3ra-147/25 — Cu privire la anularea actului administrativ și obligarea emiterii actului administrativ

La data de 27 ianuarie 2025, Conducătorul Grupului de inițiativă pentru inițierea referendumului local pentru revocarea din funcție a Primarului mun. Bălți, Moroșan Maxim, a depus cerere de chemare în judecată împotriva Comisiei Electorale Centrale cu privire la anularea hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr. 3342 din 24.01.2025, ca ilegală, obligarea Comisiei Electorale Centrale să reexamineze cererea și să înregistreze grupul de inițiativă în număr de 34 de membri, pentru susținerea inițierii referendumului local privind revocarea primarului municipiului Bălți, eliberarea legitimațiilor membrilor grupului de inițiativă și a listelor de subscripție.

În motivarea cererii de chemare în judecată reclamantul a indicat că, la 14 ianuarie 2025 a avut loc o adunare a cetățenilor în municipiul Bălți, organizată conform prevederilor legale, unde s-a decis formarea Grupului de Inițiativă pentru susținerea referendumului privind revocarea primarului.

Această adunare a fost anunțată în prealabil autorităților locale și a fost documentată corespunzător, fiind redactat un proces-verbal semnat de cei 34 de membri participanți.

La 17 ianuarie 2025 Grupul de Inițiativă a depus la Comisia Electorală Centrală o cerere de înregistrare a grupului, însoțită de următoarele documente justificative: Procesul-verbal al adunării cetățenilor din 14 ianuarie 2025; Lista participanților la adunare, incluzând datele lor personale și semnăturile acestora; Lista membrilor Grupului de Inițiativă, cu date de identificare complete; Textul întrebării propuse pentru referendum; Dovada notificării administrației locale despre organizarea adunării; Cererea de desemnare a unui trezorier pentru administrarea resurselor grupului; Documente justificative privind motivele revocării primarului.

Conform prevederilor Codului Electoral al RM, Comisia Electorală Centrală avea obligația de a verifica doar aspectele formale ale cererii și de 1 a înregistra Grupul de Inițiativă în termen de 7 zile, dacă toate condițiile legale erau respectate.

Reclamantul a indicat că, la 24 ianuarie 2025 Comisia Electorală Centrală a emis Hotărârea nr. 3342, prin care a respins cererea de înregistrare, invocând lipsa faptelor confirmate privind motivele de revocare a primarului.

Moroșan Maxim consideră că, Hotărârea Comisiei Electorale Centrale nr. 3342/24.01.2025, este nelegală, nefondată și abuzivă, invocând în susținerea poziției sale mai multe argumente.

Reclamantul a indicat că, Comisia Electorală Centrală a depășit atribuțiile sale, întrucât art. 221 din Codul Electoral prevede clar că, Comisia Electorală Centrală are competența de a verifica respectarea condițiilor pentru înregistrarea grupului de inițiativă, nu de a analiza temeinicia motivelor pentru revocarea primarului.

Totodată a notat că Comisia Electorală Centrală nu are competența de a evalua dacă faptele invocate sunt suficient de grave pentru revocarea primarului. Aceasta este o problemă ce trebuie decisă prin referendum sau analizată de instanțe.

La fel, consideră că Comisia Electorală Centrală a interpretat greșit legea, or, a afirmat că nu există fapte confirmate care să justifice revocarea primarului.

Reclamantul a susținut că au fost depuse suficiente probe, incluzând: neexecutarea deciziilor Consiliului municipal Bălți de către primar; obstrucționarea activității administrației locale și a agenților economici; emiterea unor acte administrative ilegale, notificate de Cancelaria de Stat; plângeri și sesizări privind comportamentul abuziv al primarului.

Comisia de la Veneția recunoaște că revocarea unui primar prin referendum, este un instrument democratic legitim, dacă este reglementat legal și sprijinit de suficiente garanții legale.

Reclamantul consideră că prin hotărârea Comisiei Electorale Centrale i s-a încălcat dreptul la un proces echitabil, deoarece autoritatea emitentă nu a motivat corespunzător hotărârea.

Conform art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, orice act administrativ trebuie să fie motivat clar pentru a permite contestarea sa.

Reclamantul a susținut că, un alt temei de anulare a hotărârii contestate, reprezintă încălcarea regulamentului privind înregistrarea grupurilor de inițiativă.

Regulamentul Comisiei Electorale Centrale nr. 1166/2023 stabilește condițiile pentru înregistrarea unui grup de inițiativă, care au fost în totalitate 2 respectate de reclamant. Comisia Electorală Centrală a adăugat condiții suplimentare neprevăzute de lege, ceea ce este ilegal.

În concluzii, reclamantul a invocat că această cerere de chemare în judecată reflectă o contestare a unei decizii abuzive a Comisiei Electorale Centrale, care a refuzat în mod nejustificat înregistrarea Grupului de Inițiativă.

Consideră că Comisia Electorală Centrală a acționat în afara competențelor sale, încălcând dreptul cetățenilor de a decide prin referendum asupra menținerii în funcție a primarului Alexandr Petkov.

Pe baza argumentelor expuse, reclamantul a solicitat, anularea hotărârii nr. 3342 din 24 ianuarie 2025 „cu privire la cererea de înregistrare a grupului de inițiativă pentru susținerea inițierii referendumului local privind revocarea primarului municipiului Bălți”, prin care a fost respinsă cererea nr. CEC-7/18783 din 17 ianuarie 2025 privind înregistrarea grupului de inițiativă, în număr de 34 de membri, pentru susținerea inițierii referendumului local privind revocarea primarului municipiului Bălți, eliberarea legitimațiilor membrilor grupului de inițiativă și a listelor de subscripție; obligarea reexaminării cererii nr. CEC- 7/18783 din 17 ianuarie 2025 privind înregistrarea grupului de inițiativă, în număr de 34 de membri, pentru susținerea inițierii referendumului local privind revocarea primarului municipiului Bălți, eliberarea legitimațiilor membrilor grupului de inițiativă și a listelor de subscripție în condițiile Codului electoral nr.325/2023 și Codului administrativ al RM nr. 116/2018, cu emiterea unui act administrativ favorabil.

În motivarea soluției adoptate, instanța de fond a relatat că, nu va reține criticile reclamantului Moroșan Maxim asupra faptului că din dosarul administrativ rezultă că, comunicarea autorității administrației publice locale despre organizarea adunării de constituire a grupului de inițiativă pentru susținerea inițierii referendumului local privind revocarea primarului municipiului Bălți, a fost înregistrată de către Primăria municipiului Bălți cu data de 10 ianuarie 2024. 3

Conform art. 221 alin. (1) din Codul electoral nr. 325/2022, cu cel puțin 3 zile înainte de adunare, inițiatorii sunt obligați să comunice în scris primarului, timpul, locul și scopul desfășurării adunării.

Astfel, se constată indicarea greșită a numărului de înregistrare.

Comisia Electorală Centrală examinând lista membrilor grupului de inițiativă, a constatat că următoarele persoane: Nogali Vitalie (poziția nr. 3), Andreanov Zinaida (poziția nr. 15) și Borisova Olga (poziția nr. 18), nu au înregistrare la domiciliu și/sau reședință.

Conform art. 221 alin. (1) din Codul electoral nr. 325/2022 și pct. 124 al Regulamentului privind constituirea și înregistrarea grupurilor de inițiativă, întocmirea, prezentarea și verificarea listelor de subscripție, aprobat prin hotărârea Comisiei Electorale Centrale nr. 1166/2023, grupul de inițiativă trebuie să includă cel puțin 20 de persoane cu drept de vot care au domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective și care au participat la adunarea de constituire.

Astfel, Curtea de Apel Centru a relatat că, a verificat argumentul invocat de autoritatea publică în actul administrativ contestat și a stabilit că, la cererea de chemare în judecată reclamantul a anexat copiile buletinelor persoanelor vizate, din care rezultă că acestea domiciliază în mun. Bălți.

Respectiv, instanța a evidențiat că nu poate fi de acord cu argumentul pârâtului că aceste persoane nu puteau fi înregistrate în calitate de membri ai grupului de inițiativă în vederea inițierii referendumului de revocare a primarului municipiului Bălți.

Însă, acest fapt nu denotă temeinicia acțiunii reclamantului, or, acest aspect reprezintă doar una din încălcările identificate de Comisia Electorală Centrală la examinarea cererii formulate de Moroșan Maxim la 17 ianuarie 2025.

Ce ține de argumentul Comisiei Electorale Centrale că prenumele persoanei de la poziția nr. 31 din listă, nu coincide cu cel din Registrul de stat al alegătorilor, instanța a menționat că reclamantul nu a prezentat careva înscrisuri pentru a combate acest argument, la fel nici o mențiune în acest sens nu a fost făcută în cererea de chemare în judecată.

Prin urmare, prin prisma prevederilor art. 123 alin. (6) din Cod de procedură civilă, acest argument al pârâtului rămâne valabil și se menține de instanța de judecată, însă nu poate avea o influență semnificativă asupra soluției emise pe marginea cererii lui Moroșan Maxim, în condițiile în care art. 221 alin. (1) din Cod electoral prevede că: (1) În cazul în care inițiativa desfășurării referendumului local vine de la cetățeni, se constituie un grup de inițiativă, format din cel puțin 20 de cetățeni cu drept de vot care au domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective. La 4 adunarea de constituire a grupului de inițiativă trebuie să participe cel puțin 30 de persoane.

În continuare, prima instanță a subliniat că, Comisia Electorală Centrală corect a punctat în susținerea soluției de respingere a cererii reclamantului Moroșan Maxim, că, grupul de inițiativă nu a prezentat probe veritabile care ar demonstra existența temeiurilor de inițiere a referendumului privind revocarea primarului din funcție.

În acest context, Completul judiciar a reținut că în conformitate cu art. 217 alin. (3) din Codul electoral nr. 325/2022, revocarea primarului prin referendum poate fi inițiată în cazul în care acesta nu respectă interesele comunității locale, nu exercită în mod adecvat atribuțiile de ales local prevăzute de lege, încalcă normele morale și etice, fapte confirmate în modul stabilit.

Din conținutul dispoziției legale enunțate rezultă că, pentru inițierea referendumului local pentru revocarea primarului este necesară întrunirea cumulativă a două condiții, și anume: întrunirea unuia dintre temeiurile de revocare (primarul nu respectă interesele comunității locale, nu exercită în mod adecvat atribuțiile de ales local prevăzute de lege, încalcă normele morale și etice), și, faptele urmează a fi confirmate în modul stabilit.

Astfel, reieșind din interpretarea prevederilor legale citate, în special a sintagmei „fapte confirmate în modul stabilit”, Comisia Electorală Centrală corect a concluzionat că temei de inițiere a procedurii de revocare a primarului din funcție prin referendum, adică temei pentru inițierea referendumului în acest sens, poate servi nerespectarea intereselor comunității locale, neexercitarea în mod adecvat a atribuțiilor de ales local prevăzute de lege, încălcarea normelor morale și etice pe care are îndatorirea de a le respecta.

Prima instanță a subliniat că, Comisia Electorală Centrală corect a stabilit că, faptele imputate primarului de nerespectare a intereselor comunității locale, de neexercitare în mod adecvat a atribuțiilor de ales local, de încălcare a normelor morale și etice, nu se bazează pe altceva decât pe declarațiile membrilor grupului de inițiativă, astfel lipsind: hotărâri judecătorești definitive (condamnări penale, contravenționale, civile), decizii ale agenților constatatori de sancționare contravențională, acte de constatare ale autorităților de control (spre ex., ale Autorității Naționale de Integritate, Curții de Conturi, etc.) sau orice alte probe în afară de simple declarații. Or, cadrul legal stabilește expres că exercitarea unor drepturi, în cazul de față a dreptului de inițiere a referendumului, presupune respectarea drepturilor altor persoane, ținându-se cont de interesul public și de regulile statului de drept. 5

În acest context, corect a punctat autoritatea publică că, inițierea procedurii de revocare a primarului, în lipsa faptelor (temeiurilor) stabilite în modul corespunzător, este contrară legii și interesului public, bazat pe echilibrul garanțiilor într-un stat de drept.

Referendumul local constituie un proces normal într-un stat democratic și reprezintă consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit pentru localitate.

Însă, acest exercițiu democratic de inițiere a procedurii de revocare a primarului ales în mod legal, poate avea loc doar în strictă conformitate cu normele de drept și respectarea bunei-credințe la inițierea acestui proces.

Prima instanță a subliniat că, Comisia Electorală Centrală corect a stabilit că, nu orice încălcări admise de către primar în exercitarea funcțiilor administrative, reprezintă temei de inițiere a referendumului, ci numai acele fapte prin care se încalcă interesul public al comunității, și nu interesele individuale și/sau se atestă o exercitare inadecvată a funcțiilor primarului, ținând cont de principiul proporționalității și interesului general al societății, garantate de Codul administrativ.

Un alt aspect important asupra căruia absolut întemeiat a accentuat pârâtul, este faptul că, orice organizare a referendumului necesită resurse financiare ale statului.

Respectiv, utilizarea acestora pentru inițiative arbitrare nebazate pe acte concludente și care au puterea lucrului decis/judecat, pe nemulțumiri subiective, ar fi în contradicție cu interesul legitim urmărit al colectivității de a fi efectuată activitatea administrativă în concordanță cu principiile bunei guvernări și de a fi utilizate resursele bugetare eficient și eficace în conformitate cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 181/2014.

Prima instanță a subliniat că, Comisia Electorală Centrală just a concluzionat că, alegațiile membrilor grupului de inițiativă cu privire la prezența în speță a motivelor de revocare a primarului din funcție, nu pot fi considerate ca fiind „fapte confirmate în modul stabilit“, ceea ce conduce, în lumina art. 217 alin. (3) din Codul electoral, la respingerea cererii de înregistrare a grupului de inițiativă, or, în lipsa faptelor confirmate, lipsesc condițiile instituite de legiuitor pentru demararea procedurii de acordare a votului de neîncredere primarului prin referendum.

Cu referire la criticile formulate de Moroșan Maxim, instanța de fond a reținut că, acestea nu și-au găsit confirmare și nu generează opozabilitatea instanței atât timp cât aceste alegații nu au fost confirmate prin probe relevante și admisibile, astfel în viziunea instanței de judecată, toate argumentele și afirmațiile invocate de către reclamant, citate supra, sunt vădit 6 lipsite de suport juridic, instanța de judecată apreciindu-le ca fiind inconsistente și fără raționament valabil circumstanțelor speței.

În plus, recurentul a semnalat că prima instanță nu a reținut argumentele reclamantului, mulțumindu-se să reproducă poziția Comisiei Electorale Centrale bazându-se pe interpretarea făcută din oficiu a prevederilor art. 217 alin. (3) a Codului electoral, precum că din conținutul dispoziției legale enunțate rezultă că, pentru inițierea referendumului local pentru revocarea primarului este necesară întrunirea cumulativă a două condiții, și anume: 1) primarul nu respectă interesele comunității locale, nu exercită în mod adecvat atribuțiile de ales local prevăzute de lege, încalcă normele morale și etice, 2) faptele urmează a fi confirmate în modul stabilit.

Recurentul consideră că instanța de fond nu a examinat și nu s-a expus în nici într-un mod pe marginea argumentelor aduse în favoarea subiectului referendumului.

De asemenea, Moroșan Maxim, a invocat aceleași argumente și circumstanțe factologice care au fost invocate pe parcursul examinării cauzei în instanța ierarhic inferioară, cărora le-a fost dată apreciere, redând conținutul prevederilor normelor legale, dar fără a demonstra prin careva probe, încălcarea sau aplicarea eronată de către instanța de apel a normelor legale aplicabile speței.

La 16 martie 2025, ora 12:46, prin intermediul poștei electronice, Moroșan Maxim, a depus recurs. 7

În asemenea circumstanțe Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că, în speță, calea de atac în ordine de recurs a fost demarată în interiorul termenului legal, prevăzut de art. 95 alin. (1) din Codul electoral.

Art. 95 alin. (1) din Codul electoral: „În perioada electorală, termenul general de depunere a contestațiilor este de 3 zile, care se calculează începând cu ziua următoare zilei în care a fost săvârșită acțiunea, a fost identificată inacțiunea sau a fost adoptată hotărârea.”

Art. 95 alin. (8) din Codul electoral: „Înaintarea acțiunilor în contencios administrativ, precum și exercitarea căilor de atac împotriva actelor judecătorești se efectuează în termenul stabilit la alin. (1).”

Art. 100 alin. (1) din Codul electoral: „În perioada electorală, autoritățile competente examinează contestațiile în termen de 3 zile de la depunere, dar nu mai târziu de ziua alegerilor. La examinarea litigiilor electorale, instanțele judecătorești aplică același termen, inclusiv în cadrul procedurilor de exercitare a căilor de atac.”

Art. 2451 alin. (1) și (3) din Codul administrativ: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. 8 Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin. (1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților.”

Art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ: „Recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu relevă temeiuri justificate care să convingă că există o aparență privind interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea 9 vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurată.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus de Moroșan Maxim, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Centru, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Centru și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Centru, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder 10 împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Moroșan Maxim.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Moroșan Maxim. Încheierea este irevocabilă. Președinte, judecător Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 11