3ra-825/24 — Contestarea actului administrativ

În data de 9 decembrie 2022, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat s-a adresat la Judecătoria Comrat cu o acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului municipal Comrat, primarului mun. Comrat privind anularea ca fiind ilegale în fond, fiind adoptate cu încălcarea legii: - a subpunctelor 2.1, 2.2, 2.5, 2.6, 2.7 punctului 2 din decizia Consiliului Municipal Comrat nr.3/44 din 01.04.2022 „Privind sectoarele de teren scoase la licitație”; - a subpunctelor 2.1, 2.2, 2.3 punctului 2 din decizia Consiliului Municipal Comrat nr. 4/17 din 29.04.2022 „Privind sectoarele de teren scoase la licitație”; - a subpunctului 2.2 punctului 2 din decizia Consiliului Municipal Comrat nr.5/28 din 27.05.2022 „Privind sectoarele de teren scoase la licitație”; - a subpunctelor 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7 punctului 6 din decizia Consiliului municipal Comrat nr.6/43 din 01.07.2022 „Privind sectoarele de teren scoase la licitație”; - a subpunctului 6.4 punctului 6 din decizia Consiliului municipal Comrat nr.11/49 din 08.10.2021 „Privind sectoarele de teren scoase la licitație”.

În motivarea acțiunii, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat (în continuare OTC CS), în conformitate cu articolul 64 din Legea nr.436din 28.12.06 privind administrația publică locală, exercitând controlul asupra legalității actelor administrative ale Organelor Administrației Publice Locale mun. Comrat a constatat o abatere de la legislația în vigoare la adoptarea de către Consiliul Municipal Comrat a subpunctelor din deciziile sus-menționate.

Reclamantul a susținut că în partea introductivă a deciziei nominalizate nu este stabilit corect temeiul legal. Potrivit art. 44 alin. (1) şi (2) a Legii nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative, clauza de adoptare a actului normativ constă într-o propoziție care cuprinde denumirea autorității publice emitente şi decizia de adoptare, aprobare sau emitere a actului normativ, iar pentru proiectele de legi cuprinde şi categoria acestora. Clauza de adoptare a actului normativ poate conține, după caz şi temeiul legal de adoptare a actului normativ respectiv. Clauza de adoptare a actului normativ este obligatorie pentru toate actele normative. 1

Astfel, reclamantul a enunțat că în potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală „autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.”

Reclamantul a indicat că prevederile analogice, la fel sunt prevăzute și în art.14 alin. (2) lit. с) și art.77 alin. (2) Legea RM nr. 436 din 28.12.06 privind administraţia publică locală.

De asemenea, reclamantul a menționat că în conformitate cu art. 171 alin.(4) din Legea nr.121 din 4.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice: „(4) Darea în locaţiune/arendă a terenurilor proprietate publică din domeniul privat libere de construcţii/edificii, a altor bunuri legate solid de pământ în scopul edificării pe acestea a unor construcţii capitale nu se admite.”

Prin articolul 2 din prezenta lege este prevăzut că: „proprietate publică – este o totalitate a bunurilor domeniului public şi a bunurilor domeniului privat ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale, inclusiv ale unităţii teritoriale autonome Găgăuzia;”

Reclamantul a arătat că potrivit art. 3 alin. (1) și art. 12 din Legea nr.163 din 9.07.2010 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţie, „Articolul 3. Depunerea documentelor pentru obţinerea certificatului de urbanism pentru proiectare Certificatul de urbanism pentru proiectare (anexa nr.1) se elaborează şi se emite de către primarul unităţii administrativ-teritoriale în baza cererii proprietarului, în baza cererii deţinătorului dreptului de superficiu asupra terenului, cu acordul scris al proprietarului terenului, iar în cazul reţeleloringinereştişi de comunicaţii electronice şi al elementelor de infrastructură asociată acestor reţele – în baza cererii investitorului/beneficiarului sau a furnizorului de reţele publice de comunicaţii electronice (anexa nr.11), în care se indică locul amplasării imobilului/terenului şi la care se anexează, în original şi în copii, următoarele documente:

Articolul

Condiţiile de eliberare a autorizaţiei de construire (1) Autorizaţia de construire (anexa nr.3) se emite de către primarul unităţii administrativ-teritoriale în baza cererii proprietarului (anexa nr.31), în care se indică locul amplasării imobilului/terenului, în cel mult 30 de zile lucrătoare de la data înregistrării acesteia.” 10. Respectiv, terenurile publice libere de construcţie în scopul ridicării clădirilor pe acestea pot fi scoase la licitație numai pentru vânzare, dar nu în superficie.

În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că, în conformitate cu art.1 alin. (1) și (2) din Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice nr.121-XVI din 04.05.2007 (în vigoare de la 29.06.2007) „prezenta lege reglementează raporturile ce ţin de administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice.

Sub incidenţa prezentei legi cad: proprietatea publică a statului şi proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale, cu excepţia finanţelor publice şi a locuinţelor. Excepţia menţionată nu vizează locuinţele ajunse în proprietatea statului ca rezultat al moştenirii vacante.”

Astfel, colegiul a constatat că prin adresare în instanţa de judecată cu prezenta acţiune reclamantul Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat face referire la prevederile art.171 din Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice nr. 121-XVI din 04.05.2007 ca temei juridic pentru declararea ilegalităţii deciziilor contestate ale Consiliului Municipal Comrat. În acelaşi timp, în opinia instanței de apel este nefondată referirea reclamantului la această normă juridică.

Instanța de apel a subliniat că art. 171 din Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice se numeşte „locaţiunea terenurilor proprietate 3 publică a statului” care, în general, reglementează destul de clar procedura de locaţiune numai a terenurilor publice ale statului, și nu a unităților administrativ- teritoriale.

În contextul celor indicate, colegiul este de acord cu argumentele apelantului potrivit cărora în deciziile contestate „Privind sectoarele de teren scoase la licitație”, Consiliul municipal Comrat nu a înstrăinat terenurile statului, ci terenurile unității administrativ-teritoriale a municipiului Comrat, care nu cad sub incidența art. 171 din CA RM.

La fel, colegiul a menționat că în acţiunea sa, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a solicitat anulare ca ilegale în fond, fiind emise cu încălcarea legii, a subpunctului 6.4 punctul 6 din decizia Consiliului Municipal Comrat nr.11/49 din 08.10.2021 „Privind sectoarele de teren scoase la licitație” (f.d. 7 Vol.I). Deși, după cum s-a menționat mai sus, art. 171 din Legea privind administrarea şi dezetatizarea proprietății publice nr. 121-XVI din 04.05.2007 a fost introdus prin Legea nr. 220 din 16.12.2021 şi a intrat în vigoare de la 31.12.2021. Adică, la emiterea acestui act administrativ, articolul 171 în Legea menționată mai sus nu exista.

În ceea ce privește argumentul reclamantului că în conformitate cu art. 3 alin. (1) și art. 12 alin. (1) din Legea nr. 163 din 9.07.2010 privind autorizarea executării lucrărilor de construcție (în redacţia legii la emiterea deciziilor contestate), certificatul de urbanism și autorizația de construire se eliberează numai în baza cererii proprietarului, colegiul a menționat că această observație poate fi relevantă numai în cazul examinării unui litigiu legat de anularea autorizațiilor respective.

Însuși actul administrativ privind scoatere la licitaţie a sectorului de teren (superficie) cu dreptul de posesie și folosință nu generează efect juridic sub formă de dreptul la construcţie pe terenul în cauză și, prin urmare, nu poate fi luat examinat în acest context.

În contextul circumstanțele menţionate, colegiul nu a găsit niciun temei pentru anulare ca fiind ilegale în fond, fiind adoptate cu încălcarea legii a subpunctelor din deciziile menționate, prin urmare, colegiul a ajuns la concluzia de a respinge pretențiile reclamantului.

În motivarea recursului, recurentul a invocat că nu este de acord cu hotărârea Curții de Apel Comrat din 5 iunie 2024, pe care o consideră neîntemeiată şi susceptibilă de anulare.

Recurentul a menționat că motivele de fapt și de drept ale recursului urmau să fie precizate printr-un recurs suplimentar, după primirea hotărârii judecătorești în întregime.

În drept, recurentul a enumerat articolele 431, 432, art. 434, 436-437, și art. 2451, 246, 248 alin. (1) lit. b) al Codului administrativ nr. 116/2018.

Art. 96 alin. (1) Cod administrativ: „Notificările şi comunicările către participanții la procedura administrativă se realizează în orice formă de comunicare adecvată, rapidă şi eficientă din punctul de vedere al costurilor. Comunicarea prin mijloace electronice are prioritate dacă este adecvată obiectului comunicării şi acceptată de participantul la procedură.”

Art. 244 alin. (1) Cod administrativ prevede următoarele: „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 245 Cod administrativ: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenţei uniforme a Curţii Supreme de Justiţie; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea competenței jurisdicționale. Temeiurile menționate la alin.(1) lit.c) şi d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. 5 Aprecierea probelor dată de prima instanţă şi instanţa de apel este obligatorie pentru instanţa de recurs, cu excepţia cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiţie examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanţa de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin (1) din Codul Administrativ: „Curtea Supremă de Justiţie examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conţine sumar faptele cauzei, motivele şi temeiul inadmisibilităţii, se publică pe pagina web oficială a Curţii Supreme de Justiţie şi se comunică părţilor.”

Art. 246 alin. (2) lit. a1) din Codul Administrativ: „Recursul se declară inadmisibil în special când nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451.”

Art. 195 din Codul administrativ: „Procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art.169–171.”

Art. 110 din Codul de procedură civilă: „Termen de procedură este intervalul, stabilit de lege sau de judecată (judecător), în interiorul căruia instanţa (judecătorul), participanţii la proces şi alte persoane legate de activitatea instanţei trebuie să îndeplinească anumite acte de procedură ori să încheie un ansamblu de acte.”

Art. 111 din Codul de procedură civilă: „Actele de procedură se efectuează în termenul prevăzut de lege. În cazul în care nu este stabilit prin lege, termenul de procedură se fixează de către instanţa judecătorească. Termenul de procedură se instituie prin indicarea unei date calendaristice, datei comunicării actului de procedură, a unei perioade sau prin referire la un eveniment viitor şi cert că se va produce. În ultimul caz, actul de procedură poate fi efectuat în decursul întregii perioade. Dacă începutul curgerii termenului este determinat de un eveniment sau moment în timp care va surveni pe parcursul zilei, inclusiv de comunicarea actului de procedură, atunci ziua survenirii evenimentului sau a momentului nu se ia în considerare la calcularea termenului. Dacă începutul curgerii termenului se determină prin începutul unei zile, această zi se include în termen.”

Art. 113 din Codul de procedură civilă: „Dreptul de a efectua actul de procedură încetează odată cu expirarea termenului prevăzut de lege ori stabilit de instanța de judecată. Nerespectarea termenului atrage după sine decăderea din dreptul de a efectua actul de procedură, dacă legea nu prevede altfel.” 6

Întrucât decizia Curții de Apel Comrat contestată în prezenta cauză a fost pronunțată la 5 iunie 2024, după intrarea în vigoare a modificărilor menționate, condițiile de exercitare și admisibilitate a recursului urmează a fi apreciate prin prisma prevederilor Codului administrativ în redacția aplicabilă la data declarării acestuia.

În consecință, potrivit prevederilor art. 245 din Codul administrativ, recursul declarat împotriva deciziei instanței de apel trebuie să permită identificarea motivelor de casare și a temeiurilor de admisibilitate prevăzute de art. 2451 din Codul administrativ. În redacția aplicabilă prezentei cauze, legea nu mai reglementează instituția recursului nemotivat care ar putea fi completat ulterior printr-o motivare.

Completul de judecată reține că, în condițiile actualei reglementări a procedurii de recurs, caracterul nedevolutiv al acestei căi de atac este coroborat cu instituirea unui filtru de admisibilitate, care presupune invocarea unor veritabile și esențiale încălcări de drept material sau procedural, susceptibile să justifice exercitarea controlului de legalitate de către instanța de recurs. Totodată, Codul permite şi invocarea ex officio a erorilor de drept.

În acest sens, pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare corespunzătoare, prin indicarea clară a criticilor îndreptate împotriva hotărârii sau deciziei contestate și prin încadrarea acestora în unul dintre temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla exprimare a dezacordului față de soluția instanței de apel, fiind necesară indicarea concretă a pretinselor încălcări de drept material sau procedural și dezvoltarea argumentelor în susținerea acestora.

În speță se constată că, la 18 iunie 2024, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a depus la Curtea Supremă de Justiție un recurs nemotivat. Or, la data respectivă, Codul administrativ în vigoare nu mai prevedea posibilitatea depunerii unui recurs nemotivat, iar cererea formulată nu întrunea cerințele prevăzute de art. 2451 alin. (1) din același cod. În aceste condiții, recurentul era obligat să-şi conformeze conduita dispozițiilor legale aplicabile şi să depună, în termen de 2 luni de la comunicarea deciziei motivate, un recurs argumentat corespunzător exigențelor de admisibilitate. 7

Instanța de recurs subliniază că nu este suficientă simpla declarare a recursului, ci este necesară dezvoltarea acestuia prin indicarea motivelor de netemeinicie și ilegalitate imputate actului judecătoresc contestat, precum și prin încadrarea criticilor formulate în temeiurile de admisibilitate prevăzute de art. 2451 din Codul administrativ.

În același timp, pentru exercitarea efectivă a dreptului de acces la instanța de recurs, partea interesată trebuie să își conformeze conduita termenului procedural prevăzut de art. 245 din Codul administrativ și să prezinte în cadrul acestuia motivele de recurs care permit efectuarea controlului de admisibilitate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că respectarea termenului procedural este o condiție a exercitării efective a căii de atac, iar nerespectarea acestuia atrage consecințele procesuale prevăzute de lege. Stabilirea unui termen pentru valorificarea dreptului de a formula și motiva recursul urmărește asigurarea disciplinei procesuale și a securității raporturilor juridice.

În acest context, se impune a menționa că, în conformitate cu prevederile art. 223 din Codul administrativ, hotărârile şi alte acte de dispoziție prin care se stabilesc termene, se numesc ședințe sau se emit citații se notifică participanților la proces potrivit prevederilor art. 96-114 din același cod.

Notificarea deciziei instanței de apel către participanții la proces are ca scop asigurarea unei comunicări adecvate, rapide şi eficiente din punct de vedere al costurilor, a conținutului actului de procedură. În vederea dovedirii aducerii la cunoștință a actului procedural, este necesară anexarea la dosar a dovezii recepționării acestuia de către partea vizată.

Din analiza materialelor dosarului rezultă că decizia Curții de Apel Comrat a fost pronunțată la data de 5 iunie 2024. Ulterior, copia deciziei motivate a fost expediată participanților la proces prin poșta terestră, fiind recepționată de recurentul Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, la 9 august 2024, fapt confirmat prin avizul de recepție anexat la dosar (f.d. 32 Vol.II).

Astfel, instanța de recurs constată că Curtea de Apel Comrat a asigurat notificarea copiei deciziei motivate recurentului, iar acțiunile întreprinse de instanța de apel în privința transmiterii acesteia corespund integral exigențelor legale.

În consecință, prin prisma prevederilor art. 245 din Codul administrativ, termenul procedural de două luni pentru depunerea motivării recursului a început să curgă la 10 august 2024, ziua următoare recepționării deciziei motivate la 9 august 2024. Prin urmare, data-limită pentru depunerea motivării recursului era 10 octombrie 2024.

Din materialele cauzei rezultă însă că, în termenul procedural menționat supra, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat nu a depus 8 motivarea recursului declarat la 18 iunie 2024, prin care să fie indicate și dezvoltate temeiurile de admisibilitate prevăzute de art. 2451 din Codul administrativ.

Această omisiune nu reprezintă o simplă neregularitate formală a cererii de recurs, ci împiedică instanța de recurs să identifice criticile concrete formulate împotriva deciziei instanței de apel și să verifice dacă acestea se circumscriu unuia dintre temeiurile de admisibilitate prevăzute de art. 2451 din Codul administrativ. În lipsa motivării, instanța de recurs nu poate substitui voința recurentului și nu poate identifica din oficiu motivele pentru care acesta consideră nelegală sau netemeinică decizia contestată.

În aceste condiții, lipsa motivării recursului și nedepunerea acesteia în termenul procedural stabilit de lege fac imposibilă efectuarea controlului de admisibilitate în raport cu temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Prin urmare, în temeiul art. 246 alin. (2) lit. a¹) din Codul administrativ, recursul urmează a fi declarat inadmisibil.

Ținând cont de cele expuse şi în temeiul art. 230 şi 246 alin. (2) lit. a1) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat. Încheierea este irevocabilă. Președinte Diana Stănilă Judecători Ion Munteanu Ana Cucerescu 9