3ra-638/24 — Anularea actului de constatare

La 24 noiembrie 2020, Gheorghe Pralea a depus cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate, cu privire la anularea actului de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020.

În motivarea acțiunii a indicat că, la 7 octombrie 2020 în cadrul Autorității Naționale de Integritate a fost înregistrată sesizarea nr. 5776, cu privire la eventuala încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese de către Gheorghe Pralea, ex-primar al satului Andrușul de Jos, r-nul Cahul. Potrivit sesizării, Gheorghe Pralea ar fi încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin nedeclararea și nesoluționarea conflictului de interese apărut în perioada exercitării mandatului de primar în localitatea Andrușul de Jos, r-nul Cahul, prin emiterea actelor administrative care o vizează pe soția sa - Larisa Pralea, având funcția de director al bibliotecii publice din satul Andrușul de Jos, r-nul Cahul.

Notează că, la 2 noiembrie 2020 de către Inspectoratul de Integritate a fost examinată sesizarea și adoptat actul de constatare nr. 244/20, prin care s-a decis că Pralea Gheorghe a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin neinformarea în termen de 3 zile de la data constatării, în scris, ANI despre orice situație de conflict de interese real în care se află și respectiv, prin emiterea actelor administrative și încheierea directă a actelor juridice care vizează persoana apropiată - Larisa Pralea.

Menționează că, potrivit actului de constatare, Gheorghe Pralea se decade din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării sau destituirii din funcție sau de la data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabilă a hotărârii judecătorești. Totodată s-a dispus înscrierea lui Pralea Gheorghe în Registrul de stat al peroanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică de la data eliberării sau destituirii 1 din funcție sau de la data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabilă a hotărârii judecătorești.

Susține reclamantul că nu este de acord cu actul de constatare emis de Autoritatea Națională de Integritate, explicând că, a deținut funcția de primar al satului Andrușul de Jos, r-nul Cahul, în perioada anilor 2011-2015. În localitate activează biblioteca publică, care la acea etapă era condusă de un bibliotecar angajat de către Primărie, care nu era funcționar public, angajarea fiind în baza dispoziției primarului, fără concurs, așa cum biblioteca făcea parte din categoria bibliotecilor publice rurale sau locale. În anul 2013, funcția de bibliotecar a rămas temporar vacantă, ca urmare a aflării în concediu de maternitate a bibliotecarei Tatiana Iovu. Respectiv, la data de 9 octombrie 2013 a fost angajată Larisa Pralea pe o perioadă determinată, până la 31 iulie 2015, fiind încheiat contractul individual de muncă nr. 03. Dat fiind faptul că Tatiana Iovu a solicitat prelungirea concediului pentru îngrijirea copilului până la 6 ani, Larisa Pralea a rămas în funcția deținută temporar.

Specifică că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.270/2018, funcția de bibliotecar principal era prevăzută în temeiul art.7 pct. 11 din lege și încadrarea în funcție a fost efectuată în conformitate cu art. 25 alin. (1), (2) din lege, ceea ce a și condus la adoptarea dispozițiilor nr. 58-I și 59-I din 26 decembrie 2018. Dispoziția cu nr. 05-I din 25.02.2019 privind transferul în funcție, a fost emisă în baza circularei nr.07-09/782 din 12 februarie 2019 a MECC, precum și în baza Legii nr. 160/2017.

Referitor la dispoziția nr.33-I din 17 octombrie 2013, din lipsă de personal - de dereticător, Larisa Pralea a cumulat funcția cu un coeficient de 1,25 unități, iar prin dispoziția nr.04-I din 30 iunie 2014 și nr. 01-I din 30 iunie 2015 i s-a acordat concediu de odihnă anual, prin dispoziția nr.15-I din 22 august 2015 în legătură cu concediul medical a fost prelungit concediul de odihnă anual, iar prin dispozițiile nr 28-I din 23 august 2017, nr. 13-I din 4 iunie 2018, nr. 20-I din 25 iunie 2019 i-a fost acordat concediu de odihnă pentru anii 2017-2019, cu respectarea prevederilor contractului colectiv de muncă nr.11 din 21 martie 2018.

Susține reclamantul că, toate aceste dispoziții au fost supuse controlului obligatoriu de către Oficiul Teritorial Cahul al Cancelariei de Stat.

Consideră că, prin adoptarea dispozițiilor în cauză nu a încălcat prevederile Legii nr. 16/2008 cu privire la conflictul de interese, care sunt reiterate în conținutul actului de constatare, or, autoritatea emitentă prin actul de constatare s-a limitat doar la enunțarea dispozițiilor primarului și a Legii 2 nr.16/2008, fără a face o analiză a presupuselor încălcări, Gheorghe Pralea respectând interesele cetățenilor și nicidecum cele personale.

Reclamantul menționează că, actul de constatare l-a primit la data de 7 noiembrie 2020, a înaintat o cerere prealabila în adresa ANI, însă nu a primit răspuns.

Afirmă că, prin actul de constatare emis de ANI, în mod neîntemeiat, au fost încălcate drepturile sale electorale și constituționale, dar și drepturile persoanelor angajate, consfințite prin art. 43 din Constituție și prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului.

La 5 martie 2021, reclamantul Gheorghe Pralea a depus cerere de completare a acțiunii, menționând că actul administrativ contestat, este lovit de nulitate.

Relevă că, potrivit art.121 alin.(1) Cod administrativ, semnarea actului administrativ individual se face de conducătorul autorității publice sau de către persoana împuternicită de acesta, dacă legea nu prevede altfel. Iar după cum se observă, actul de constatare nr.244/20 din 2 noiembrie 2020 este semnat de inspectorul de integritate – Victor Renița, din numele Inspectoratului de Integritate, care este parte integrantă a Aparatului Autorității Naționale de Integritate în conformitate cu art.8, art.16 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova nr.9 din 08.02.2018 privind aprobarea structurii și a efectivului-limită ale Autorității Naționale de Integritate.

Astfel, în opinia reclamantului, rezultă că, actul de constatare a fost emis de o structură internă (fără personalitate juridică) a Inspectoratului de Integritate, în numele ultimei și semnat de angajatul acesteia, în pofida faptului că funcțiile de exercitare a controlului averii și intereselor personale, controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese îi revine Autorității Naționale de Integritate în conformitate cu normele imperative ale art. 5 și 6 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, deoarece anume ANI constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.

Subliniază că, potrivit dreptului material supra numit, rezultă că actul de constatare se întocmește de inspectorul de integritate, iar potrivit art. 19 lit. g) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, inspectorii de integritate desfășoară următoarele activități: g) întocmesc acte de constatare în condițiile legii, însă se emite exclusiv din numele Autorității Naționale de Integritate și prin urmare se semnează exclusiv de conducerea 3 ei (președinte sau vicepreședinte), drept care întră în cercul nemijlocit a atribuțiilor ultimilor.

În acest context, obiectează că pârâtul confunda sintagma de „întocmire” cu sintagma „emitere, semnare” care prin definiție sunt acțiuni cu efect juridic diferit.

Conchide că, actul administrativ contestat, nefiind semnat de președintele sau vicepreședintele Autorității Naționale de Integritate se sancționează cu nulitatea reiterând în acest sens prevederile art. 121 alin. (4) Cod administrativ,

În motivarea soluției Curtea de Apel Chișinău a constatat că, instanța de fond a interpretat eronat normele de drept material și a dat o apreciere greșită materialului probator anexat la dosar, fapt ce a dus la adoptarea soluției neîntemeiate de admitere parțială a pretențiilor lui Gheorghe Pralea împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea punctelor 2 și 3 din actul de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020.

A reținut că, declarând apel Autoritatea Națională de Integritate contestă hotărârea instanței de fond în partea solicitărilor reclamantului ce au fost admise, respectiv în partea anulării pct. 2 și 3 din Actul de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020, considerent din care, în conformitate cu prevederile art. 373 din Codul de procedură civilă, instanța de apel urmează să verifice, în limitele cererii de apel, ale referințelor și obiecțiilor înaintate, legalitatea și temeinicia hotărârii atacate în ceea ce privește constatarea circumstanțelor de fapt și aplicarea legii în primă instanță.

Instanța de apel a notat că, instanța ierarhic inferioară constatând încălcarea regimului conflictelor de interese, prin nedeclararea și nesoluționarea conflictelor de interese de către Gheorghe Pralea și respectiv legalitatea punctului 1 din actul de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020, neîntemeiat a anulat punctele 2 și 3 din actul de constatare menționat.

A subliniat că, cu privire la încălcarea regimului juridic al conflictului de interese, manifestat prin neinformarea în termen de 3 zile de la data constatării, în scris, Autorității Naționale de Integritate, despre orice fel de conflict de interese real în care se află și, respectiv, prin emiterea actelor administrative și încheierea direct a actelor juridice, care vizează persoana apropiată (soția Larisa Pralea), constata prin Actul de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020 întocmit de Autoritatea Națională de Integritate, nu se va expune în detaliu, or hotărârea instanței de judecată în această parte nu a fost contestată și va fi menținută.

Totodată, a apreciat, că instanța de fond greșit a concluzionat că punctele 2 și 3 din actul de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020 sânt pasibile anulării. Instanța eronat a concluzionat că măsurile aplicate de inspectorul de integritate urmau a fi verificate prin prisma principiului proporționalității.

La acest capitol, Colegiul judiciar a menționat prevederile art. 39 alin. (1)-(3) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, în redacția în vigoare la data emiterii actului contestat, precum și art. 39 alin. (1)-(3) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, în redacția în vigoare după emiterea actului contestat, reținând că, instanța de fond motivându-și soluția 5 pronunțată, s-a axat exclusiv pe unghiul aplicabilității principiului de proporționalitate la aplicarea sancțiunii de către Inspectorul de integritate față de Gheorghe Pralea prin actul administrativ contestat, însă, interpretarea corectă a normelor precizate, urma a fi efectuată de instanța de fond cu luarea în considerație a modificărilor operate prin Legea nr. 130 din 7 octombrie 2021, potrivit căreia, inspectorul de integritate a fost investit de legiuitor cu dreptul discreționar care îi permite aplicarea anumitor măsuri în cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese. Însă, la caz sunt aplicabile prevederile până la modificările operate, or, actul de constatare a fost adoptat la data de 2 noiembrie 2021.

A notat că, având în vedere natura abaterilor, numărul și durata abaterilor, prejudiciul adus interesului public și funcției publice deținute, instanța de apel constată că inspectorul de integritate întemeiat a ajuns la concluzia de a-l decădea pe Gheorghe Pralea din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, pe o perioadă de 3 (trei) ani din data rămânerii definitivă a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești prin care se confirmă existența conflictului de interese, precum și înscrierea lui Gheorghe Pralea în Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, din data rămânerii definitivă a actului de constatare ori din data rămânerii definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești prin care se confirmă existența conflictului de interese.

Instanța de apel atestă că, din probatoriul administrat la materialele cauzei se constată cert că, reclamantul Gheorghe Pralea, exercitând mandatul de primar al satului Andrușul de Jos, r-nul Cahul, a emis acte administrative și a încheiat acte juridice în privința Larisei Pralea fiind constata încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese.

Nu a putut reține la caz argumentul instanței de fond precum că, actul de constatare contestat, este nemotivat, întrucât, reieșind din prevederile art. 118 din Codul administrativ, în raport cu analiza circumstanțială a cauzei, se atestă că, actul de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020, emis de către Inspectoratul de Integritate din cadrul Autorității Naționale de Integritate, este motivat în conformitate cu normele legale unde sunt indicate argumentele clare și elocvente, care sunt bazate ре о cercetare amplă a materialelor acumulate în urma controlului în raport cu poziția părților în procedura administrativă.

Astfel, Curtea de Apel Chișinău atestă că, Actul de constatare nr. 244/20 din 2 noiembrie 2020, emis de Autoritatea Națională de Integritate 6 este legal, întemeiat, motivat și adoptat cu respectarea normelor de drept material și procedural, inclusive și în partea ce se referă la p.2 și 3 din Act.

A notat că, jurisprudența uniformă CSJ demonstrează că actele administrative individuale defavorabile sunt anulate de către instanțe de judecată pe motivul nemotivării acestora și pentru nerespectarea principiilor dreptului la apărarea în procesul civil și principiilor procedurii administrative în procesul administrativ.

A notat că, autoritatea publică ANI în cadrul examinării cauzei civile urma să demonstreze executarea obligațiilor pozitive de transparență a activității administrative și repartizarea aleatorie a cazului, ceea ce nu a avut loc în prezenta cauza.

De asemenea menționează că, la emiterea actului administrativ individual defavorabil în privința cet. Gheorghe Pralea, autoritatea publică ANI urma să întreprindă toate măsurile privind investigarea obiectivă și mult aspectuală a cazului, luând toate explicațiile, audiind toți participanții la proces, ridicând toate probele pertinente și stabilind motivele nerespectării legii și dacă nerespectarea legii a avut loc din intenție sau neglijență. Ulterior în baza celor constatate, inspector de integritate urma să adopte actul administrativ individual cu respectarea tuturor drepturilor procesuale cet. Gheorghe Pralea.

La fel, actul de constatare contestat, în partea pct. 2 contravine prevederilor art. 137 alin. (4) Codul administrativ, care stipulează că, dacă într-un caz autoritatea publică și-a exercitat dreptul discreționar într-un anumit mod, atunci în cazuri similare ea este obligată să își exercite dreptul discreționar în același mod. Or. din analiza actului de constatare contestat de Gheorghe Pralea, nu rezultă că inspectorul de integritate ar fi justificat 7 suficient necesitatea aplicării sancțiunilor prevăzute de Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale.

Mai indică că, în proces judiciar nu a fost atrasă în proces soția sa Larisa Pralea care a fost partea contractului individual de muncă încheiat cu reclamantul, respectiv aceasta are dreptul de a da explicații pe marginea cazului examinat.

Subliniază că, nu a fost invitat la repartizarea cauzei către un inspector de integritate, nu cunoaște dacă repartizarea cauzei sale a avut loc aleatoriu și au fost respectat principiul independenței, imparțialității și nepărtinirii la repartizarea cauzei sale. Totodată el și soția sa nu am fost chemați la ANI pentru oferirea explicațiilor în ce condiții au fost încheiate acte juridice, motivul din care a fost încălcat principiul egalității armelor și contradictorialității în procesul judiciar civil, ceea ce demonstrează caracterul vicios a procedurii de examinare a cazului.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. Temeiurile menționate la alin.(1) lit.c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi 8 prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ prevede că: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, ”recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Cererea de recurs a fost depusă la data de 12 și 14 august 2024. Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, consideră că recursul este depus cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ.

Din analiza prevederilor legale citate supra, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul ne devolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu relevă temeiuri justificate care să convingă că există o aparență privind interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material 9 sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurată.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus de Gheorghe Pralea, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo 10 împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit.h) din Codul administrativ, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Gheorghe Pralea. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 11