3r-210/25 — Privind obligarea inițierii procedurii administrative

La 21 ianuarie 2025 S.A. „Banca de Finanțe și Comerț” a depus prin intermediul oficiului poștal o cerere de chemare în judecată împotriva Băncii Naționale a Moldovei, prin care a solicitat: obligarea Băncii Naționale a Moldovei să inițieze procedura administrativă în baza petițiilor (propunerilor) S.A. „Banca de Finanțe și Comerț”, expediate prin scrisorile nr. 7532/S03/7/Out din 23 iulie 2024 și nr. 8844/S03/7/Out din 30 august 2024, precum și emiterea unei hotărâri de obligare la acțiune, după cum este prevăzut în art.224 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ.

În motivarea acțiunii S.A. „Banca de Finanțe și Comerț” a invocat că a informat Banca Națională a Moldovei (BNM), prin scrisorile nr. 7532/S03/7/Out din 23 iulie 2024 și nr. 8844/S03/7/Out din 30 august 2024, despre suspiciuni privind posibila neconformitate a acționarului SRL „AGRO- NOVA PRIM” cu cerințele legale în vigoare, inclusiv aspecte legate de o potențială concentrare economică nedeclarată. Informațiile au fost colectate de instituția financiară din surse deschise, în exercitarea obligațiilor sale legale prevăzute de art. 51 din Legea nr. 202/2017 privind activitatea băncilor, și transmise în vederea evaluării de către autoritatea competentă.

În acest context a menționat că în lipsa unui răspuns clar și a inițierii unei proceduri administrative din partea Băncii Naționale a Moldovei a determinat instituția petiționară să formuleze, la data de 05 noiembrie 2024, o cerere prealabilă, prin care a solicitat expres declanșarea unei proceduri administrative în temeiul Codului administrativ. Or, respectiva solicitare se întemeiază pe faptul că petițiile băncii îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 9 din Codul administrativ, fiind acte prin care se solicită expres o acțiune a autorității.

La 19 decembrie 2024 Comitetul Executiv al Băncii Naționale a Moldovei a emis hotărârea nr. 336, prin care a respins cererea prealabilă ca inadmisibilă, argumentând că nu au fost afectate drepturi sau interese legitime și că informațiile furnizate intră exclusiv în sfera „monitorizării continue”. Această poziție este considerată de bancă neîntemeiată juridic, contrară dispozițiilor legale aplicabile și deciziilor instanțelor judecătorești, în special în ceea ce privește obligația permanentă a Băncii Naționale a Moldovei de a evalua calitatea acționarilor cu dețineri calificate. 1

Prin urmare, S.A. „Banca de Finanțe și Comerț” a considerat că neinițierea procedurii administrative încalcă dispozițiile Codului administrativ, prevederile Legii nr. 202/2017, precum și ale altor acte normative incidente, prejudiciind astfel interesele tuturor acționarilor și afectând stabilitatea și transparența activității bancare.

În susținerea soluției instanța de judecată a notat că pretențiile formulate de SA „Banca de Finanțe și Comerț” privind obligarea Băncii Naționale a Moldovei să inițieze procedura administrativă în baza petițiilor (propunerilor) SA „Banca de Finanțe și Comerț”, expediate prin scrisorile nr. 7532/S03/7/Out din 23 iulie 2024 și nr. 8844/S03/7/Out din 30 august 2024, nu sunt de natura în care să afecteze drepturile reclamantului, în condițiile în care la data sesizării instanței de judecată cu acțiunea în contencios administrativ, procedura de control fiind în derulare, inițiată la 24 decembrie 2024, pe când cererea de chemare în judecată a fost depusă la 21 ianuarie 2025.

La fel, instanța de judecată a stabilit că în cererea de chemare în judecată reclamantul nu a făcut nici o mențiune despre faptul că la 24 decembrie 2024 Banca Națională a Moldovei a emis Decizia nr. 09-01119/8/633 privind efectuarea controlului, prin care s-a dispus: „1. Efectuarea controlului în privința acționarului S.A. „Băncii de Finanțe și Comerț” deținător direct și deținător indirect al deținerii calificate în mărime de 7,68 % în capitalul social al băncii, S.R.L. „AGRO-NOVA PRIM” și dl Bichir Petru. Obiectul controlului: verificarea respectării cerințelor privind acționariatul băncii prevăzute de art. 45-48, 50, 51 din Legea nr. 202 din 06.10.2017 privind activitatea băncilor și Regulamentul cu privire la deținerile în capitalul social al băncii (aprobat prin Hotărârea Consiliului de Administrație al BNM nr. 127 din 27 iunie 2013). Data începerii controlului: 26 decembrie 2024. 2. Efectuarea controlului prevăzut la pct. 1 se pune în sarcina Direcției supraveghere continuă din cadrul Departamentului Supraveghere Bancară. 3. În scopul efectuării controlului, Banca Națională a Moldovei are competența de a colecta toate informațiile necesare si de a efectua toate cercetările necesare, inclusiv dispune de drepturile prevăzute la art. 138 alin. (4)-(6) din Legea nr. 202 din 06 octombrie 2017 privind activitatea băncilor. 4. Prezenta decizie se notifică „AGRO-NOVA PRIM” S.R.L., dlui Bichir Petru și „Băncii de Finanțe si Comerț” S.A.” (f. 47, dosar administrativ). 2

În acest context, instanța de judecată a notat că chiar dacă la materialele dosarului lipsește dovada comunicării Deciziei Băncii Naționale a Moldovei nr. 09-01119/8/633 din 24 decembrie 2024 către S.A. „Banca de Finanțe și Comerț”, despre existența acesteia reclamantul a fost informat cel puțin la data de 06 februarie 2025, când a recepționat referința prezentată de BNM în cadrul prezentei acțiunii, argument care a fost lăsat fără răspuns, iar reclamantul nu a negat existența deciziei respective și demararea controlului de către Banca Națională a Moldovei în privința S.R.L „AGRO-NOVA PRIM” - acționarul S.A. „Banca de Finanțe și Comerț”.

În aceste împrejurări, instanța de judecată a concluzionează că la data sesizării instanței de judecată cu prezenta acțiune, scopul urmărit de reclamant a fost atins, întrucât procedura de control în privința acționarului S.R.L. „AGRO-NOVA PRIM” a fost inițiată la 24 decembrie 2024, înainte de depunerea acțiunii în contencios administrativ.

Subsecvent, instanța de apel a menționat că din cererea de chemare în judecată rezultă că reclamantul nu urmărește un alt scop decât obligarea pârâtului BNM să efectueze controlul în privința acționarului său S.R.L. „AGRO-NOVA PRIM”, cu privire la legalitatea acțiunilor acestuia prin prisma legislației bancare, ținând cont de competențe specifice ale Băncii Naționale a Moldovei.

Astfel, la caz, anume neinițierea procedurii administrative (în cazul în care o astfel de activitate este imperativ impusă prin lege) constituie prin sine încălcarea unui drept, or, Banca dispune de dreptul de a deține un act administrativ (emis de autoritatea publică competentă în condițiile prevăzute de lege), care ar constata - în cazul nostru: corespunderea (sau necorespunderea) unui acționar calificat prevederilor legale.

A mai reiterat faptul că necorespunderea unui acționar calificat cerințelor legale, are (sau ar putea avea) drept consecință încălcarea drepturilor, intereselor și libertăților tuturor acționarilor în particular, precum 3 și societății pe acțiuni în ansamblu, și asta deoarece acționarul eventual compromis, participă la adoptarea deciziilor strategice, ce vizează activitatea unei Bănci.

În acest context a menționat că scopul legislației administrative este reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării drepturilor și intereselor prevăzute de lege (art.3 din Codul administrativ).

La fel, a susținut că este nefondată poziția instanței precum că BNM a reacționat la scrisorile Băncii prin expedierea unor scrisori, nefiind refuzată efectuarea controlului, fiind explicată procedura și modul în care acționează BNM și atribuțiile autorității publice reglementate de art. 741 din Legea nr. 548/1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei, norma legală nominalizată incluzând și atribuția de monitorizare continuă a entităților supravegheate.

În primul rând, scrisorile expediate de BNM drept răspuns la petițiile Băncii, nu sunt absolut relevante cazului, iar în al doilea rând, poziția pârâtei, luată la bază și de instanța de judecată, privitor la atribuțiile autorității publice reglementate de art.741 din Legea nr.548/1995 este nefondată și bizară. Or, această normă prevede doar „atribuții de monitorizare continuă a entităților supravegheate, în baza informațiilor care sunt furnizate Băncii Naționale în scop de supraveghere și în scop de evidență statistică, la cererea Băncii Naționale sau regulat, la anumite intervale de timp, în forma specificată”.

A mai susținut că activitatea administrativă în privința acționarilor unei bănci, care poate depăși limitele atribuțiilor de supraveghere, necesită a fi efectuată în corespundere cu prevederile Codului administrativ și nu în cadrul unui control, dar în cadrul unei proceduri administrative, cu respectarea drepturilor și libertăților tuturor părților implicate în această procedură.

La caz, a constatat că „procedura de control” (la care face referire Regulatorul) este o procedură specifică, care este efectuată în condiții speciale, iar „procedura administrativă” este o activitate mai largă și mai amplă, care necesită a fi efectuată în condițiile Codului administrativ.

A considerat că deși aceste proceduri pot avea unele tangențe sau asemănări, într-un final ele sunt două proceduri diferite, în special: prin scopul lor; participanții la procedură; drepturile participanților la procedură, cadrul de reglementare; modalitatea de emitere a actelor administrative; modalitatea de contestare; consecințele juridice create etc. La fel, a menționat faptul că BNM emite hotărâri nu numai în baza actelor de control inițiate conform art.741 din Legea nr.548/1995 cu privire la BNM.

În continuare a mai susținut că este contradictorie și nefondată constatarea instanței de fond privitor la faptul că la data de 24 decembrie 2024 Banca Națională a Moldovei a emis Decizia nr.09-01119/8/63, prin care a dispus efectuarea controlului în privința acționarului S.A. ,,Banca de Finanțe 4 și Comerț”, deținător direct și deținător indirect al deținerii calificate în mărime de 7,68 % în capitalul social al băncii S.R.L. ,,AGRO-NOVA PRIM” și dl Bichir Petru, precum și faptul că la data sesizării instanței de judecată cu prezenta acțiune, deoarece scopul urmărit de reclamant a fost atins întrucât procedura de control a fost inițiată înainte de depunerea acțiunii.

În acest sens a menționat că scopul acțiunii depuse nu a fost „dispunerea efectuării controlului a cinci acționari ai Băncii”, dar de a stabili, dacă Banca Națională a Moldovei are obligația de a respecta Codul administrativ. Or, altă modalitate de soluționare a acestei chestiuni, în viziunea recurentei nu a existat la acel moment. Iar, dacă instanța a constatat că scopul a fost atins, atunci îi revenea obligația de a anula hotărârea Băncii Naționale a Moldovei nr.336 din 19 decembrie 2024, care este un act administrativ.

A mai reiterat faptul că la acest capitol, poziția instanței de fond expusă în încheierea contestată este totalmente contradictorie deoarece pe de o parte se constată atingerea scopului (adică autoritatea publică s-a conformat cerințelor), iar pe de altă parte există un act administrativ definitiv, care stabilește contrariul.

În acest context a mai notat că din conținutul acțiunii în contencios administrativ, precum și din materialele dosarului administrativ, se desprinde clar că instanța de judecată necesita să examineze și o problemă de drept.

Astfel, pentru a elucida pe deplin chestiunile de fapt și de drept, precum și pentru a asigura respectarea drepturilor și intereselor părților (și participanților la procedura administrativă) a considerat absolut necesară examinarea acestei acțiuni în fond (cu participarea părților).

Or, neexaminarea fondului cauzei, cu limitarea doar la declararea acțiunii inadmisibile pe motive formale (și, de fapt, inexistente), nesoluționarea chestiunilor de drept, care au importantă nu numai pentru un caz privat, dar și pentru asigurarea bunii funcționări a sistemului bancar la general, în coraport cu activitatea Regulatorului (care este o autoritate publică), contravine legislației naționale și internaționale.

Art. 242 din Codul administrativ, relevă că: „Recursul împotriva încheierii judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea nu stabilește un termen mai mic”.

Art. art. 191 alin. (5) lit. b) din Codul administrativ, stabilește că: „Curtea Supremă de Justiție soluționează cererile de recurs împotriva hotărârilor, a deciziilor și a încheierilor curților de apel.”

Art. 243 alin. (1) lit. b) și alin.(2) din Codul administrativ, prevede că: „(1) Examinând recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele decizii: b)respinge recursul. (2) Instanța competentă soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată. Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.”

Art.3 din Codul administrativ, stabilește că: ,,Legislația administrativă are drept scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării drepturilor și a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice, ținîndu-se cont de interesul public și de regulile statului de drept.”

Art.5 din Codul administrativ, reglementează că: ,,Activitatea administrativă reprezintă totalitatea actelor administrative individuale și normative, a contractelor administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea legii și se aplică nemijlocit legea.”

Art.9 alin.(1)-(2) din Codul administrativ, stabilește că: ,,(1) Prin petiție, în sensul prezentului cod, se înțelege orice cerere, sesizare sau propunere adresată unei autorități publice de către o persoană fizică sau juridică. (2) Prin cerere se solicită emiterea unui act administrativ individual sau efectuarea unei operațiuni administrative”

Art.12 din Codul administrativ, prevede că: ,,Un act administrativ normativ este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică în baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr nedeterminat de situații identice.”

Art.17 din Codul administrativ, reglementează că: „Drept vătămat este orice drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate administrativă.”

Art. 20 din Codul administrativ, prevede că: „Dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios administrativ, conform prezentului cod.” 6

Art. 189 alin. (1) din Codul administrativ, stabilește că: „Orice persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorități publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.”

Art. 191 alin. (3) Cod administrativ, prevede că: ,,Curtea de apel Chișinău (actualmente Curtea de Apel Centru) soluționează în primă instanță acțiunile în contencios administrativ împotriva actelor emise de Banca Națională a Moldovei, precum și acțiunile în contencios administrativ atribuite în competența sa prin Codul electoral.”

Art. 206 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, reglementează că: ,,(1) O acțiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru: [...] c) impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune (acțiune în realizare);”

Art. 207 alin. (1) și (2) lit. e) din Codul administrativ, prevede că: „Instanța verifică din oficiu dacă sânt întrunite condițiile pentru admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul administrativ. Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ se declară ca atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs. Acțiunea în contencios administrativ se declară inadmisibilă în special când: e) reclamantul nu poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17.”

Din actele cauzei rezultă că copia încheierii a instanței de apel a fost expediată la 11 iulie 2025, electronic în adresa S.A. ,,Banca de Finanțe și Comerț”, fapt ce rezultă din extras din poșta electronică anexată la dosar (f.d. 59).

În asemenea circumstanțe Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că recursul declarat la 25 iulie 2025, este în termen.

Studiind actele cauzei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul depus de S.A. ,,Banca de Finanțe și Comerț” împotriva încheierii din 08 iulie 2025 a Curții de Apel Centru urmează a fi respins.

În continuare, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, analizând prevederile art. 243 alin. (2) din Codul administrativ (a se vedea pct. 18), a decis examinarea cererii de recurs fără înștiințarea participanților la proces, cu plasarea datei ședinței pe pagina web a Curții Supreme de Justiție, fiind inoportună invitarea părților, întrucât argumentele expuse în cererea de recurs au fost formulate cu suficientă precizie pentru a permite instanței examinarea acesteia.

Cu referire la situația din speță, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție a reținut din conținutul recursului că recurenta manifestă 7 dezacordul cu încheierea din 08 iulie 2025 a Curții de Apel Centru, prin care s-a respins ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ înaintată de S.A. „Banca de Finanțe și Comerț”.

În continuare, instanța de recurs punctează că potrivit art.195 din Codul administrativ, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedură civilă, cu excepția art.169-171.

Relaționând circumstanțele cauzei la normele de drept nominalizate supra, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție conchide că, unul dintre elementele definitorii ale acțiunii în contencios administrativ este revendicarea unui drept propriu, vătămat prin una din formele activității administrative.

Astfel, reclamantul care inițiază o acțiune în contencios administrativ trebuie să demonstreze și să justifice procedural, în cadrul testului de admisibilitate, că activitatea administrativă contestată sau refuzul autorității administrative de a soluționa o cerere în termenul legal afectează un drept subiectiv propriu.

Prin urmare, pentru a fi admisibilă, o acțiune în contencios administrativ trebuie să urmărească revendicarea unui drept subiectiv vătămat. 19. Așadar, pentru înaintarea acțiunii în contencios administrativ, reclamantul trebuie să invoce un drept al său, căruia i se aduce atingere prin activitatea administrativă sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

În lipsa revendicării unui drept propriu, în sensul art. 17 din Codul administrativ, acțiunea eșuează testul de admisibilitate conform art. 207 din Codul administrativ.

Prevederile art. 17 din Codul administrativ, se referă la orice drept subiectiv reglementat de normele dreptului material, deci anume dreptul substanțial reglementează situațiile juridice subiective ce caracterizează statutul juridic al persoanelor care participă la viața juridică.

Acest argument impune și raționamentul că, dreptul procedural reglementează doar formele ce necesită a fi respectate pentru a obține pe cale judiciară o protecție a unui drept subiectiv în sensul art. 17 din Codul administrativ.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că din materialele cauzei rezultă că obiectul prezentei spețe în contencios admistrativ îl formează obligarea Băncii Naționale a Moldovei să inițieze procedura administrativă în baza petițiilor (propunerilor) SA „Banca de Finanțe și Comerț”, expediate prin scrisorile nr. 7532/S03/7/Out din 23 iulie 2024 și nr. 8844/S03/7/Out din 30 august 2024.

Curtea de Apel Centru (ca instanță de fond), prin încheierea din 08 iulie 2025, în temeiul art.207 alin.(1)-(2) lit.e) din Codul administrativ a 8 declarat inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ înaintată de SA „Banca de Finanțe și Comerț”, din motiv că reclamantul nu poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17 din Codul administrativ, din motiv că pretențiile formulate de S.A. „Banca de Finanțe și Comerț” privind obligarea Băncii Naționale a Moldovei să inițieze procedura administrativă în baza petițiilor (propunerilor) SA „Banca de Finanțe și Comerț”, expediate prin scrisorile nr. 7532/S03/7/Out din 23 iulie 2024 și nr. 8844/S03/7/Out din 30 august 2024, demarând controlul în privința acționarului său S.R.L. „AGRO-NOVA PRIM” , nu sunt de natura în care să afecteze drepturile reclamantului, în condițiile în care la data sesizării instanței de judecată cu acțiunea în contencios administrativ, procedura de control fiind în derulare, inițiată la 24 decembrie 2024, pe când cererea de chemare în judecată a fost depusă la 21 ianuarie 2025.

Subsecvent, Curtea de Apel Centru (ca instanță de fond), a menționat faptul că din cererea de chemare în judecată rezultă că reclamantul nu urmărește un alt scop decât obligarea pârâtului Banca Națională a Moldovei să efectueze controlul în privința acționarului său S.R.L. „AGRO-NOVA PRIM”, verificând legalitatea acțiunilor acestuia prin prisma legislației bancare, ținând cont de competențe specifice ale Băncii Naționale a Moldovei.

Verificând legalitatea actului de dispoziție contestat, prin prisma argumentelor invocate în recurs și a materialelor din dosar, coroborat cu normele de drept, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul depus de S.A. ,,Banca de Finanțe și Comerț”, urmează a fi respins deoarece soluția instanței de apel privind declararea inadmisibilității a acțiunii este justificată or, din acest act nu rezultă încălcarea dreptului legitim sau libertatea stabilită a recurentului.

În susținerea acestui punct de vedere, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că testului de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ urmează a fi supusă și acțiunea de control normativ, inclusiv prin verificarea revendicării unui drept propriu vătămat și una din formele activității administrative, potrivit articolelor 12 și 206 alin.(1) lit.e) din Codul administrativ. Or, în esență, scopul acțiunii în control normativ constă în anularea unui act administrativ normativ, care prin acțiunea sa aduce o atingere ilegală unui drept subiectiv concret recunoscut de lege unei anumite persoane.

Sub acest aspect instanța de recurs învederează că pentru a pretinde apărarea pe calea contenciosului administrativ al unui drept al său, potențialul reclamant urmează să probeze că deține un asemenea drept, precum și faptul că acest drept i-a fost încălcat prin activitatea administrativă, în condițiile în care art. 17 din Codul administrativ, cu titlu de principiu inserează existența dreptului vătămat prin activitatea administrativă. Or, în atare situație, pentru a contesta activitatea autorității publice, persoana trebuie să justifice un drept al său încălcat prin actul contestat, așa cum autoritățile acționează în regim 9 de putere publică și asigură activitatea statului în domeniul pentru care a fost format, iar pentru admisibilitatea acțiunii în contenciosul administrativ este necesar să fie revendicat de către reclamant un drept propriu, condiție care la caz nu a fost respectată.

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că încheierea din 08 iulie 2025 a Curții de Apel Centru a fost emisă în concordanță cu normele de drept procedural, iar argumentele invocate în recurs sunt lipsite de substanță, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră necesar de a respinge recursul și a menține încheierea recurată.

Ținând cont de cele expuse supra și în temeiul art. 193, art. 241, art. 243 alin. (1), lit. b) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Respinge recursul depus de Societatea pe Acțiunii ,,Banca de Finanțe și Comerț”. Menține încheierea din 08 iulie 2025 a Curții de Apel Centru, în cauza de contencios administrativ, intentată la acțiunea depusă de Societatea pe Acțiunii „Banca de Finanțe și Comerț” împotriva Băncii Naționale a Moldovei privind obligarea inițierii procedurii administrative în baza petițiilor. Decizia este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Oxana Parfeni 10