3ra-656/24 — anularea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- anularea actului administrativ
- Temei legal
- recurs vădit neîntemeiat
3ra-656/24 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2025)
Î N C H E I E R E
cu privire la inadmisibilitatea recursului declarat de SA „Albina-
Construcția”,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de SA „Albina-Construcția” împotriva Primarului General
al municipiului Chișinău cu privire la anularea actului administrativ și
obligarea emiterii actului administrativ,
împotriva deciziei din 6 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău
(Dosarul nr. 3ra-656/24
NR. PIGD 2-22024511-01-3ra-26072024)
Recursul este vădit neîntemeiat. Art. 246 alin. (2) lit. h) Cod administrativ.
Dezacordul recurentului cu decizia instanței de apel nu constituie un temei
de casare a ei.
Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, jud. V. Dodon
Curtea de Apel Chișinău, jud. V. Negru, E. Palanciuc, I. Dutca,
2 iulie 2025
Textul corespunde originalului
Examinând în lipsa părților admisibilitatea recursului declarat de SA
„Albina-Construcția”,
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Stela Procopciuc, Președinte,
Diana Stănilă,
Ion Malanciuc, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 18 februarie 2022, SA „Albina-Construcția” a depus acțiune în
contencios administrativ împotriva Primarului General al municipiului
Chișinău, solicitând anularea actului administrativ nr. R03-111/7868 din
18.01.2022 prin care i s-a respins cererea de eliberare a certificatului de
urbanism pentru proiectare, în vederea definitivării construcțiilor
nefinalizate existente cu nr. cadastrale xxxxx, xxxxx și xxxxx, amplasate în
mun. Chișinău, str. xxxxx, xxxxx și xxxxx, pentru regimul de înălțime
D+P+5E, precum și obligarea pârâtului să emită certificatul solicitat.
În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, prin scrisoarea nr.
21/2792AP din 14.12.2021, Direcția Generală Arhitectură, Urbanism și
Relații Funciare i-a respins solicitarea din 23.11.2021 privind eliberarea
certificatului de urbanism pentru proiectare, motivând că setul de acte
prezentat era incomplet, lipsind raportul de expertiză tehnică corespunzător
pentru extinderea construcțiilor de la D+P+2E la D+P+5E, iar raportul depus
prevedea doar extinderea la D+P+4E. S-a invocat, de asemenea, că suprafața
terenului de 0,0531 ha nu ar fi suficientă pentru edificarea a trei blocuri de
locuințe cu regimul solicitat și pentru asigurarea infrastructurii necesare
(parcări, terenuri de joacă), conform normativului în construcții NCM
B.01.05-2019, fără a afecta interesele locatarilor din blocurile învecinate.
Totodată, autoritatea a indicat că lotul de teren adiacent, nr. cadastral xxxxx,
este proprietate municipală (domeniu public), iar terenul este amplasat în
nucleul istoric al Chișinăului, monument de importanță națională.
Reclamanta a arătat că, la 28.12.2021, a formulat o cerere prealabilă,
însoțită de raportul de expertiză tehnică actualizat, vizând regimul D+P+5E,
însă Primăria mun. Chișinău a respins din nou cererea prin actul
administrativ contestat, reiterând aceleași motive.
Reclamanta a susținut că aceste motive sunt nelegale și abuzive,
întrucât certificatul de urbanism pentru proiectare are un caracter informativ
și nu reprezintă o autorizație de construire, neputând fi refuzat pe
1
considerente ce țin de etapa ulterioară de avizare și autorizare tehnică a
proiectului.
SA „Albina-Construcția” a invocat dreptul său de proprietate asupra
construcțiilor nefinalizate, confirmat prin hotărârea Judecătoriei Chișinău
din 9 ianuarie 2020, prin care s-a constatat insolvabilitatea sa și a fost numit
administratorul Adrian Cazacu, precum și prin încheierea din 25 iunie 2020
a aceleași instanțe, care a constatat dreptul său de posesie, folosință și
dispoziție asupra construcțiilor nefinalizate, înregistrate ulterior în Registrul
bunurilor imobile.
De asemenea, reclamanta a arătat că, prin decizia Primăriei mun.
Chișinău din 28.12.2020, i s-a instituit dreptul de superficie legală asupra
terenului cu nr. cadastral xxxxx, în temeiul art. 654 alin. (1) Cod civil și al
Regulamentului aprobat prin Decizia Consiliului municipal nr. 11/13 din
16.07.2020, iar redevența pentru acest drept este achitată trimestrial.
Reclamanta a mai invocat că, potrivit Legii nr. 163/2010 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcție, certificatul de urbanism
pentru proiectare nu conferă drept de construire, ci stabilește doar regimul
juridic, economic și tehnic al imobilului și lista de avize și acorduri necesare
pentru autorizarea lucrărilor. Astfel, motivele invocate de autoritatea locală
referitoare la insuficiența terenului, la regimul zonei istorice sau la impactul
asupra vecinătății nu țin de competența emitentului la etapa eliberării
certificatului, ci de etapa ulterioară a proiectării și autorizării construcției.
În susținerea poziției sale, a arătat că a prezentat toate actele prevăzute
de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 163/2010, inclusiv raportul de expertiză
tehnică actualizat și fișa de avizare a schiței de proiect, emisă de Consiliul
Național al Monumentelor Istorice în ședința din 09.07.2021, care a aprobat
schița de proiect pentru extinderea construcțiilor la regimul D+P+5E. De
asemenea, a menționat că, potrivit Regulamentului local de urbanism, zona
în care se află imobilele are regimul R6, destinat locuințelor colective, unde
sunt permise construcții etajate.
Reclamanta a subliniat că autoritatea publică locală a invocat motive
diferite și succesive la fiecare solicitare depusă, ceea ce denotă o tergiversare
abuzivă și intenționată a procedurii, fără justificare legală. În consecință, a
solicitat anularea actului administrativ contestat și obligarea Primăriei mun.
Chișinău să emită certificatul de urbanism pentru proiectare pentru
definitivarea construcțiilor nefinalizate cu nr. cadastrale xxxxx, xxxxx și
xxxxx, cu regimul D+P+5E.
2
POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE
Prin hotărârea din 21 octombrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Rîșcani, s-a anulat actul administrativ privind respingerea cererii SA
„Albina-Construcția” și actul administrativ nr. R03-11/7868 din 18.01.2022
emis în procedura prealabilă, s-a obligat Primarul General al mun. Chișinău
să elibereze SA „Albina-Construcția” certificatul de urbanism pentru
proiectare, în vederea definitivării construcțiilor nefinalizate existente cu nr.
cadastral xxxxx de pe str. xxxxx, mun. Chișinău, cu nr. cadastral xxxxx de
pe str. xxxxx, mun. Chișinău și cu nr. cadastral xxxxx de pe str. Alexandru
Hâjdeu, 101, mun. Chișinău cu nivelul pe verticală D+P+5E.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE APEL
La 24 octombrie 2022, Primarul General al mun. Chișinău a declarat
apel împotriva hotărârii primei instanțe.
POZIȚIA INSTANȚEI DE APEL
Prin decizia din 6 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău, s-a casat
integral hotărârea din 21 octombrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Rîșcani și s-a emis o decizie nouă, prin care s-a respins acțiunea înaintată de
SA „Albina-Construcția” împotriva Primarului General al municipiului
Chișinău privind anularea refuzului și obligarea la eliberarea actului
permisiv.
În motivarea soluției, instanța de apel a conchis că prima instanță a
apreciat în mod greșit circumstanțele de fapt și dispozițiile legale aplicabile
cauzei, iar refuzul autorității publice de a elibera certificatul de urbanism
pentru proiectare este legal și întemeiat.
În acest sens, instanța de apel a reținut că terenul cu nr. cadastral xxxxx
este amplasat în nucleul istoric al municipiului Chișinău, zonă inclusă cu nr.
308 în Registrul monumentelor Republicii Moldova ocrotite de stat, aprobat
prin Hotărârea Parlamentului nr. 1531-XII din 22.06.1993, și reglementată
prin Planul Urbanistic General al municipiului Chișinău.
A constatat că suprafața terenului de 0,0531 ha nu este suficientă
pentru amplasarea a trei blocuri de locuințe cu nivelul pe verticală D+P+5E,
inclusiv cu întreaga infrastructură necesară (parcare auto, teren de joacă
pentru copii etc.), conform normativului în construcții NCM B.01.05-2019,
fără a afecta interesele locatarilor din blocurile de locuințe învecinate.
Instanța de apel a reținut că, în contextul existenței unui litigiu
pendinte privind anularea dreptului de proprietate și de superficie al SA
3
„Albina-Construcția” asupra imobilelor în cauză, autoritatea publică locală
a procedat corect suspendând soluționarea cererii de eliberare a certificatului
de urbanism pentru proiectare, în temeiul art. 81 Cod administrativ, până la
pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
De asemenea, instanța de apel a constatat că certificatul de urbanism
pentru proiectare nu se eliberează automat și nu are un caracter pur
informativ, ci reprezintă actul administrativ prin care se stabilesc regimul
juridic, economic și tehnic al imobilului, precum și condițiile urbanistice
necesare în vederea executării lucrărilor de construcție, iar emiterea acestuia
trebuie să țină cont de reglementările urbanistice în vigoare și de statutul de
monument istoric al terenului.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS
La 19 iulie 2024, SA „Albina-Construcția” a declarat recurs împotriva
deciziei din 6 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea
acesteia și emiterea unei noi decizii prin care să fie menținută hotărârea din
21 octombrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.
ARGUMENTELE RECURSULUI
În motivarea recursului, a susținut că decizia din 6 martie 2024 este
neîntemeiată, arbitrară și bazată pe o apreciere vădit nerezonabilă a probelor.
Recurenta a invocat că instanța de apel nu a ținut cont de faptul că prin
decizia Curții de Apel Chișinău din 28 martie 2024 a fost respins apelul
declarat de Primarul General al municipiului Chișinău și Consiliul municipal
Chișinău împotriva hotărârii Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 8
decembrie 2022, prin care s-a constatat legalitatea înregistrării dreptului de
proprietate și de superficie al SA „Albina-Construcția” asupra construcțiilor
nefinalizate și asupra terenului cu nr. cadastral xxxxx.
A arătat că a prezentat toate actele prevăzute de art. 3 alin. (1) din
Legea nr. 163/2010, inclusiv raportul de expertiză tehnică nr. 168/2021 din
14.12.2021 privind reconstrucția blocurilor de locuințe din regimul de
înălțime D+P+2E în D+P+5E, efectuat de expert atestat.
A susținut că refuzul autorității publice locale de a elibera certificatul
de urbanism pentru proiectare pe motive ce țin de suprafața terenului sau de
statutul de monument istoric al zonei este neîntemeiat, întrucât certificatul
de urbanism are caracter informativ și nu poate fi refuzat pe astfel de
considerente, acestea fiind relevante abia la etapa emiterii autorizației de
construire.
4
A invocat că motivarea instanței de apel referitoare la insuficiența
suprafeței terenului de 0,0531 ha nu este susținută de un studiu tehnic
concret, fiind o simplă opinie, fără fundament factologic sau juridic.
De asemenea, recurenta a susținut că Primăria municipiului Chișinău
nu avea competența să refuze eliberarea certificatului de urbanism pentru
proiectare pe motiv că imobilele se află în nucleul istoric, întrucât asemenea
competențe revin Consiliului Național al Monumentelor Istorice, care deja a
emis aviz favorabil asupra schiței de proiect.
Recurenta a arătat că instanța de apel a ignorat prevederile art. 3 alin.
(2) din Legea nr. 163/2010, potrivit cărora nu pot fi solicitate alte documente
decât cele prevăzute la alin. (1) pentru eliberarea certificatului de urbanism
pentru proiectare, iar toate documentele prevăzute de lege au fost depuse.
A invocat temeiul de recurs prevăzut la art. 2451 alin. (1) lit. b) din
Codul administrativ, susținând că, prin admiterea recursului, se impune
consolidarea jurisprudenței Curții Supreme de Justiție în materie, indicând
că în spețe similare instanțele au statuat că certificatul de urbanism nu poate
fi refuzat pe considerente ce țin de aspecte urbanistice detaliate sau de
regimul monumentelor istorice, care sunt de competența altor autorități și
etape procedurale.
Recurenta a invocat, în sprijinul poziției sale, practica judiciară a
Curții Supreme de Justiție, inclusiv decizia nr. 3ra-670/22 din 21 septembrie
2022, precum și deciziile Curții de Apel Chișinău nr. 3a-599/23 din 14
februarie 2022 și nr. 3a-784/23 din 10 octombrie 2023, în care s-a statuat că
autoritățile publice locale nu pot refuza eliberarea certificatului de urbanism
pentru proiectare pentru motive ce țin de regimul urbanistic, acestea fiind
aspecte care se examinează la etapa emiterii autorizației de construire.
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Art. 244 alin. (1) Cod administrativ prevede următoarele:
„(1) Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de
apel pot fi contestate cu recurs.”
Art. 245 Cod administrativ relevă că:
„Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la
pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”
Art. 2451 din Codul administrativ prevede că:
„(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia
contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin
admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de
5
Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în
proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe
aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus
tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu
încălcarea competenței jurisdicționale.
(2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit. c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă
au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel.
(3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie
pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.
d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la
rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare
pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost
reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”
Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) Codul administrativ prevede că:
„(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de
recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere
irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele
cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții
Supreme de Justiție și se comunică părților.
Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil
în special când recursul este vădit neîntemeiat.”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Referitor la termenul de depunere a recursului, Completul de judecată
atestă că decizia motivată a fost notificată avocatului companiei recurente,
în mod electronic, la 23 mai 2024, iar recursul a fost depus la 19 iulie 2024,
cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ.
Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că
admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în
condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de
legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele
citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de
recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.
În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de
Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul
nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva
invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material
capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,
hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond
și invocare ex officio a erorilor de drept.
6
Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul
de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare
convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În
consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se
referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea
rezistării testului și filtrului de admisibilitate.
Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu
relevă temeiuri justificate care să convingă că există o aparență privind
interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material
sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea
vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a
deciziei recurate.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că
recursul depus conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în
cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel,
fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei
încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu
privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat
de art. 6 § 1 al Convenției.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că
dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în
sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera
netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute
la art. 2451 din Codul administrativ.
Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale
cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de
netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea
recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de
dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din
punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.
Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci
implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel și o minimă
argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care
se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea
pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către
Curtea de Apel, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la
examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții
Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala
cu un control efectuat din oficiu.
7
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că
admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției
legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea
și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios
administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont
pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de
ordin legal fundamental.
În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul
de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder
împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.
230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs,
întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care
se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo
împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi
mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva
Franței, pct. 45).
Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor
în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale
procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în
sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest
sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1,
p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire
la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de
drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a
se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).
Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit.
h) din Codul administrativ,
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Declară ca inadmisibil recursul depus de SA „Albina-Construcția”.
Încheierea este irevocabilă.
Președinte Stela Procopciuc
Judecători Diana Stănilă
Ion Malanciuc
8