3ra-50/25 — contestarea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- contestarea actului administrativ
- Temei legal
- limitele controlului judecătoresc asupra aprecierii discretionare a autoritatii publice
3ra-50/25 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2025)
D E C I Z I E
cu privire la admiterea recursului declarat de Banca Națională a
Moldovei,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Colun Tudor împotriva Băncii Naționale a Moldovei, terț
CA „Intact Asigurări Generale” SA, privind contestarea actului
administrativ,
împotriva hotărârii din 11 iulie 2024 a Curții de Apel Chișinău
(Dosarul nr. 3ra-50/25
NR. PIGD 2-24046908-01-3ra-05022025)
Limitele controlului judecătoresc asupra aprecierii discreționare a autorității
și limitele controlului instanței asupra refuzului BNM de aprobare în funcție
de conducere, în condițiile exercitării unui drept discreționar.
Curtea de Apel Chișinău, jud. G. Mîra, G. Dașchevici, A. Bostan,
14 mai 2025
Textul corespunde originalului
Examinând în lipsa părților recursul depus de Banca Națională a
Moldovei
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Stela Procopciuc, Președinte,
Diana Stănilă,
Ion Malanciuc, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 29 aprilie 2024, Colun Tudor a înaintat acțiune în contencios
administrativ împotriva Băncii Naționale a Moldovei, terț CA „Intact
Asigurări Generale” SA, solicitând: anularea Hotărârii Comitetului Executiv
al Băncii Naționale a Moldovei nr. 30 din 1 februarie 2024 privind refuzul
în aprobarea lui Colun Tudor în funcția de Director general al CA „Intact
Asigurări Generale” SA; anularea Hotărârii Comitetului Executiv al Băncii
Naționale a Moldovei nr. 94 din 28 martie 2024 privind respingerea cererii
prealabile depusă de Colun Tudor, ca fiind nelegale.
În motivarea acțiunii, reclamantul a susținut că, compania CA „Intact
Asigurări Generale” SA își desfășoară activitatea în temeiul Legii nr.
92/2022, iar potrivit art. 35 alin. (5)-(6) din această lege, societățile de
asigurare trebuie să solicite aprobarea prealabilă a autorității de supraveghere
pentru desemnarea persoanelor cu funcții de conducere. Prin cererea nr. 4393
din 18 iulie 2023, societatea a solicitat aprobarea lui Colun Tudor în funcția
de Director general, anexând documentele prevăzute de Regulamentul nr.
26/2/2023.
La 23 august 2023, BNM a notificat societății că dosarul este
incomplet, solicitând completări. Acestea au fost transmise la 29 august și 6
septembrie 2023. Ulterior, nu au mai fost indicate lipsuri.
La 20 septembrie 2023, BNM a notificat suspendarea procedurii
administrative fără a indica durata acesteia, contrar art. 81 alin. (2) din Codul
administrativ. Totodată, în aceeași zi, reclamantul a fost invitat la interviu.
În perioada suspendării, autoritatea a continuat să solicite documente
suplimentare, reluând formal procedura abia la 22 noiembrie 2023.
Prin notificarea din 22 noiembrie 2023, BNM a informat despre
prelungirea procedurii cu 60 zile în temeiul art. 60 alin. (5) din Codul
administrativ, invocând necesitatea analizării informațiilor privind
activitatea reclamantului. Reclamantul a susținut că această prelungire este
nelegală, întrucât termenul de 90 zile trebuia stabilit la inițierea procedurii,
1
iar după inițiere, termenul putea fi prelungit doar cu 15 zile în temeiul art. 60
alin. (4) Cod administrativ.
La 8 decembrie 2023, Colun Tudor a fost audiat, iar la 1 februarie 2024
a fost emisă Hotărârea nr. 30/2024 privind refuzul aprobării sale.
Reclamantul a susținut că actul a fost emis peste termenul maxim legal, care
expira la 30 ianuarie 2024, cu încălcarea art. 60 din Codul administrativ și
pct. 70 din Regulament.
Reclamantul a criticat motivarea formală a hotărârii, considerând că
autoritatea nu a justificat concluziile privind lipsa bunei reputații,
cunoștințelor și aptitudinilor sale. A contestat faptul că autorizațiile de plată
semnate în perioada interimatului său, în lipsa aprobării BNM, sunt
considerate temei de respingere, deși erau necesare pentru funcționarea
societății și semnătura sa era recunoscută de băncile comerciale.
A invocat faptul că autoritatea nu a demonstrat lipsa reputației sale,
invocând în mod greșit o decizie a SFS privind o altă societate, în care nu i-
au fost aplicate sancțiuni. De asemenea, a menționat că solicitarea expresă a
societății privind verificarea legalității plăților a fost respinsă de BNM.
La 1 martie 2024, CA „Intact Asigurări Generale” SA și Colun Tudor
au depus cerere prealabilă, prin care au solicitat audierea reclamantului
înainte de examinarea cererii; anularea operațiunilor administrative din 20
septembrie 2023 și 22 noiembrie 2023; anularea Hotărârii nr. 30/2024;
emiterea unui act administrativ individual favorabil privind aprobarea lui
Colun Tudor în funcția de Director general.
Reclamantul a susținut că această cerere nu a fost examinată efectiv,
întrucât Hotărârea Comitetului Executiv al BNM nr. 94 din 28 martie 2024,
prin care a fost respinsă cererea prealabilă, reia doar conținutul actului inițial,
fără a analiza argumentele invocate și fără a prezenta o motivare distinctă.
În concluzie, reclamantul a invocat că autoritatea pârâtă a desfășurat
procedura într-un mod arbitrar și discreționar, cu încălcarea normelor
imperative ale Codului administrativ și Regulamentului nr. 26/2/2023,
emițând acte administrative defavorabile nemotivate și nelegale, pasibile de
anulare în totalitate
POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE
Prin hotărârea din 11 iulie 2024 a Curții de Apel Chișinău, s-a admis
acțiunea în contencios administrativ înaintată de Colun Tudor împotriva
Băncii Naționale a Moldovei, terț CA „Intact Asigurări Generale” SA,
privind contestarea actului administrativ. S-a anulat Hotărârea Comitetului
Executiv al Băncii Naționale a Moldovei nr. 30 din 1 februarie 2024 și
2
Hotărârea Comitetului Executiv al Băncii Naționale a Moldovei nr.94 din 28
martie 2024, adoptată în procedura prealabilă.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS
La 23 ianuarie 2025, Banca Națională a Moldovei a declarat recurs
împotriva hotărârii din 11 iulie 2024 a Curții de Apel Chișinău, solicitând
admiterea recursului, casarea integrală a hotărârii primei instanțe și emiterea
unei decizii noi de respingere a acțiunii.
ARGUMENTELE RECURSULUI
În motivarea recursului, Banca Națională a Moldovei a susținut că
hotărârea instanței de fond este afectată de o aplicare greșită a normelor de
drept material și de o interpretare eronată a limitelor controlului de legalitate
asupra actelor administrative emise de o autoritate cu competențe de
reglementare și supraveghere în domeniul financiar.
Recurenta a susținut că instanța de fond a substituit nepermis
aprecierea discreționară a autorității publice, analizând oportunitatea
refuzului de aprobare, în condițiile în care art. 11 alin. (10) din Legea nr.
548/1995 limitează intervenția instanței doar la cazuri de eroare evidentă.
Or, în cauză, nu s-a demonstrat existența unei asemenea erori.
Totodată, BNM a arătat că refuzul de aprobare a lui Colun Tudor s-a
întemeiat pe o evaluare cumulativă și contextuală a elementelor relevante, în
conformitate cu art. 35 din Legea nr. 92/2022 și pct. 45-47 din Regulamentul
nr. 26/2/2023, din care rezultă lipsa reputației adecvate pentru funcția vizată.
A susținut că exercitarea atribuțiilor de Director general fără aprobarea
BNM constituie o abatere gravă, calificată de regulament ca o circumstanță
care afectează reputația profesională, indiferent de buna-credință invocată.
De asemenea, BNM a invocat faptul că termenul de soluționare a
cererii a fost gestionat conform cadrului legal special, Regulamentul nr.
26/2/2023 permițând suspendarea și prelungirea termenului în condițiile
unor solicitări de informații suplimentare. Astfel, nu s-ar fi încălcat
prevederile art. 60 din Codul administrativ, iar hotărârea instanței de fond ar
fi ignorat această normă specială.
În concluzie, recurenta a arătat că cererea prealabilă a fost examinată
în mod legal, iar soluția emisă prin Hotărârea nr. 94/2024 reiterează corect
concluziile hotărârii inițiale, nefiind incidentă obligația de a prezenta o
motivare complet nouă în lipsa unor fapte sau argumente noi relevante.
3
POZIȚIA INTIMAȚILOR
Curtea Supremă de Justiție a comunicat intimaților cererea de recurs,
informând-ui despre necesitatea depunerii referinței la recurs.
Prin referința depusă la 10 martie 2025, reprezentantul intimatului,
avocata Angela Popil, a solicitat respingerea recursului, menționând, în
esență că este neîntemeiat.
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Art. 244 alin. (1) Cod administrativ prevede următoarele:
„Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel
pot fi contestate cu recurs.”
Art. 245 Cod administrativ relevă că:
„Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la
pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”
Art. 2451 din Codul administrativ prevede că:
„Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată
este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea
recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c)
hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d)
hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit
nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu
a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței
jurisdicționale.
Temeiurile menționate la alin.(1) lit.c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au
fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel.
Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru
instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.d) sau a
cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare.
La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi
prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate
de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”
Art. 193 alin. (3) și (3¹) din Codul administrativ:
„Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și
cererile de recurs în complete din 3 judecători.
În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate
decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet
din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul
considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”
Art. 247 din Codul administrativ:
4
„Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea
participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art. 2451
alin.(1) lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în
ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”
Art. 248 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ:
„În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre
următoarele decizii: b) admite recursul, casează integral sau parțial hotărârea și/sau
decizia și adoptă o nouă decizie;”
Art. 194 alin. (2) din Codul administrativ:
„În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate
se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a
dreptului material.”
Art. 225 alin. (1-2) din Codul administrativ:
„Instanța de judecată nu este competentă să se pronunțe asupra oportunității unui
act administrativ.
Verificarea exercitării de către autoritatea publică a dreptului discreționar se
limitează la faptul dacă autoritatea publică: a) și-a exercitat dreptul discreționar; b) a luat
în considerare toate faptele relevante; c) a respectat limitele legale ale dreptului
discreționar; d) și-a exercitat dreptul discreționar conform scopului acordat prin lege.”
Art. 16 din Codul administrativ:
„Dreptul discreționar al autorității publice reprezintă posibilitatea acesteia de a opta
între mai multe soluții posibile corespunzătoare scopului legii atunci cînd aplică o
dispoziție legală.
Exercitarea dreptului discreționar nu permite desfășurarea unei activități
administrative arbitrare.”
Art. 20 din Codul administrativ:
„Dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate
stabilită prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios
administrativ, cu privire la care decid instanțele de judecată competente pentru
examinarea procedurii de contencios administrativ, conform prezentului cod.”
Art. 27 din Codul administrativ:
„În cazul în care prezentul cod sau alte legi speciale nu impun un anumit termen,
autoritățile publice și instanțele de judecată competente trebuie să acționeze într-un
termen rezonabil.”
Art. 29 din Codul administrativ:
„Orice măsură întreprinsă de autoritățile publice prin care se afectează drepturile
sau libertățile prevăzute de lege trebuie să corespundă principiului proporționalității.
5
O măsură întreprinsă de autoritățile publice este proporțională dacă: a) este potrivită
pentru atingerea scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege; b) este
necesară pentru atingerea scopului; c) este rezonabilă.
Măsura întreprinsă de autoritățile publice este una rezonabilă dacă ingerința
produsă prin ea nu este disproporțională în raport cu scopul urmărit.
Art. 60 din Codul administrativ:
„Termenul general în care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30
de zile, dacă legea nu prevede altfel.
Termenul general curge de la: a) data prevăzută în lege pentru exercitarea unei
atribuții stabilite; b) data înregistrării cererii de către autoritatea publică ierarhic
superioară sau de cea de control; c) data înregistrării cererii complete, după caz cu toate
actele necesare, sau de la data la care petiția a fost transferată autorității publice
competente. Dacă cererea nu este completă, autoritatea publică propune petiționarului să
prezinte actele lipsă și stabilește un termen în acest sens.
În cazul depunerii cererii privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat
prin emiterea unui act administrativ individual sau normativ ilegal, termenul general
începe să curgă din data în care hotărîrea instanței de judecată prin care s-a anulat actul
administrativ ilegal a rămas definitivă. Dacă autoritatea publică a anulat un act
administrativ ilegal, termenul general începe să curgă din data în care decizia cu privire
la anularea actului administrativ ilegal a rămas incontestabilă.
Din motive justificate legate de complexitatea obiectului procedurii administrative,
termenul general poate fi prelungit cu cel mult 15 zile. Această prelungire are efect doar
dacă este comunicată în scris participanților la procedura administrativă în termen de 30
de zile, împreună cu motivele prelungirii.
În mod excepțional, cînd în procedura administrativă se înregistrează cazuri de
complexitate deosebită care necesită timp pentru prelucrarea documentelor, autoritatea
publică poate stabili un termen mai mare pentru finalizarea procedurii administrative, care
nu va depăși 90 de zile.”
Art. 81 din Codul administrativ:
„În cazul în care actul administrativ individual al autorității publice depinde de un
act, o operațiune preliminară sau de un raport juridic care trebuie constatat de o altă
autoritate publică ori formează obiectul unei alte proceduri administrative sau judiciare
pendinte, autoritatea publica suspendă procedura administrativă pînă la emiterea actului
administrativ respectiv, efectuarea operațiunii administrative respective sau pînă la
emiterea unei hotărîri judecătorești definitive.
Dacă în cadrul unei proceduri administrative actul administrativ individual depinde
de un act sau o operațiune a unui participant, autoritatea publică suspendă procedura
administrativă pentru un termen rezonabil. Suspendarea repetată se admite numai dacă
are la bază un motiv care nu putea fi prevăzut la prima suspendare.
Suspendarea se comunică participantului de către autoritatea publică/ persoana care
conduce procedura.
6
Pe perioada suspendării procedurii administrative termenul prevăzut la art.60
alin.(1) nu curge.”
Art. 118 din Codul administrativ:
„Motivarea este operațiunea administrativă prin care se expun considerentele care
justifică emiterea unui act administrativ individual. În motivare se indică temeiurile
esențiale de drept și de fapt pe care le-a luat în considerare autoritatea publică pentru
decizia sa. Din motivarea deciziilor discreționare trebuie să poată fi recunoscute și
punctele de vedere din care autoritatea publică a reieșit la exercitarea dreptului
discreționar. Motivarea trebuie să se refere și la argumentele expuse în cadrul audierii.
Motivarea completă a unui act administrativ individual cuprinde: a) motivarea în
drept – temeiul legal pentru emiterea actului administrativ, inclusiv formele procedurale
obligatorii pe care se bazează actul; b) motivarea în fapt – oportunitatea emiterii actului
administrativ, inclusiv modul de exercitare a dreptului discreționar, dacă este cazul; c) în
cazul actelor administrative defavorabile – o descriere succintă a procedurii
administrative care a stat la baza emiterii actului: investigații, probe, audieri, opinii ale
participanților contrare conținutului final al actului etc.
Motivarea completă este obligatorie, este parte integrantă a actului administrativ
individual și condiționează legalitatea acestuia.
Motivarea nu este obligatorie în cazul în care: a) autoritatea publică admite o petiție
în totalitate fără ca prin decizia de soluționare a ei să fie afectate drepturile sau interesele
legitime ale altor persoane; b) acest lucru este prevăzut expres de lege; sau c) autoritatea
publică emite acte administrative individuale de același fel într-un număr mai mare sau
automatizat și, conform circumstanțelor de fapt ale cazului în parte, nu se cere o motivare.
Art. 137 din Codul administrativ:
„În exercitarea dreptului discreționar atribuit, autoritățile publice trebuie să
acționeze cu bună-credință în limitele legal stabilite și cu respectarea scopului pentru care
le-a fost atribuit dreptul.
Dacă autoritatea publică poate decide discreționar și doar una din mai multe
consecințe juridice este legală, atunci dreptul discreționar al autorității publice se reduce
la alegerea consecinței juridice/soluției legale.
Stările de fapt identice în esență se tratează identic. O tratare neidentică a două stări
de fapt identice se admite numai dacă există un motiv obiectiv.
Dacă într-un caz autoritatea publică și-a exercitat dreptul discreționar într-un
anumit mod, atunci în cazuri similare ea este obligată să își exercite dreptul discreționar
în același mod. Această regulă nu se aplică dacă autoritatea publică intenționează să își
schimbe în viitor practica de exercitare a dreptului discreționar în cazuri similare.”
Art. 167 din Codul administrativ:
„Dacă consideră cererea prealabilă ca fiind admisibilă și întemeiată, autoritatea
publică emitentă anulează în tot sau în parte actul administrativ individual contestat sau
emite actul administrativ individual solicitat.
7
Dacă respinge în tot sau în parte cererea prealabilă ca fiind inadmisibilă sau
neîntemeiată, autoritatea publică emitentă transmite dosarul administrativ cu toate actele
autorității publice ierarhic superioare.
Autoritatea publică emitentă soluționează cererea prealabilă în termen de 15 zile
calendaristice. Prevederile art.60 alin.(2)–(5) se aplică corespunzător.
Dacă prin cererea prealabilă se solicită și repararea prejudiciului, atunci cererea
privind repararea prejudiciului se examinează de autoritatea publică emitentă în
procedură administrativă separată.”
Art. 35 alin. (3), (5) și (6) din Legea nr. 92/2022 privind activitatea de
asigurare sau de reasigurare:
„Membrii organelor de conducere trebuie să dispună de o bună reputație, de
cunoștințe, de aptitudini și experiență adecvate pentru a fi în măsură să înțeleagă
activitățile desfășurate de asigurător sau de reasigurător, inclusiv principalele riscuri ale
acestora, și să se pronunțe în deplină cunoștință de cauză cu privire la toate aspectele
asupra cărora trebuie să decidă potrivit competențelor lor.
Numirea în funcție a membrilor consiliului societății și ai organului executiv,
inclusiv a persoanelor interimare/realese în funcțiile respective, se aprobă, în prealabil,
de către autoritatea de supraveghere. Responsabilitățile membrilor organelor de
conducere nu pot fi transmise altor persoane. Persoanele propuse în funcția de membri ai
consiliului societății și ai organului executiv, inclusiv persoanele interimare/realese în
funcțiile respective pentru un termen nou, încep să-și exercite funcția doar după aprobarea
acestora de către autoritatea de supraveghere.
Pentru confirmarea de către autoritatea de supraveghere a persoanelor alese în
calitate de membri ai consiliului societății și ai organului executiv, asigurătorul sau
reasigurătorul trebuie să înainteze cererea cu setul de documente conform actelor
normative ale autorității de supraveghere. Membrii organului executiv trebuie să fie
angajați cu durată deplină a timpului de muncă în cadrul asigurătorului sau
reasigurătorului”
Art. 11 alin. (1), (5) și (10) din Legea nr. 548/1995 cu privire la Banca
Națională a Moldovei:
„În scopul îndeplinirii atribuțiilor sale, Banca Națională are dreptul să emită
hotărîri, regulamente, instrucțiuni și ordonanțe.
Actele Băncii Naționale nu se supun controlului de oportunitate.
În acțiunile în contencios administrativ cu privire la actele administrative ale Băncii
Naționale, instanța de judecată, ca bază a propriei aprecieri, utilizează evaluările calitative
și cantitative ale situațiilor de fapt, realizate de către Banca Națională, cu excepția
cazurilor în care instanța de judecată constată o eroare evidentă de natură să conducă la o
soluție diametral opusă soluției prevăzute în actul contestat.”
Pct. 23 din Regulamentul privind cerințele față de persoanele cu
funcție de conducere, membrii comitetului de audit, persoanele care dețin
funcție-cheie în cadrul asigurătorului sau al reasigurătorului, conducătorii
sucursalei unui asigurător sau a unui reasigurător din statul terț și față de
8
lichidatorul asigurătorului sau al reasigurătorului în proces de lichidare,
aprobat prin Hotărârea Comisiei Naționale a Pieței Financiare nr.26/2 din 23
mai 2023:
„La evaluarea aptitudinilor persoanelor înaintate la una din funcțiile menționate la
punctul 5 subpunctele 1), 3), 4) și 5), asigurătorul ține cont de lista aptitudinilor relevante,
prevăzută la anexa nr.2, luând în considerație atribuțiile pe care la va îndeplini persoana.”
Pct. 43 din Regulamentul nr.26/2 din 23 mai 2023:
„ Persoanele menționate la punctul 5, indiferent de funcția în care sunt înaintate,
trebuie să dispună de o bună reputație, de cunoștințe, aptitudini și experiență adecvate
naturii, extinderii și complexității activității și responsabilităților încredințate.”
Pct. 45 din Regulamentul nr.26/2 din 23 mai 2023:
„Se consideră că persoana are o reputație bună dacă totalitatea informațiilor despre
aceasta confirmă profesionalismul, buna-credință, integritatea și posedarea altor calități
și dacă nu există motive obiective și demonstrabile pentru a sugera altfel, în special luând
în considerație informațiile relevante disponibile cu privire la circumstanțele și/sau
situațiile prevăzute la punctele 46 și 47.”
Pct. 46 din Regulamentul nr.26/2 din 23 mai 2023:
„Autoritatea de supraveghere ia în considerație efectele cumulate ale mai multor
situații sau circumstanțe care, examinate separat, nu afectează reputația persoanei, dar,
însumate, pot avea un impact semnificativ asupra acesteia.”
Pct. 47 alin. (1), (3), (5) și (10) din Regulamentul nr. 26/2 din 23 mai
2023:
„Prevede că autoritatea de supraveghere poate respinge aprobarea unei persoane
pentru o funcție de conducere dacă există dovezi privind lipsa transparenței în raport cu
autoritățile de supraveghere, exercitarea unei funcții fără aprobare legală, existența unor
proceduri fiscale relevante sau sancțiuni disciplinare aplicate ca urmare a unor probleme
administrative sau financiare.”
Pct. 52 din Regulamentul nr.26/2 din 23 mai 2023:
„Persoana înaintată la funcție de conducere trebuie să demonstreze o bună
înțelegere a activității asigurătorului și a riscurilor la care acesta se expune, inclusiv o
cunoaștere a domeniilor de care persoana respectivă nu va fi responsabilă la nivel
individual, dar își va asuma o responsabilitate în comun cu ceilalți membri ai consiliului
sau ai organului executiv.”
Pct. 76 lit. a) din Regulamentul nr. 26/2 din 23 mai 2023:
„Autoritatea de supraveghere refuză aprobarea persoanei înaintate la una din
funcțiile menționate la punctul 5 subpunctele 1), 3), 4) și 5), indicând motivele refuzului
în cazul în care: a) urmare a evaluării tuturor circumstanțelor și informațiilor deținute de
autoritatea de supraveghere, legate de reputația, cunoștințele, experiența și aptitudinile
persoanei, autoritatea de supraveghere decide că cerințele de adecvare, la nivel individual
9
și/sau colectiv, prevăzute de Legea nr.92/2022 și prezentul Regulament, nu sunt
îndeplinite;”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Referitor la termenul de depunere a recursului, Completul de judecată
atestă că hotărârea motivată a fost notificată BNM, în mod electronic, la 28
noiembrie 2024. Recursul a fost declarat la 23 ianuarie 2025, cu respectarea
prevederilor art. 245 din Codul administrativ.
Circumstanțele cauzei prezentate de părți și determinate de instanțele
de judecată denotă, în special, următoarele:
La 18 iulie 2023, CA „Intact Asigurări Generale” SA a înaintat către
Banca Națională a Moldovei cererea de aprobare a lui Colun Tudor în funcția
de Director general, în temeiul art. 35 alin. (5)-(6) din Legea nr. 92/2022,
însoțită de documentația relevantă conform Regulamentului nr. 26/2/2023.
Prin notificarea din 23 august 2023, BNM a informat despre lipsuri în
dosar. După completările din 29 august și 6 septembrie 2023, nu au mai fost
semnalate deficiențe. Totuși, prin notificarea din 20 septembrie 2023,
autoritatea a suspendat procedura administrativă fără a indica durata
suspendării. În paralel, a fost solicitată participarea la interviu.
Ulterior, prin notificarea din 22 noiembrie 2023, BNM a informat
despre reluarea procedurii și prelungirea termenului cu 60 de zile, în temeiul
art. 60 alin. (5) din Codul administrativ, invocând complexitatea cazului.
La 8 decembrie 2023, reclamantul a fost audiat, iar la 1 februarie 2024
a fost emisă Hotărârea nr. 30 privind refuzul aprobării sale în funcție.
La 1 martie 2024, Colun Tudor și CA „Intact Asigurări Generale” SA
au formulat cerere prealabilă, invocând nereguli procedurale și solicitând
anularea hotărârii, însă BNM a respins cererea prin Hotărârea nr. 94 din 28
martie 2024.
Prin acțiunea înaintată, reclamantul a solicitat anularea hotărârilor
menționate.
Examinând acțiunea, prin hotărârea din 11 iulie 2024, Curtea de Apel
Chișinău a admis cererea depusă de Colun Tudor și a anulat Hotărârile BNM
nr. 30 din 1 februarie 2024 și nr. 94 din 28 martie 2024.
Instanța de fond a reținut că refuzul de aprobare a fost motivat formal,
fără indicarea unor fapte concrete care ar demonstra lipsa reputației și
aptitudinilor reclamantului, contrar cerințelor de legalitate și transparență
prevăzute de art. 118 alin. (1), (3) și (5) din Codul administrativ, precum și
pct. 76 lit. a) din Regulamentul nr. 26/2/2023, care impun autorității obligația
10
de a prezenta în mod detaliat temeiurile de drept și de fapt ce fundamentează
actul administrativ defavorabil.
De asemenea, instanța a constatat că hotărârea a fost emisă cu
depășirea termenului maxim de 90 de zile, calculat de la completarea
dosarului (6 septembrie 2023), fiind astfel încălcate prevederile art. 60 din
Codul administrativ și pct. 70 din Regulamentul nr. 26/2/2023.
Instanța a concluzionat că autoritatea publică a exercitat dreptul
discreționar în mod arbitrar, cu depășirea limitelor legale prevăzute de art.
225 alin. (2) și art. 137 alin. (1) din Codul administrativ, întrucât nu a luat în
considerare toate faptele relevante și nu a acționat în limitele scopului
atribuit de lege, iar actele administrative contestate nu întrunesc condițiile de
motivare prevăzute la art. 118 alin. (3) lit. a)-c) din același cod, referitoare la
necesitatea prezentării motivării complete și individualizate a deciziei.
Totodată, s-a reținut că cererea prealabilă nu a fost examinată efectiv,
fiind respinsă printr-un act care reia conținutul deciziei inițiale fără o
motivare distinctă și fără o analiză a criticilor formulate, contrar art. 167 din
Codul administrativ.
Examinând recursul declarat de Banca Națională a Moldovei,
Completul de judecată constată că acesta este admisibil, întemeiat și urmează
a fi admis, cu casarea hotărârii instanței de fond și pronunțarea unei noi
hotărâri de respingere a acțiunii ca neîntemeiată.
În esență, recurenta a invocat că instanța de fond a aplicat eronat
normele de drept material și a depășit limitele controlului de legalitate
prevăzute de art. 225 din Codul administrativ, substituindu-se autorității în
aprecierea elementelor care țin de oportunitate și de exercitarea dreptului
discreționar.
Astfel, BNM a subliniat că, potrivit art. 11 alin. (10) din Legea nr.
548/1995, instanțele pot interveni asupra aprecierilor BNM doar în caz de
eroare evidentă, ceea ce nu s-a demonstrat în speță.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, în
conformitate cu art. 35 alin. (3), (5) și (6) din Legea nr. 92/2022, coroborat
cu pct. 43, 45, 46 și 47 alin. (1), (3), (5), (10), precum și pct. 76 lit. a) din
Regulamentul nr. 26/2/2023, autoritatea de supraveghere este în drept să
respingă aprobarea unei persoane într-o funcție de conducere dacă, în urma
unei evaluări cumulative, constată lipsa reputației adecvate, chiar și în
absența unor condamnări penale sau sancțiuni directe, având în vedere și
criterii precum lipsa cooperării cu autoritatea sau exercitarea neautorizată a
funcției.
11
Or, în cauza de față, BNM a analizat o serie de circumstanțe relevante
în sensul pct. 47 alin. (1), (3), (5) și (10) din Regulamentul nr. 26/2/2023,
printre care: exercitarea funcției de Director general fără aprobare prealabilă,
semnarea documentelor financiare în această perioadă, refuzul verificării
legalității operațiunilor și asocierea cu o societate supusă sancțiunilor fiscale.
Aceste elemente au fost considerate de autoritate ca relevante pentru
reputația profesională a candidatului. Evaluarea astfel realizată a fost una
contextuală, fundamentată pe criterii reglementate, iar instanța de fond nu
avea competența de a reevalua oportunitatea aprecierii discreționare, în
temeiul art. 225 alin. (1) și (2) din Codul administrativ și art. 11 alin. (10)
din Legea nr. 548/1995.
Completul de judecată reține că, art. 11 alin. (10) din Legea nr.
548/1995 nu este altceva decât o expresie a atribuțiilor exclusive pe care le
are Banca Națională a Moldovei în ce privește asigurarea securității
statutului pe palierul asigurării și menținerii stabilității prețurilor, viabilității
sistemului bancar și sprijinirii politicii economice generale a statului. Marja
de apreciere (dreptul discreționar) al Băncii pe domeniul său de activitate
este una foarte largă și instanțele de judecată aici nu pot interveni decât dacă
nu se contestă comiterea unor erori evidente/arbitrariilor. Raportat la
circumstanțele cauzei, așteptarea unei persoane de a fi numită într-o funcție
de conducere într-o societate de asigurare nu poate prevala asupra posibilelor
riscuri pe care le percepe și le invocă ca motiv de respingere a candidaturii
instituția stabilită prin efectul legii să vegheze buna funcționare a sistemului
financiar-bancar.
În ceea ce privește termenul de soluționare a cererii, BNM a invocat
că procedura a fost suspendată și ulterior prelungită în condițiile speciale
prevăzute de Regulament și Codul administrativ, iar termenul de 90 de zile
nu a fost depășit.
Instanța de recurs reține că, în conformitate cu art. 60 alin. (5) și art.
81 alin. (4) din Codul administrativ, suspendarea procedurii administrative
determină suspendarea curgerii termenului general, iar în cazuri de
complexitate deosebită, autoritatea publică poate extinde termenul, fără a
depăși plafonul maxim de 90 de zile. În speță, BNM a suspendat procedura
și a comunicat prelungirea în mod corespunzător, iar hotărârea a fost emisă
ulterior reluării procedurii. Prin urmare, chiar dacă din punct de vedere
calendaristic termenul de 90 de zile a fost depășit, nu se poate reține
încălcarea termenului procedural legal.
Totodată, Completul de judecată menționează că o eventuală depășire
a termenului maxim nu atrage nulitatea actului administrativ, în lipsa unui
12
prejudiciu concret și a unor vicii esențiale de legalitate care să afecteze
conținutul acestuia.
Referitor la cererea prealabilă, Completul constată că aceasta a fost
examinată și respinsă în mod legal, printr-un act care a reluat motivarea
deciziei inițiale. În absența unor fapte noi relevante sau a unor critici
fundamentate, BNM nu era obligată să formuleze o analiză complet nouă. În
aceste condiții, soluția adoptată respectă cerințele art. 167 alin. (1) din Codul
administrativ, iar obligația motivării suplimentare nu poate fi extinsă în mod
artificial atunci când petiția este o reiterare a criticilor anterioare deja
soluționate.
În acest context, Curtea Supremă de Justiție apreciază că hotărârea
instanței de fond este afectată de o interpretare eronată a competenței
instanței în materia actelor administrative cu componentă discreționară,
precum și de o apreciere nerezonabilă a probelor și circumstanțelor cauzei.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 248 alin. (1) lit. b) din Codul
administrativ,
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Admite recursul declarat de Banca Națională a Moldovei.
Casează integral hotărârea din 11 iulie 2024 a Curții de Apel Chișinău,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Colun Tudor împotriva Băncii Naționale a Moldovei, terț
CA „Intact Asigurări Generale” SA, privind contestarea actului
administrative și emite o decizie nouă, prin care:
Se respinge cererea de chemare în judecată depusă de Colun Tudor
împotriva Băncii Naționale a Moldovei, privind anularea Hotărârilor nr. 30
din 1 februarie 2024 și nr. 94 din 28 martie 2024, ca neîntemeiată.
Decizia este irevocabilă.
Președinte Stela Procopciuc
Judecători Diana Stănilă
Ion Malanciuc
13