3ra-1008/23 — Achitarea indemnizației, încasarea prejudiciului material și moral

La data de 2 iunie 2022, Alina Zaporojan s-a adresat cu acțiune în contencios administrativ împotriva Biroului Migrație și Azil al Republicii Moldova (actual Inspectoratul General pentru Migrație). Prin care a solicitat: - anularea ordinului BMA nr. 26ef din 3 mai 2022 cu privire la încetarea raportului de serviciu; - emiterea actului administrativ individual favorabil cu includerea achitării indemnizațiilor care urmează a fi achitate în cazul reducerii statelor de personal conform art. 42 alin. (6) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 4 iulie 2008; - încasarea prejudiciului material și moral.

În motivarea acțiunii, reclamanta a indicat că, în temeiul art. 66 lit. m) din Constituția Republicii Moldova, art. 12 din Legea nr. 212/2004 privind regimul stării de urgență, de asediu și de război, având în vedere propunerea Guvernului Republicii Moldova, care are la bază Raportul Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova privind necesitatea declarării stării de urgență, precum și ținând cont de situația legată de securitatea regională și pericolul la adresa securității naționale, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.41/2022 privind declararea stării de urgență, pentru o perioadă de 60 de zile.

În scopul executării prevederilor art. 2 alin. (14) din Hotărârea Parlamentului sus-enunțată, pe perioada stării de urgență, Comisia pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova (în continuare - CSE a RM) a emis Dispoziții privind instituirea unui regim special de muncă pentru instituțiile publice cu interzicerea demisiei lucrătorilor, cu excepția cazurilor prevăzute de actele normative pentru această perioadă.

În consecință, CSE a RM a emis Dispoziția nr. 6 din 3 martie 2022, prin care expres stabilește în pct. 6 prin derogare de la prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1001/2011 și Anexa nr. 5 la Hotărârea Guvernului nr. 2 201/2009, să permită aprobarea de către Ministerul Afacerilor Interne (în continuare - MAI) a modificărilor la statul de personal al Biroului migrație și azil (în continuare - BMA), cu avizarea acestuia de către Cancelaria de Stat a Republicii Moldova în termen de 3 zile. Prin pct. 7 al aceleiași Dispoziții, CSE a RM a aprobat derogarea de la prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr.288/2016, ca să permită angajarea în funcții publice cu statut special în cadrul BMA fără concurs, doar în baza avizului pozitiv al Comisiei medicale speciale din cadrul MAI și perfectarea dreptului de acces la secretul de stat în termen de 5 zile de către organele abilitate. Urmare, prin ordinul MAI nr. 114/2022 a fost aprobat noul stat de personal al BMA, iar prin ordinul MAI nr. 132/2022 s-a pus în aplicare noul stat de personal al BMA.

Astfel, reclamanta a indicat că la 1 aprilie 2022, a fost preavizată conform ordinului MAI nr. 132/2022 în legătură cu reducerea statului de personal cu acordarea termenului de preaviz de 30 zile calendaristice și reducerea programului de muncă cu până la 2 ore zilnic, cu menținerea salariului cuvenit.

În această ordine de idei reclamanta a menționat că în perioada de preaviz, BMA nu a propus în scris salariatului preavizat un alt loc de muncă conform normelor legale citate, și nici nu a fost întocmit vreun proces-verbal cu privire la aducerea la cunoștință a salariaților preavizați despre funcțiile vacante existente în cadrul instituției. BMA a întocmit doar proces-verbal de audiere a participantului la data de 3 mai 2022 în baza raportului întocmit de către șeful SRU al BMA, dna Victoria Doagă (raportul BMA nr 5/2-227 int. din 29 aprilie 2022 și a solicitărilor BMA nr. 5/2-3249 din 29 aprilie 2022 și nr.5/2-3252 din 29 aprilie 2022), la sediul instituției, în scopul inițierii procedurii administrative în vederea emiterii actului individual defavorabil ca urmare a expirării perioadei de preavizare conform ordinului MAI nr. 132/2022.

Alina Zaporojan a subliniat că reieșind din conținutul procesului-verbal din 3 mai 2022, BMA nu a respectat implementarea normelor legale în cazul reducerii statului de personal în legătură cu propunerea în scris a salariatului preavizat cu un alt loc de muncă (funcție) în cadrul unității respective (cu condiția că astfel de loc de muncă (funcție) există la unitate, iar salariatul preavizat întrunește cerințele necesare pentru suplinirea acestuia). Deci, a fost elaborat și aprobat ordinul BMA nr. 26ef din 3 mai 2022 cu privire la încetarea raportului de serviciu.

Raționând prin prisma normelor legale, reclamanta a dedus că, a fost încălcată norma juridică ce prevede expres termenul de aducere la cunoștință 3 a actului administrativ în cazul dat, ordinul BMA nr. 26ef din 3 mai 2022 a fost adus la cunoștință la data de 4 mai 2022.

Prin urmare, reclamanta a informat că pe 11 mai 2022 a depus cerere prealabilă cu nr. Z-248/22 la sediul BMA prin care a solicitat anularea ordinului BMA nr.26 ef din 03.05.2022 cu privire la încetarea raportului de serviciu al doamnei Zaporojan Alina Ion și emiterea unui act administrativ individual favorabil cu includerea achitării indemnizațiilor care urmează a fi achitate conform cadrului normativ, în special în cazul reducerii statelor de personal conform prevederilor art. 42 alin. (6) din Legea nr. 158/2008.

Deși, în data de 25 mai 2022 reclamanta a primit răspuns la cererea prealabilă. Această consideră că răspunsul dat este contrar prevederilor art. 63 alin. (41) din Legea 158/2008 care expres stipulează obligația autorității publice în cazul reducerii efectivului de personal sau lichidării funcției publice, ca urmare a intrării în vigoare a statului de personal în care nu se mai regăsește funcția ocupată de funcționarul public respectiv, de a prezenta cu 30 de zile calendaristice înainte de eliberare, subdiviziunii teritoriale a autorității administrative responsabile de implementarea politicii în domeniul promovării ocupării forței de muncă informațiile privind funcționarii publici care urmează a fi disponibilizați.

În asemenea circumstanțe reclamanta a solicitat: - anularea ordinului BMA nr. 26ef din 3 mai 2022 cu privire la încetarea raportului de serviciu; - emiterea actului administrativ individual favorabil cu includerea achitării indemnizațiilor care urmează a fi achitate în cazul reducerii statelor de personal conform art. 42 alin. (6) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158 din 4 iulie 2008; - încasarea prejudiciului material și moral.

În data de 11 iulie 2022, Alina Zaporojan a depus o cerere de concretizare prin care a solicitat: - executarea ordinului BMA nr. 37ef. din 20 mai 2022 cu privire la modificarea ordinelor Biroului migrațiune și azil nr. 26ef, 27ef și 29ef toate din data de 3 mai 2022 și achitarea indemnizațiilor care urmează a fi achitate în cazul reducerii statelor de personal, inclusiv conform prevederilor art. 42 alin. (6) din Legea nr. 158/2008; - achitarea penalităților pentru fiecare zi de întârziere de 0,3 la sută din suma neplătită în termen; - încasarea prejudiciului moral (vol. I, f.d. 48-53).

Totodată, la 29 septembrie 2022, în urma reluării examinării cauzei în fond, reclamanta în ședința de judecată și-a concretizat cerințele și a solicitat: 4 - achitarea indemnizațiilor pentru stagiul vechimii în muncă, ocupând funcție publică 13 ani; - încasarea prejudiciului moral în conformitate cu prevederile art. 90 alin. (3) din Codul Muncii; - încasarea prejudiciului material în mărime de 3128,88 lei (vol. I, f.d. 122 verso).

În data de 13 iunie 2023 apelanta a formulat o cerere de concretizare a pretențiilor prin care a solicitat: respingerea cererii de apel, achitarea prejudiciului material și moral conform hotărârii Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 29 septembrie 2022 și achitarea penalităților pentru fiecare zi de întârziere de 0,3 la sută suma neplătită în terme, în sumă de 7701,31 lei (vol. I, f.d. 192). 5

În ședința de judecată a instanței de apel din 19 iulie 2023 apelanta a declarat că cerințele formulate țin de prejudiciul material și moral precum și de penalitățile în legătură cu neachitarea indemnizațiilor la timp (vol. I, f.d. 208).

Pentru a ajunge la această soluție instanța de apel a constatat că, obiectul litigiului nu este verificarea legalității actului administrativ individual ordinul Biroului migrație și azil al MAI nr. 26ef din 3 mai 2022 cu privire la încetarea raportului de serviciu al doamnei Zaporojan Alina Ion, care a fost modificat prin ordinul Biroului migrație și azil al MAI nr. 37ef. din 20 mai 2022, ci obiectul cauzei este încasarea din contul apelantului în beneficiul intimatei a prejudiciului material, moral și a penalităților în legătură cu neachitarea indemnizației la timp.

Alina Zaporojan nu s-a adresat cu o cerere prealabilă către Biroul Migrație și Azil al Republicii Moldova cu privire la compensarea prejudiciului prejudiciului material, moral și a penalităților în legătură cu neachitarea indemnizației la timp, or, prevederile Codului administrativ în vigoare din 1 aprilie 2019, prevăd expres obligativitatea părții de a respecta procedura prealabilă în cazul solicitării reparării vreunui prejudiciu, iar Decizia autorității publice privind acordarea despăgubirilor sau refuzul de a acorda careva prejudicii cauzate prin activitatea administrativă ilegală constituie în sine un act administrativ individual.

În acest sens, Curtea de Apel Chișinău a notat că potrivit normelor procesuale, pentru a pune în mișcare o acțiune în judecată, este necesară îndeplinirea cumulativă a unor exigențe precum ar fi și respectarea procedurii prealabile, competenței jurisdicționale, existența împuternicirilor și a capacității procesuale etc.

Așadar, instanța de apel a concluzionat că prima instanță nu a constatat și nu a elucidat pe deplin circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei, adoptând o hotărâre, fără a se expune asupra admisibilității acțiunii, prin urmare a casat hotărârea Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 29 septembrie 2022 și a adoptat o nouă decizie de declarare ca inadmisibilă a 6 acțiunii înaintată de Alina Zaporojan împotriva Biroului Migrație și Azil al Republicii Moldova privind încasarea prejudiciului material și moral, în temeiul art. 207 alin. (2) lit. f) Cod administrativ.

Prin recurs recurenta a solicitat casarea deciziei Curții de Apel Chișinău din 19 iulie 2023, emiterea unei noi decizii prin care să fie menținută hotărârea Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 29 septembrie 2022.

În motivarea recursului recurenta a notat că, nu este de acord cu decizia instanței de apel, întrucât o consideră ilegală și neîntemeiată din următoarele considerente.

Așadar, recurenta a afirmat că soluția instanței de apel contravine circumstanțelor de drept și de fapt expuse în cererea de chemare în judecată, argumentării juridice cu trimitere la actele normative relevante și contravine probelor concludente depuse la dosar.

În recurs recurenta a reiterat argumentele expuse în cererea de chemare în judecată cu privire la ilegalitatea concedierii și achitarea prejudiciului material și moral.

La fel, recurenta a invocat faptul că dacă nu se adresa în instanța de judecată nu primea indemnizațiile solicitate conform legislației (primul transfer al indemnizației fiind efectuat la data de 12 iulie 2022, după prezentarea informațiilor suplimentare la solicitarea judecătorului, iar ultimul transfer fiind efectuat la data de 20 decembrie 2022).

Cu referire la respectarea procedurii prealabile privind încasarea prejudiciului material și moral, Alina Zaporojan a reținut că a depus cerere prealabilă la BMA cu nr. Z-248/22 din 11 mai 2022 prin care a solicitat anularea ordinului BMA nr. 26ef. din 3 mai 2022 și emiterea unui act administrativ individual favorabil cu indicarea achitării indemnizațiilor care urmează a fi achitate conform cadrului normativ, inclusiv, în cazul reducerii statelor de personal conform prevederilor art.42 alin. (6) din Legea nr.158/2008.

Astfel, recurenta a subliniat că, enumerând limitativ felurile acțiunilor în contencios administrativ, art.206 din Codul administrativ nu prevede posibilitatea formulării pretenției accesorii de reparare de prejudicii materiale și/sau morale. La fel, nici art.162 alin. (3) din Codul administrativ nu admite 7 ca în procedura prealabilă să fie formulate pretenții legate de repararea de prejudicii. Deci, consideră că cererea prealabilă poate fi îndreptată spre: a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual ilegal sau nul; b) emiterea unui act administrativ individual, ceea ce a fost respectat în cererea prealabilă.

Având în vedere cele expuse, recurenta a concluzionat că prevederile art. 207 alin. (2) lit. f) Cod administrativ în baza căror instanța de apel a declarat acțiunea inadmisibilă nu sunt aplicabile speței, pe motiv că pârâtul nu a respins cererea prealabilă privind anularea ordinului nr. 26ef din 3 mai 2022 și emiterea unui act administrativ individual favorabil, dar a acceptat-o și parțial a modificat acest ordin, în așa mod recunoscând tacit caracterul ilegal și neconform al acestuia.

Recurenta a mai făcut trimitere la art. 118 alin. (1), art. 130 alin. (1), art. 240 alin. (1) Cod procedură civilă și a menționat că instanța de apel urma să verifice circumstanțele și raporturile juridice stabilite în hotărârea primei instanțe, precum și cele care au fost stabilite. De asemenea, instanța de apel este obligată să verifice legalitatea hotărârii în întregul ei și să se pronunțe asupra tuturor motivelor invocate în apel, prin prisma principiului raportului de cauzalitate dar nu numai în partea ce vizează încasarea din contul apelantului în beneficiul intimatei a prejudiciului material, moral și a penalităților în legătură cu neachitarea indemnizației la timp.

În concluzie recurenta a remarcat că instanța de apel a admis omisiuni importante și anume a încălcat prezumția principiului raportului de cauzalitate în sensul că acea faptă a provocat acel prejudiciu (încălcarea dreptului la muncă prin concedierea ilegală care a dus la diminuarea stării sănătății prin prisma solicitării achitării prejudiciului material, a prejudiciului moral și a penalităților pentru fiecare zi de întârziere survenite urmare neachitării în termeni legali a indemnizațiilor prevăzute de legislația în vigoare (art. 42 alin. (6) și alin. (3) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158/2008) ultima fiind achitată la 20.12.2022.

Din aceste considerente, recurenta consideră că pentru clarificarea obiectivă a tuturor circumstanțelor cazului dat și administrarea materialului probator corespunzător, pentru a putea fi făcută o apreciere juridică obiectivă cu privire la caracterul celor întâmplate, al faptelor comise, în vederea adoptării unei soluții legale și întemeiate, urmează a fi casată decizia Curții de Apel din 19 iulie 2023 cu menținerea hotărârii primei instanțe în partea ce vizează achitarea prejudiciului material și moral, inclusiv, a penalităților pentru fiecare zi de întârziere, de 0,3 la sută din suma neplătită în termen, în mărime de 7 701,31 lei. 8

În data de 7 noiembrie 2023, intimatul Inspectoratul General pentru Migrație, reprezentat de către Cornel Triboi a prezentat o referința privind recursul formulat de Alina Zaporojan.

Prin referința depusă intimatul a notat că recursul formulat este neîntemeiat și pasibil de a fi respins în conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. a) Cod administrativ.

La fel, intimatul a menționat că decizia instanței de apel este una legală, motivată în drept și în fapt potrivit legislației în vigoare. Or, a fost pe deplin demonstrat că recurenta la înaintarea acțiunii în contencios administrativ împotriva IGM (BMA) nu s-a adresat cu o cerere prealabilă cu privire la compensarea prejudiciului material, moral și a penalităților în legătură cu neachitarea indemnizației la timp. Având în vedere prevederile Codului administrativ care prevăd expres obligativitatea părții de a respecta procedura prealabilă în cazul solicitării reparării vreunui prejudiciu, iar decizia autorității publice privind acordarea despăgubirilor sau refuzul de a acorda prejudicii cauzate prin activitatea administrativă ilegală constituie în sine un act administrativ individual (vol. II, f.d. 13-15).

Art. 245 din Codul administrativ: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 alin. (1) din Codul administrativ: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.” 9

În asemenea circumstanțe, instanța de recurs constată că Alina Zaporojan a respectat termenul prevăzut de art. 245 Cod administrativ.

Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea sau inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească, în condițiile Codului administrativ, exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil, bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs de Alina Zaporojan, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentei cu soluția pronunțată de Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată menționează că recursul depus, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea 10 cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Prin urmare, instanța de recurs notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unui asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franței, 1996, §45). 11

În circumstanțele menționate, instanța de recurs ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de către Alina Zaporojan.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 230, art. 246, alin. (2) lit. h) din Codul administrativ