Curții de Apel Sud, sediul Comrat din 21 iulie 2025 și de a remite cauza la rejudecare, către Curtea de Apel Sud.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 243 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Admite recursul depus de către Primarul mun. Comrat. Anulează încheierea din 21 iulie 2025 a Curții de Apel Sud, sediul Comrat și restituie cauza instanței de apel spre rejudecarea problemei soluționate prin încheierea casată. Decizia nu se supune niciunei căi de atac. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Oxana Parfeni 9