3ra-200/23 — anularea actului administrativ

La 5 aprilie 2022, Mihail Ciofu a sesizat Curtea de Apel Chișinău cu o acțiune în contencios administrativ împotriva Autorității Naționale de Integritate, solicitând anularea în întregime a actului de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022.

În motivarea acțiunii, reclamantul arată că nu este de acord cu actul contestat întrucât inspectorul de integritate din cadrul Inspectoratului de Integritate al Autorității Naționale de Integritate a interpretat eronat dispozițiile Legii nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale, ceea ce a condus la adoptarea unei soluții greșite. Deși actul de constatare citează normele incidente, inspectorul le-a apreciat și aplicat în mod greșit, într-o manieră defavorabilă.

În susținerea poziției sale, reclamantul invocă art. 2 din Legea nr.133/2016, care definește „conflictul de interese” ca situația în care subiectul declarării are un interes personal ce influențează sau ar putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și responsabilităților ce îi revin potrivit legii, precum și noțiunea de „interes personal”, înțeleasă ca orice interes, material sau nematerial, al subiectului declarării, rezultat din activitățile sale ca persoană privată, din relațiile cu persoane apropiate ori cu persoane juridice și alți agenți economici, indiferent de forma de proprietate, sau din relațiile ori afiliațiile cu organizații necomerciale, inclusiv partide politice și organizații internaționale. 1

Prin raportare la noțiunile de bază aplicabile, reclamantul susține că reținerea unui conflict de interese presupune existența unui „interes personal”, care poate fi material sau nematerial. Existența oricăreia dintre aceste componente, separat ori cumulativ, poate conduce la constatarea conflictului de interese; în lipsa lor, situația nu poate fi calificată drept conflict de interese, neexistând, în consecință, obligația de a raporta sau de a înștiința.

Aplicând aceste repere la speță, reclamantul arată că Vitalie Ciofu, fiul său, reprezintă interesele Consiliului satului Hăsnășenii Mari în litigiile cu Cooperativa „Chetrosu”, iar Mihail Ciofu deține funcția de consilier în cadrul aceluiași consiliu.

Deși, la o primă vedere, s-ar putea contura un potențial conflict, în concret reclamantul invocă următoarele (aspecte menționate și în actul de constatare): (i) Vitalie Ciofu nu este remunerat pentru activitatea de reprezentare și nu obține foloase din aceasta; (ii) reprezentarea se realizează în temeiul Legii nr. 1260/2002 cu privire la avocatură.

Pe acest temei, reclamantul conchide că Mihail Ciofu nu are un interes personal (material sau nematerial) derivat din activitatea de reprezentare a fiului său, întrucât nu obține venituri ori avantaje din aceasta; în consecință, nu poate fi reținut un conflict de interese și nu se naște obligația de a raporta ori de a înștiința.

Reclamantul susține că participarea lui Mihail Ciofu la vot nu a influențat rezultatul final, acesta luând parte exclusiv la procedura de desemnare a unui avocat pentru reprezentarea intereselor Consiliului satului Hăsnășenii Mari în litigiu. În aceste condiții, scopul urmărit a fost strict unul public, respectiv protejarea intereselor autorității deliberative locale, și nu obținerea unui folos personal.

Pe acest fundal, se apreciază că Inspectoratul de Integritate al Autorității Naționale de Integritate a calificat în mod eronat situația drept conflict de interese, ca efect al unei interpretări greșite a legii. Interesul personal, în accepțiunea legală, poate fi material (de exemplu: obținerea unor venituri suplimentare, câștigarea unei licitații, dobândirea unui contract de arendă) sau nematerial (de exemplu: avantaje derivate din apartenența politică ori familială — angajarea/promovarea persoanelor apropiate —, ori din atitudini represive față de decizii anterioare, inclusiv influențarea pronunțării unei hotărâri judecătorești). În absența unui asemenea interes personal, noțiunea de conflict de interese nu este incidentă, iar obligația de raportare/înștiințare nu se naște. 2

Or, conflictul de interese presupune un antagonism între datoria față de public și interesele personale ale subiectului declarării, de natură să influențeze necorespunzător exercitarea atribuțiilor oficiale. În speță, actul de constatare însuși consemnează că nu a fost identificat un interes personal al lui Mihail Ciofu; în aceste condiții, concluzia reținerii unui conflict de interese apare ca neclară și lipsită de temei.

Curtea de Apel Chișinău a constatat ilegalitatea actului de constatare al Autorității Naționale de Integritate nr. 88/10 din 2 martie 2022, prin care se reținuse că Mihail Ciofu, consilier în Consiliul local al satului Hăsnășenii Mari, raionul Drochia, ar fi încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin nedeclararea și nesoluționarea în termen a unui conflict de interese real și prin participarea, prin vot, la adoptarea Deciziei nr. 6/6 din 19 noiembrie 2021.

Prima instanță a reținut că, la 12 septembrie 2016, Mihail Ciofu a participat la votul prin care Vitalie Ciofu, fiul său, a fost desemnat să reprezinte, fără remunerare, interesele Consiliului local în litigiul dintre Cooperativa „Chetrosu” și Consiliul satului Hăsnășenii Mari. Reprezentarea s-a realizat în temeiul Legii nr. 1260/2002 cu privire la avocatură. Ulterior, prin Decizia nr. 6/6 din 19 noiembrie 2021, s-a abrogat chiar Decizia nr. 11/7 din 12 septembrie 2016 privind delegarea lui Vitalie Ciofu.

Pe baza acestor împrejurări, Curtea de Apel Chișinău a reținut că Mihail Ciofu nu a avut un interes personal (material sau nematerial) în raport cu activitatea fiului său, neînregistrând venituri ori foloase ca urmare a reprezentării efectuate.

Totodată, s-a constatat că participarea lui Mihail Ciofu la vot nu a influențat rezultatul final, procedura vizând exclusiv desemnarea/abrogarea desemnării unui avocat în vederea apărării intereselor autorității publice locale, scopul fiind eminamente public, nu personal. În aceste condiții, s-a conchis că nu au fost întrunite elementele conflictului de interese și, pe cale de consecință, nu a existat obligația de declarare sau de înștiințare. 3

Pe fondul cauzei, ANI a arătat că, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 133/2016, conflictul de interese real apare atunci când subiectul declarării este chemat să ia sau să participe la luarea unei decizii în care are interese personale ori care vizează persoane apropiate, ceea ce influențează sau poate influența exercitarea imparțială și obiectivă a mandatului. În sensul art. 2 din aceeași lege, „interes personal” include atât interese materiale, cât și nemateriale, iar „persoană apropiată” îi cuprinde și pe copiii subiectului declarării. ANI a invocat și art. 13 din Recomandarea R(2000)10 a Comitetului Miniștrilor, potrivit căruia conflictul există și atunci când interesul personal „pare” să influențeze imparțialitatea funcțiilor oficiale. Din aceste norme rezultă obligația imperativă a subiectului de a declara conflictul în termen de 3 zile și de a se abține de la orice act până la soluționarea situației; participarea la decizie în absența acestor diligențe consumă conflictul de interese.

În raport cu motivele reținute de Curtea de Apel, ANI a susținut, în primul rând, că lipsa unei remunerări a fiului nu exclude existența interesului personal, întrucât legea recunoaște și interesul nematerial (de exemplu, promovarea imaginii profesionale a persoanei apropiate, dobândirea de experiență ori alte avantaje viitoare). În al doilea rând, chiar dacă votul consilierului nu ar fi fost decisiv, această împrejurare ține cel mult de individualizarea răspunderii, nu de existența faptei ilicite: participarea la decizie fără declarare și abținere rămâne o încălcare. În al treilea rând, simpla invocare a acționării „în interes public” nu poate înlătura aparența de subiectivism generată de legăturile de rudenie; tocmai pentru a preveni îndoiala legitimă asupra imparțialității, legea impune declararea și soluționarea prealabilă a conflictului. 4

În concluzie, ANI a susținut că, prin participarea la adoptarea Deciziei nr. 6/6 din 19 noiembrie 2021 privind chestiuni ce îl vizau pe fiul său, consilierul se afla într-un conflict de interese real raportat la o persoană apropiată, indiferent dacă a existat sau nu un folos material imediat. Pe acest temei, a cerut admiterea recursului, casarea hotărârii Curții de Apel Chișinău și menținerea actului de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022.

Reprezentantul intimatului a solicitat respingerea recursului, arătând că ANI s-a limitat la simple constatări, fără o motivare și justificare adecvată și fără administrarea de probe care să ateste existența unui interes material, autoritatea consemnând chiar inexistența unui asemenea interes; aceeași lipsă de fundamentare a fost invocată și în privința interesului nematerial. În opinia intimatului, nu este suficientă afirmația că reclamantul trebuia să se abțină „automat”; este necesară dovedirea unui interes concret. Prin urmare, ANI nu trebuia să manifeste un formalism excesiv, ci să își motiveze riguros concluziile.

Art. 195 din Codul administrativ: „Procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art. 169-171.”

Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ: 5 „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului): „Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea hotărârii instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea hotărârii instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 193 alin. (3) și (31) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și cererile de recurs în complete din 3 judecători. În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”

Art. 13 alin. (51) din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție nr.64 din 30 martie 2023: „Până la începerea activității Curții Supreme de Justiție în noua componență, președintele Curții formează completele de judecată. Curtea Supremă de Justiție va examina în complete de 3 judecători cererile de recurs, cererile de recurs în anulare și cererile de revizuire, care au fost inițial repartizate spre examinare completelor din 5 judecători. Acestea vor fi examinate de completul de judecători din care face parte judecătorul raportor.”

Art. 247 din Codul administrativ: „Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art. 2451 alin.(1) lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”

Art. 248 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ: „În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: admite recursul, casează integral sau parțial hotărârea și/sau decizia și adoptă o nouă decizie.”

Art. 194 alin. (2) din Codul administrativ: „În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material.” 6

Aplicabile cauzei sunt și prevederile art. 244 alin. (2) coroborat cu art.231 alin. (2) din Codul administrativ: „Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel se aplică corespunzător prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”

Art. 22 alin. (1) coroborat cu art. 219 alin. (1) din Codul administrativ: „Instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți. Instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă, explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și aprecierii stării de fapt. Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale litigiului care nu au fost discutate de participanții la proces. Instanța de judecată nu are dreptul să depășească limitele pretențiilor din acțiune, însă, totodată, nu este legată de textul cererilor formulate de participanții la proces.”

Art. 36 din Codul administrativ: „Instanța de judecată competentă să soluționeze acțiunile în contencios administrativ este obligată să respecte principiul supremației dreptului, în conformitate cu care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui sunt considerate valori supreme și sunt garantate de stat. Instanțele de judecată competente aplică principiul supremației dreptului cu luarea în considerare a jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului.”

Art. 1 din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale (în redacția în vigoare la data pretinsei nesoluționări a conflictului de interese): „Prezenta lege reglementează: a) obligația și modul de declarare a averii și a intereselor personale de către subiectul declarării și membrii familiei, concubinul/concubina acestuia; b) mecanismul de control al averii dobândite de subiectul declarării și membrii familiei, concubinul/concubina acestuia în perioada exercitării mandatelor sau a funcțiilor publice ori de demnitate publică și de control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor; Prezenta lege are drept scop instituirea măsurilor de prevenire și de combatere a îmbogățirii nejustificate, a conflictelor de interese, a stărilor de incompatibilitate, precum și a încălcării regimului juridic al restricțiilor și limitărilor.”

Art. 2 din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data pretinsei nesoluționări a conflictului de interese): „În sensul prezentei legi, următoarele noțiuni se definesc astfel: 7 conflict de interese – situația în care subiectul declarării are un interes personal ce influențează sau ar putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și responsabilităților ce îi revin potrivit legii; interes personal – orice interes material sau nematerial al subiectului declarării ce rezultă din activitățile sale în calitate de persoană privată, din relațiile sale cu persoane apropiate sau cu persoane juridice și alți agenți economici, indiferent de tipul de proprietate, din relațiile sau afiliațiile sale cu organizații necomerciale, inclusiv cu partidele politice și cu organizațiile internaționale; persoană apropiată – soțul/soția, copilul, concubinul/concubina subiectului declarării, persoana aflată la întreținerea subiectului declarării, de asemenea persoana înrudită prin sînge sau prin adopție cu subiectului declarării (părinte, frate/soră, bunic/bunică, nepot/nepoată, unchi/mătușă) și persoana înrudită prin afinitate cu subiectul declarării (cumnat/cumnată, socru/soacră, ginere/noră).”

Art. 3 alin. (1) lit. b) și (2) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data pretinsei nesoluționări a conflictului de interese): „Subiecți ai declarării averii și a intereselor personale sînt: b) membrii Consiliului de supraveghere al instituției publice naționale a audiovizualului Compania "Teleradio-Moldova", Compania Teleradio-Găgăuzia; consilierii consiliilor sătești (comunale), orășenești (municipale), raionale; deputații Adunării Populare a unității teritoriale autonome Găgăuzia; Subiecții prevăzuți la alin.(1) sînt incluși în Registrul electronic al subiecților declarării averii și a intereselor personale, ținut de Autoritatea Națională de Integritate.”

Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data pretinsei nesoluționări a conflictului de interese): „Controlul averii și al intereselor personale, al respectării regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor ale subiecților declarării se efectuează de către Autoritatea Națională de Integritate în conformitate cu Legea nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate.”

Art. 12 alin. (3), (4) lit. a) și b), alin. (5), (7), (10) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data pretinsei nesoluționări a conflictului de interese): „Conflictul de interese real apare în cazul în care subiectul declarării este chemat să rezolve o cerere/un demers, să emită un act administrativ, să încheie direct sau prin intermediul unei persoane terțe un act juridic, să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii în care are interese personale sau care vizează persoane ce îi sînt apropiate, persoanele fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial și care influențează sau pot influența exercitarea imparțială și obiectivă a mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică. În cazul apariției unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat: 8 a) să informeze șeful ierarhic sau organul ierarhic superior imediat, dar nu mai tîrziu de 3 zile de la data constatării, despre conflictul de interese în care se află; b) să nu rezolve cererea/demersul, să nu emită actul administrativ, să nu încheie, direct sau prin intermediul unei persoane terțe, actul juridic, să nu ia sau să nu participe la luarea deciziei în exercitarea mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică pînă la soluționarea conflictului de interese. Informarea despre apariția unui conflict de interese real se va face pînă la soluționarea cererii/demersului, emiterea actului administrativ, încheierea, directă sau prin intermediul unei persoane terțe, a actului juridic, participarea la luarea deciziei sau luarea deciziei și va lua forma unei declarații scrise ce trebuie să conțină date despre natura conflictului de interese și despre modul în care acesta influențează sau poate influenta îndeplinirea imparțială și obiectivă a mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică. Președintele Republicii Moldova, Președintele și deputații Parlamentului, Prim- ministrul, membrii Guvernului, Procurorul General, președintele Consiliului Superior al Magistraturii, președintele Consiliului Superior al Procurorilor, deputații Adunării Populare a unității teritoriale autonome Găgăuzia, președinții de raioane, consilierii locali, primarii și alți conducători ai organizațiilor publice sînt obligați să informeze Autoritatea Națională de Integritate imediat, dar nu mai tîrziu de 3 zile de la data constatării, despre orice situație de conflict de interese real în care se află, în modul stabilit la alin.(5). Conflictul de interese consumat reprezintă fapta subiectului declarării de rezolvare a unei cereri/unui demers, de emitere a unui act administrativ, de încheiere directă sau prin intermediul unei persoane terțe a unui act juridic, de luare sau de participare la luarea unei decizii în exercitarea mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică cu încălcarea prevederilor alin. (4) și (7).”

Art. 14 alin. (1)-(3) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data pretinsei nesoluționări a conflictului de interese): „Soluționarea unui conflict de interese real se face prin examinarea situației de conflict și prin determinarea și aplicarea opțiunii pentru soluționarea conflictului. Conflictul de interese real se soluționează de către subiectul declarării, conducătorul organizației publice, Autoritatea Națională de Integritate sau Consiliul de Integritate, după caz. Pînă la soluționarea conflictului de interese real, subiectului declarării îi este interzisă întreprinderea oricărei acțiuni pe cauza dată, cu excepția abținerii. Subiectul declarării poate soluționa conflictul de interese real în care se află prin abținerea de la rezolvarea cererii/demersului, de la emiterea/adoptarea actului administrativ, de la încheierea actului juridic, de la participarea la luarea unei decizii sau luarea deciziei/votare, informînd toate părțile vizate de decizia respectivă în privința măsurilor luate pentru a proteja corectitudinea procesului de luare a deciziilor. În cazul soluționării conflictului de interese real prin abținere, prevederile art.12 alin.(4)–(9) nu se aplică, subiectul declarării fiind obligat să informeze cu privire la soluționarea prin abținere șeful ierarhic, organul ierarhic superior, Autoritatea Națională de Integritate sau Consiliul de Integritate, după caz.” 9

Art. 28 alin. (1) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate (în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat): „Autoritatea inițiază controlul averii și al intereselor personale din oficiu ori la sesizarea unor persoane fizice sau persoane juridice, în conformitate cu prevederile prezentei legi și ale metodologiei de efectuare a verificării și a controlului averii și al intereselor personale și privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.”

Art. 37 din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat): „Autoritatea efectuează controlul privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor din oficiu ori la sesizarea unor persoane fizice sau persoane juridice, în conformitate cu prevederile prezentei legi și ale metodologiei de efectuare a verificării și a controlului averii și al intereselor personale și privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor. Controlul din oficiu se inițiază printr-o sesizare făcută de președintele ori vicepreședintele Autorității sau de inspectorul de integritate. Controlul din oficiu este inițiat în cazul prevăzut la art.27 alin.(14), precum și în baza unor informații publice sau al unor sesizări anonime. Sesizarea privind efectuarea controlului din oficiu se distribuie conform art.30, care se aplică în modul corespunzător. După repartizarea aleatorie a sesizărilor de efectuare a controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate inițiază verificarea prealabilă a acestora. Prevederile art.30, 31, 32, ale art.33 alin.(6)–(8), (12) și (13), ale art.35 și 36 se aplică în modul corespunzător. Controlul poate fi inițiat în termen de 3 ani de la data admiterii conflictului de interese, a încălcării restricției sau a limitării. În cazul stării de incompatibilitate, controlul poate fi inițiat pe toată perioada stării de incompatibilitate, precum și în termen de 3 ani de la data încetării incompatibilității. Controlul privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor se efectuează în cel mult 3 luni de la repartizarea sesizării. Ținând cont de complexitatea controlului, de comportamentul participanților vizați și a autorităților relevante, în baza unei solicitări motivate a inspectorului de integritate, președintele sau vicepreședintele Autorității poate prelungi termenul de efectuare a controlului până la cel mult 6 luni.”

Art. 38 alin. (1) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat): ”În urma controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate emite un act de constatare în cazul în care stabilește că: a) persoana supusă controlului nu a declarat și nu a soluționat conflictul de interese sau a emis/adoptat un act administrativ, sau a încheiat direct ori prin intermediul 10 unei persoane terțe un act juridic, sau a luat personal o decizie ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese; b) persoana supusă controlului s-a aflat ori se află în stare de incompatibilitate; c) persoana supusă controlului a încălcat restricțiile și limitările prevăzute de lege.”

Art. 39 alin. (1), (2), (5) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat): În cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese ori încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate: a) încheie un proces-verbal cu privire la contravenție și aplică sancțiunea contravențională. Termenul de prescripție a răspunderii contravenționale nu se aplică; b) emite un act de constatare în care dispune, după caz, încetarea mandatului sau a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului declarării și îi aplică acestuia interdicția de a ocupa funcțiile menționate la art.3 alin.(1) din Legea nr.133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale. Inspectorul de integritate decide dacă dispune măsurile menționate la alin.(1) lit.b) în funcție de gradul de vinovăție al subiectului declarării, de natura abaterii, de numărul și durata abaterilor, de comiterea unor abateri similare anterior, de prejudiciul adus interesului public și de funcția publică deținută.

Art. 23 alin. (4), (6), (7) și (8) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 (în redacția în vigoare la data pretinsei nesoluționări a conflictului de interese): „Fapta subiectului declarării în privința căruia s-a constatat că acesta a soluționat o cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin intermediul unei persoane terțe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese constituie temei pentru tragere la răspundere contravențională, penală și/sau, după caz, pentru revocarea, destituirea sau încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în cauză. Subiectul declarării eliberat sau destituit din funcție potrivit prevederilor alin.(3)- (5) este decăzut din dreptul de a mai exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, cu excepția funcțiilor eligibile, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării sau destituirii din funcția publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, ea nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție publică sau de demnitate publică la data constatării averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani se aplică potrivit legii, de la data la care a rămas definitiv actul de constatare sau, respectiv, a rămas definitivă și irevocabilă hotărîrea judecătorească prin care se confirmă existența averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese. 11 Autoritatea Națională de Integritate ține Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, care este publicat pe pagina web oficială a Autorității.”

Art. 14 alin. (1) și (2) din Legea integrității nr. 82 din 25 mai 2017 (în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat): „În vederea asigurării servirii interesului public cu imparțialitate și obiectivitate, agenții publici, împreună cu conducătorul entității publice și, după caz, cu Autoritatea Națională de Integritate, sînt obligați să identifice și să trateze conflictele de interese care apar în activitatea lor profesională în termenele și modul prevăzute de Legea nr.133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale. Agentul public are următoarele obligații în legătură cu identificarea și tratarea conflictelor de interese, care se îndeplinesc în condițiile legislației speciale: a) să declare în scris, în termen de 3 zile, conducătorului entității publice despre conflictul de interese real apărut în cadrul activității sale profesionale, explicînd natura conflictului de interese și cum acesta influențează sau poate influența exercitarea imparțială și obiectivă a atribuțiilor sale; b) să evite consumarea conflictului de interese prin abținere de la exercitarea atribuțiilor sale în măsura în care acestea sînt amenințate de conflictul de interese, pînă la soluționarea acestuia.”

Analizând hotărârea Curții de Apel Chișinău din 3 octombrie 2022, în limitele controlului de legalitate și în raport cu criticile formulate în recurs, pe baza materialelor dosarului și a normelor de drept incidente, Completul de judecată apreciază că recursul este întemeiat; în consecință, admite recursul, casează hotărârea instanței de fond și pronunță o nouă decizie de 12 respingere a acțiunii formulate de Mihail Ciofu, pentru considerentele expuse mai jos.

Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, instanța are obligația, în virtutea regulilor unui proces echitabil și a rolului determinant al concluziilor sale, să examineze efectiv problemele esențiale supuse aprecierii (cauza Hiro Balani c. Spaniei, nr. 18064/91, hotărârea din 9 decembrie 1994, § 27).

Înainte de analiza circumstanțelor de fapt și a actului judecătoresc atacat, Completul subliniază importanța fundamentală a legislației privind integritatea, în special a regimului conflictelor de interese, ca element esențial al dezvoltării durabile și al combaterii corupției.

Cadrul normativ în materia integrității, inclusiv regulile referitoare la conflictele de interese, are un rol central în consolidarea încrederii publice în instituțiile statului și în promovarea transparenței și răspunderii în exercitarea funcțiilor publice. Prin stabilirea standardelor pentru identificarea, declararea și soluționarea conflictelor de interese, precum și prin instituirea mecanismelor eficiente de sancționare, acest cadru normativ contribuie la un mediu instituțional întemeiat pe legalitate, imparțialitate și respectarea statului de drept.

Prevenirea și combaterea conflictelor de interese constituie un pilon al efortului de eradicare a corupției. Prin natura sa, conflictul de interese poate conduce la decizii părtinitoare, subminând încrederea cetățenilor, afectând dezvoltarea economică și compromițând funcționarea echitabilă a administrației publice. Legislația aplicabilă nu doar impune obligații și interdicții persoanelor publice, ci și oferă garanții pentru protejarea interesului public, prevenirea abuzurilor și consolidarea unei guvernări responsabile și transparente.

Respectarea strictă a regimului juridic al conflictelor de interese, precum și sancționarea promptă și adecvată a abaterilor, reprezintă condiții indispensabile pentru o administrație publică eficientă, transparentă și echitabilă. Aplicarea riguroasă a legii descurajează practicile neconforme și creează premisele unui climat instituțional integru.

Instanțele de judecată au un rol esențial în acest proces, asigurând aplicarea imparțială și consecventă a legislației, ceea ce constituie o premisă pentru consolidarea statului de drept. Prin soluțiile pronunțate, instanțele nu doar soluționează litigii individuale, ci trasează repere jurisprudențiale care promovează respectarea normelor de integritate.

Prin hotărârile lor, instanțele întăresc încrederea publicului în sistemul de justiție și transmit un mesaj clar că nerespectarea legislației, în special în 13 domeniul integrității, nu rămâne nesancționată. În acest fel, instanțele devin un factor-cheie în promovarea unei culturi a integrității la nivelul întregii societăți, descurajând practicile ilicite și stimulând conduita etică atât în sectorul public, cât și în cel privat.

Aplicarea fermă și echitabilă a normelor asigură protecția efectivă a interesului public și contribuie la dezvoltarea unei administrații responsabile, transparente și eficiente. Astfel, instanțele nu doar apără principiile statului de drept, ci acționează ca un motor al schimbării culturale orientate spre respectarea legii și promovarea integrității.

Verificând legalitatea hotărârii contestate prin prisma motivelor de recurs, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că soluția instanței de fond este neîntemeiată și rezultă dintr-o interpretare eronată a normelor de drept material.

Problema centrală supusă controlului judiciar în prezenta cale de atac constă în verificarea corectitudinii aplicării de către instanțele inferioare a normelor privind regimul juridic al conflictelor de interese în raport cu conduita lui Mihail Ciofu, în calitate de consilier în Consiliul local al satului Hăsnășenii Mari, raionul Drochia.

Recapitulând esența litigiului, în vederea verificării aplicării corecte a normelor de drept material și procesual, instanța de recurs reține situația de fapt stabilită de instanța inferioară și confirmată de părți.

Probatoriul administrat la dosar relevă că, la 24 decembrie 2021, la Autoritatea Națională de Integritate a fost înregistrată sesizarea nr. B-l 101/21 privind o posibilă încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese de către Ciofu Mihail, consilier în Consiliul local al satului Hăsnășenii Mari, raionul Drochia.

În aceeași zi, în temeiul art. 30 din Legea nr. 132/2016, sesizarea a fost repartizată aleatoriu prin sistemul electronic de distribuire, fiind format dosarul de control în SIA e-Integritate nr. 20210210020. Sesizarea a indicat că Ciofu Mihail ar fi participat la adoptarea unor decizii ale consiliului local în privința unei persoane apropiate, fiul său, Vitalie Ciofu.

La 17 ianuarie 2022, în conformitate cu art. 31 din Legea nr. 132/2016, a fost întocmit procesul-verbal de inițiere a controlului nr. 45/10 privind respectarea regimului conflictelor de interese de către Ciofu Mihail.

Prin scrisoarea ANI nr. 04-10/246 din 17 ianuarie 2022, recepționată la 24 ianuarie 2022, acesta a fost informat despre inițierea controlului și despre drepturile sale prevăzute de art. 32 din aceeași lege.

În cursul verificărilor, au fost depuse la ANI răspunsurile Primăriei satului Hăsnășenii Mari, înregistrate la 17 ianuarie 2022 sub nr. 312 și la 19 14 ianuarie 2022 sub nr. 355, care confirmă că Ciofu Mihail deține mandatul de consilier din 30 octombrie 2019, în temeiul Hotărârii Judecătoriei Drochia nr. 3-167/2019. La fel, s-au transmis și copii ale actelor relevante ale consiliului local: Decizia nr. 11/7 din 12 septembrie 2016 privind desemnarea avocatului Vitalie Ciofu ca reprezentant al consiliului în cauza „Cooperativa Chetrosu c. Consiliul s. Hăsnășenii Mari”, precum și Decizia nr. 7/9 din 6 decembrie 2021 prin care s-a abrogat Decizia nr.6/6/19.11.2021.

Din extrasul Registrului de Stat al Populației nr. 1288824117 din 28 decembrie 2021 rezultă că Vitalie Ciofu este fiul lui Ciofu Mihail.

Totodată, s-a constatat că, la 12 septembrie 2016, Ciofu Mihail a participat, prin vot, la adoptarea Deciziei nr. 11/7 privind desemnarea lui Vitalie Ciofu ca reprezentant al consiliului, iar la 6 decembrie 2021 a participat, de asemenea prin vot, la adoptarea Deciziei nr. 7/9 privind abrogarea Deciziei nr.6/6/19.11.2021.

Conform registrului conflictelor de interese ținut de ANI, Ciofu Mihail nu a sesizat organul competent pentru soluționarea conflictelor de interese reale, în condițiile art. 14 alin. (1)–(3) din Legea nr. 133/2016 (aplicabilă subiecților prevăzuți la art. 3 alin. (1) lit. b) din aceeași lege).

La 17 ianuarie 2022, prin scrisoarea nr. 04-10/246, i-a fost solicitat punctul de vedere asupra obiectului controlului, însă acesta nu a fost depus în termenul și condițiile art. 33 alin. (10) din Legea nr. 132/2016.

Prin actul de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022, emis de Autoritatea Națională de Integritate s-a decis: 1) Se constată că Ciofu Mihail, consilier în consiliul local Hăsnășenii Mari, r-nul Drochia, având interes personal rezultat din relația sa cu persoane apropriate, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin: Nedeclararea (neinformarea) în termenul legal a conflictului de interese în conformitate cu art. 12 alin. (4), lit. (a) și (b), alin. (5) și (7) din Legea nr.133/2016 privind declararea averii și intereselor personale; Nesoluționarea conflictului de interese real în conformitate cu și art. 14 alin.(2)-(4) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și intereselor personale; Participarea prin vot la luarea deciziei nr. 6/6 din 19.11.2021 în consiliul local s. Hăsnășenii Mari, r-nul Drochia. 2) Se atenționează dl Ciofu Mihail de a depune maximă diligență în vederea ne- admiterii pe viitor a unor abateri similare.

Completul de judecată constată că, raportat la circumstanțele speței și la normele legale anterior expuse, actul de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022 este legal și întemeiat, din următoarele considerente.

Sub aspectul existenței sau inexistenței încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, Completul are de verificat dacă Mihail Ciofu, în 15 calitate de consilier în Consiliul local al satului Hăsnășenii Mari, r-nul Drochia, a încălcat dispozițiile Legii nr. 133/2016 prin participarea la luarea unor decizii care priveau în mod direct o persoană apropiată (fiul său, Vitalie Ciofu), fără declararea și soluționarea prealabilă a conflictului de interese.

Din actele dosarului rezultă că Mihail Ciofu a fost chemat să participe la adoptarea unor decizii în care avea interes personal în sensul art. 2 și art.12 din Legea nr. 133/2016, întrucât deciziile priveau pe fiul său, Vitalie Ciofu: desemnarea acestuia ca reprezentant al consiliului în litigii (12 septembrie 2016) și, ulterior, abrogarea acelei desemnări (6 decembrie 2021).

În concret, se reține participarea prin vot a lui Mihail Ciofu la: (1) Decizia nr. 11/7 din 12 septembrie 2016 privind desemnarea lui Vitalie Ciofu ca reprezentant al consiliului în cauza „Cooperativa Chetrosu c. Consiliul s. Hăsnășenii Mari” (f.d. 28-29, dosar administrativ); (2) Deciziei nr. 7/9 din 6 decembrie 2021 prin care s-a abrogat Decizia nr.6/6/19.11.2021 (f.d. 20, 23-24-verso, dosar administrativ).

Probele administrate confirmă încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, prin: a) nedeclararea conflictului de interese real în termenul legal și neabținerea de la vot, contrar art. 12 alin. (4) lit. a)–b), alin. (5) și (7) din Legea nr. 133/2016; b) nesoluționarea conflictului de interese potrivit art. 14 din aceeași lege.

Participarea efectivă la vot în lipsa declarării și abținerii determină „consumarea” conflictului de interese, în sensul art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133/2016.

În actul de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022 s-a reținut în mod întemeiat că Mihail Ciofu a încălcat regimul conflictelor de interese prin nedeclarare, nesoluționare și participare la decizia ce îl viza pe fiul său. Chiar dacă deciziile au privit desemnarea/abrogarea desemnării unui reprezentant, raportul de rudenie impunea declararea prealabilă și abținerea, pentru a elimina orice aparență de părtinire.

Instanța de recurs reține ca fiind corectă această concluzie, or, faptul că, la 6 decembrie 2021, votul a privit abrogarea desemnării, nu înlătură obligațiile legale de declarare a conflictului. Criteriul legii nu este direcția beneficiului, ci afectarea sau potențiala afectare a imparțialității atunci când se decide asupra situației unei persoane apropiate. În asemenea ipoteză, declararea și abținerea erau obligatorii.

Astfel, în mod corect, Autoritatea Națională de Integritate a apreciat că, în ipoteza apariției unui conflict real, subiectul declarării este ținut să informeze imediat, dar nu mai târziu de 3 zile, și să se abțină până la soluționarea conflictului (art. 12 alin. (4)–(7) din Legea nr. 133/2016). Nerespectarea acestor obligații a fost verificată inclusiv prin consultarea registrului conflictelor de interese, din care rezultă inexistența unei declarări. 16

În speță, interesul personal decurge obiectiv din relația de rudenie (tată/fiul) și este suficient, potrivit art. 2 și 12 din Legea nr. 133/2016, pentru a declanșa obligațiile de declarare și de abținere, indiferent de existența unui folos material imediat ori de lipsa remunerării persoanei apropiate.

Completul de judecată reține că absența unei remunerări a fiului nu exclude existența interesului personal, întrucât, potrivit art. 2 din Legea nr.133/2016, acesta include și componente nemateriale (cum ar fi consolidarea imaginii profesionale, dobândirea de experiență sau alte avantaje viitoare), astfel încât lipsa unui folos patrimonial imediat nu înlătură incidența conflictului de interese. De asemenea, împrejurarea că votul consilierului nu a fost decisiv privește cel mult individualizarea măsurilor, nu existența faptei ilicite: participarea la luarea deciziei fără declarare și abținere consumă conflictul de interese în sensul art. 12 alin. (10) din aceeași lege. Totodată, invocarea acționării „în interes public” nu neutralizează aparența de părtinire generată de legătura de rudenie; standardul obiectiv al imparțialității impune, pentru înlăturarea oricărei îndoieli legitime, declararea și soluționarea prealabilă a conflictului, conform art. 12 alin. (4)– (7) și art. 14 din Legea nr.133/2016.

Declararea conflictului nu are caracter formal; ea asigură integritatea pentru emitent, beneficiar și instituție, eliminând suspiciunea de părtinire și garantând transparența procesului decizional.

În calitate de consilier local (subiect al declarării potrivit art. 3 din Legea nr. 133/2016), Mihail Ciofu se afla sub incidența directă a acestor obligații la momentul participării la deciziile care îl priveau pe fiul său.

Completul constată că, în speță, actul de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022 nu a instituit măsurile prevăzute de art. 23 alin. (6)–(8) din Legea nr. 133/2016 (interdicția de 3 ani/încetarea mandatului/înscrierea în registru), ci a aplicat doar măsura atenționării, în următorii termeni: „Se atenționează dl Ciofu Mihail de a depune maximă diligență în vederea neadmiterii pe viitor a unor abateri similare”.

Măsura atenționării se circumscrie art. 39 din Legea nr. 132/2016, raportat la circumstanțele concrete ale cauzei, și este legală și proporțională cu natura încălcării reținute (nedeclararea și neabținerea), având caracter preventiv și scopul de a asigura conformitatea viitoare.

Având în vedere natura preventivă a regimului de integritate și conduita procesuală a subiectului declarării, Completul apreciază că atenționarea este o măsură adecvată, necesară și suficientă, menită să prevină recurența încălcărilor și să protejeze încrederea publică. 17

Astfel, măsurile dispuse servesc protejării integrității deciziei publice și prevenirii unor situații similare, asigurând transparența și legalitatea în exercitarea funcției publice.

Este, de asemenea, nefondat argumentul că actul de constatare nu ar fi indicat „natura exactă” a interesului personal: în contextul art. 2 din Legea nr. 133/2016, interesul personal derivă obiectiv din relația de rudenie cu persoana vizată de decizie (fiul), iar participarea la vot, fără declarare și abținere, evidențiază suficient atingerea adusă imparțialității.

Sub aspect de motivare a actului de contestare, Completul de judecată reține că ANI a individualizat corect circumstanțele esențiale: subiectul declarării, relația de rudenie, obiectul deciziilor, participarea la vot, neîndeplinirea obligațiilor de declarare/abținere și cadrul legal incident, îndeplinind standardul de motivare.

Legea nu impune dovedirea unor motivații subiective sau a unui folos material efectiv pentru reținerea conflictului; este suficientă situația obiectivă de rudenie și participarea la decizia privind persoana apropiată.

În aceste coordonate, motivarea inspectorului de integritate satisface exigențele legalității și proporționalității, iar măsurile dispuse se circumscriu criteriilor prevăzute de art. 39 din Legea nr. 132/2016 și art. 23 din Legea nr. 133/2016.

Faptele constatate corespund definiției legale a conflictului de interese real și consumat; pretinsa lipsă de detaliere suplimentară a „interesului” nu afectează legalitatea actului.

Conflictul de interese consumat este demonstrat prin participarea la luarea deciziei ce privea o persoană apropiată, în absența declarării și abținerii, ceea ce afectează imparțialitatea și obiectivitatea deciziei.

În temeiul art. 35–39 din Legea nr. 132/2016, ANI este competentă să constate încălcarea pe baza probelor administrate; în cauză, actul a identificat acțiunile concrete și beneficiarul acestora, cu respectarea cerințelor legale.

Completul reține că actul de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022 a fost emis cu respectarea cadrului legal național aplicabil, în urma unui control desfășurat în condițiile Legii nr. 132/2016 și Legii nr. 133/2016.

În rezumat, acțiunea lui Mihail Ciofu, având ca obiect anularea actului de constatare nr. 88/10 din 2 martie 2022, este neîntemeiată, iar hotărârea Curții de Apel Chișinău de admitere a acțiunii a fost pronunțată cu aplicarea eronată a normelor de drept material.

Necunoașterea legii nu poate fi invocată pentru a exonera de răspundere în materia conflictelor de interese; subiecții declarării sunt 18 prezumați a cunoaște obligațiile legale de declarare și de soluționare a conflictelor.

Publicitatea actelor normative asigură accesul rezonabil la regulile aplicabile, iar nerespectarea lor atrage consecințele prevăzute de lege; în cauză, neîndeplinirea obligațiilor de declarare/abținere nu poate fi justificată.

Respectarea și aplicarea corectă a normelor de integritate sunt imperative pentru funcționarea autorităților publice; în absența lor, se erodează încrederea publică și legalitatea procesului decizional.

Pentru aceste motive, Completul apreciază întemeiate criticile de recurs, iar soluția instanței inferioare se impune a fi anulată, pentru restabilirea legalității actului administrativ de constatare.

În consecință, Completul de judecată admite recursul declarat de Autoritatea Națională de Integritate, casează hotărârea Curții de Apel Chișinău din 3 octombrie 2022 și pronunță o nouă decizie prin care respinge acțiunea depusă de Mihail Ciofu ca neîntemeiată și menține actul de constatare al ANI nr. 88/10 din 2 martie 2022.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. b) și alin. (3) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Admite recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate. Casează hotărârea din 3 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, și emite o decizie nouă, prin care: Se respinge cererea de chemare în judecată depusă de Mihail Ciofu împotriva Autorității Naționale de Integritate privind anularea actului de contestare nr. 88/10 din 2 martie 2022, ca neîntemeiată. Decizia este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Ion Malanciuc Diana Stănilă 19