3d-40/24 — anularea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- anularea actului administrativ
- Temei legal
- Lipsa temeiurilor de suspendare a executării actului administrativ individual contestat
3d-40/24 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)
Î N C H E I E R E
cu privire la respingerea cererii depuse de Elena Ceruța privind
suspendarea executării hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor
nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022,
în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Elena Ceruța împotriva Consiliului Superior al
Procurorilor, terț Procuratura Generală cu privire la anularea actului
administrativ,
(Dosarul nr. 3d-40/24
NR. PIGD 2-22048612-01-3d-19062024)
Lipsa temeiurilor de suspendare a executării actului administrativ individual
contestat.
2 decembrie 2024
Textul corespunde originalului
Examinând, fără citarea participanților la proces, cererea Elenei
Ceruța cu privire la suspendarea executării hotărârii Consiliului
Superior al Procurorilor nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022,
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Stela Procopciuc, Președinte,
Ion Malanciuc,
Diana Stănilă, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 6 aprilie 2022, Elena Ceruța a depus la Curtea de Apel Chișinău,
cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului Superior al Procurorilor,
terț Procuratura Generală cu privire la anularea hotărârii Consiliului Superior
al Procurorilor nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022 ,,Cu privire la demersul
despre eliberarea acordului în vederea suspendării din funcție a unui
procuror”, prin care a solicitat (f.d. 3-11):
− Admiterea prezentei cereri de chemare în judecată;
− Anularea totală, ca fiind ilegală și prin care reclamanta este vătămată
în drepturile sale, a hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor
nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022;
− Suspendarea executării hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor
nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022, până la rămânerea definitivă a
hotărârii în cauza dată.
În susținerea cerinței de suspendare a executării actului administrativ
contestat, reclamanta a invocat prevederile art. 214 din Codul administrativ.
A menționat că întrunirea criteriului existenței unui pericolul iminent
de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a
actului administrativ individual defavorabil, având în vedere că prin
respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ
individual defavorabil contestat, s-ar crea pentru Elena Ceruța prejudicii
ireparabile, exprimate inter alia prin încălcarea dreptului constituțional la
muncă al acesteia. Mai mult, având în vedere că suspendarea din funcție a
procurorului Elena Ceruța s-a produs la o distanță de 5 luni din momentul
începerii urmăririi penale în privința acesteia, nu există o certitudine cu
privire la durata urmăririi penale și perioada suspendării din funcție, în
perioada respectivă reclamanta este suspusă unor puternice sentimente de
incertitudine, anxietate, care se răsfrâng negativ asupra stării ei de sănătate,
asupra familiei sale.
Prin referința depusă la 22 aprilie 2022, Consiliul Superior al
Procurorilor a solicitat respingerea cererii de suspendare a actului
administrativ contestat depusă de Elena Ceruța (f.d. 26-29, 30-36).
1
Prin încheierea din 10 octombrie 2022 s-a admis cererea formulată de
Elena Ceruța privind ridicarea excepției de neconstituționalitate și sesizarea
Curții Constituționale în vederea declarării neconstituțională a dispoziției
art.55 alin. (1), (4), (6) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 3 din 25 februarie
2016 cu privire la Procuratură, prin prisma art. 26, 43, 47 și 54 din Constituția
Republicii Moldova. S-a expediat în adresa Curții Constituționale a
Republicii Moldova sesizarea formulată de către Elena Ceruța privind
ridicarea excepției de neconstituționalitate și sesizarea Curții Constituționale
în vederea declarării neconstituțională a dispoziției art. 55 alin. (1), (4), (6)
și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la
Procuratură, prin prisma art. 26, 43, 47 și 54 alin. (1) din Constituția
Republicii Moldova (f.d. 71-80).
Prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 21 din 28 noiembrie 2023
privind excepția de neconstituționalitate a articolelor 14 alin.(1), 55
alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin.(1) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016
cu privire la Procuratură (regimul juridic al incompatibilităților pentru
perioada suspendării din funcția de procuror în legătură cu începerea
urmăririi penale în privința persoanei care ocupă această funcție) s-au admis
parțial sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate a articolelor 14
alin.(1), 55 alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin.(1) din Legea cu privire la
Procuratură nr.3 din 25 februarie 2016, ridicate de dna Elena Ceruță,
reclamantă în dosarele nr.3-140/2022 și nr.3-1338/2022, pendinte la Curtea
de Apel Chișinău și, respectiv, la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani. S-a
recunoscut constituțional articolul 14 alin.(1) din Legea cu privire la
Procuratură nr.3 din 25 februarie 2016, în măsura în care incompatibilitățile
nu intervin în privința procurorilor suspendați din funcție din cauza
declanșării urmăririi penale împotriva lor. S-au declarat inadmisibile
sesizările în capătul lor referitor la controlul constituționalității articolelor 55
alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin.(1) din Legea cu privire la Procuratură nr.3
din 25 februarie 2016 (f.d. 104-113).
Prin încheierea din 24 ianuarie 2024 a Curții de Apel Chișinău s-a
transmis cauza de contencios administrativ la acțiunea înaintată de către
Elena Ceruța împotriva Consiliului Superior al Procurorilor, terț Procuratura
Generală cu privire la anularea hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor
nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022 ,,Cu privire la demersul despre eliberarea
acordului în vederea suspendării din funcție a unui procuror”, la Curtea
Supremă de Justiție, pentru examinare conform competenței (f.d. 117-119).
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Art. 214 alin. (1)-(4) din Codul administrativ:
„Suspendarea executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată
de către reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios
administrativ. Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente suspendarea
2
executării actului administrativ individual până la înaintarea acțiunii în contencios
administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii prealabile a refuzat
suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în termenul stabilit la art.172
alin.(3).
Instanța de judecată poate dispune suspendarea executării actului administrativ
individual din motivele prevăzute la art.172 alin.(2).
Pentru probarea faptelor, participanții, în locul prezentării probelor obișnuite, pot
depune o declarație pe propria răspundere.
Instanța de judecată decide cu privire la suspendarea executării actului
administrativ individual printr-o încheiere susceptibilă de recurs, fără citarea
participanților la proces. Dacă consideră necesar, instanța de judecată citează părțile
pentru audiere în privința temeiniciei cererii de suspendare. Prevederile art.177 alin. (2)
din Codul de procedură civilă nu se aplică.”
Art. 172 alin. (2) din Codul administrativ:
„Motivele suspendării sânt:
a) existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actului
administrativ individual defavorabil;
b) existența pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin
executarea în continuare a actului administrativ individual defavorabil.”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, din
actele cauzei se atestă că, obiectul acțiunii este hotărârea Consiliului
Superior al Procurorilor nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022 ,,Cu privire la
demersul despre eliberarea acordului în vederea suspendării din funcție a
unui procuror”, prin care s-a admis demersul Procurorului General interimar
și s-a eliberat acordul în vederea suspendării din funcția de procuror în
Procuratura pentru Combaterea Criminalității Organizate și Cauze Speciale
a doamnei Elena Ceruța (f.d. 19).
Este esențial de subliniat că suspendarea actelor administrative, astfel
cum este reglementată de art. 214 din Codul administrativ, constituie un
pilon fundamental al mecanismului de protecție a legalității. În spiritul
echității și al justiției, legiuitorul a instituit această măsură ca o garanție
esențială menită să protejeze drepturile și interesele legitime ale cetățenilor
și entităților juridice împotriva posibilelor abuzuri sau erori administrative.
Această dispoziție reflectă angajamentul de a asigura un echilibru între
exercitarea autorității administrative și respectarea drepturilor fundamentale.
Suspendarea, prin natura sa, reprezintă o măsură temporară menită să
întrerupă efectele juridice ale unui act administrativ contestat, până la
clarificarea legalității acestuia de către instanța competentă. Această măsură
se aplică în situații de excepție și în limite bine definite, având ca scop
prevenirea prejudiciilor iminente și ireparabile care ar putea rezulta din
aplicarea actului administrativ, înainte de soluționarea definitivă a litigiului.
Astfel, suspendarea acționează ca un instrument de protecție provizorie,
3
asigurând integritatea drepturilor și intereselor părților până la o soluție
judiciară finală.
Astfel, acest mecanism juridic nu doar că asigură protecția părților
implicate împotriva unor posibile consecințe negative, dar contribuie și la
consolidarea încrederii publicului în sistemul de justiție și în administrația
publică. Prin aplicarea sa, se evidențiază un angajament ferm față de
respectarea principiilor legalității și echității, demonstrând că statul este
dedicat protejării drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor și ale
entităților juridice, chiar și în fața unor posibile abuzuri sau erori
administrative.
Potrivit Recomandării Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei
nr. (89) 8 din 13 septembrie 1989 privind protecția provizorie acordată de
instanță în materie administrativă, în situația în care o instanță este sesizată
cu o contestație împotriva unui act administrativ, iar decizia finală nu a fost
încă pronunțată, solicitantul are dreptul să ceară aceleiași instanțe sau unei
alte instanțe competente luarea unor măsuri de protecție provizorie împotriva
respectivului act administrativ. În procesul decizional privind acordarea
protecției provizorii, instanța este obligată să ia în considerare toți factorii
relevanți, inclusiv riscul ca executarea actului administrativ să provoace
daune greu remediabile și existența unui caz prima facie care să pună sub
semnul întrebării valabilitatea actului administrativ contestat. Acest
principiu subliniază importanța asigurării unui echilibru între protecția
drepturilor individuale și interesul public, garantând o soluționare justă și
echitabilă.
Din conținutul Recomandării menționate reiese că măsurile de
protecție provizorie, dispuse de către instanța competentă, pot consta în
suspendarea executării actului administrativ, fie în întregime, fie parțial.
Acestea pot include restabilirea totală sau parțială a situației existente la
momentul adoptării actului administrativ sau a oricărei modificări ulterioare,
precum și impunerea asupra administrației a unor obligații corespunzătoare.
Este important de subliniat că măsurile de protecție provizorie nu pot, în
niciun fel, să prejudicieze decizia finală a instanței sesizate cu privire la
contestarea actului administrativ, asigurând astfel echilibrul dintre protecția
drepturilor individuale și respectarea principiilor de legalitate și justiție.
Potrivit art. 172 alin. (2) din Codul administrativ, suspendarea
executării unui act administrativ individual defavorabil poate fi dispusă în
baza următoarelor motive: existența unor suspiciuni serioase și rezonabile
privind legalitatea actului administrativ individual defavorabil și existența
pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea
în continuare a actului administrativ individual defavorabil
Din analiza normelor de drept menționate anterior, Completul de
judecată al Curții Supreme de Justiție deduce că instanța de judecată are
competența de a suspenda executarea unui act administrativ individual
defavorabil contestat atunci când sunt întrunite următoarele condiții:
4
a) Existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind
legalitatea actului administrativ individual defavorabil – această condiție
presupune identificarea unor aspecte care ridică îndoieli fundamentate cu
privire la conformitatea actului cu cadrul legal aplicabil;
b) Existența pericolului iminent de producere a unor prejudicii
ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ
individual defavorabil – această cerință impune demonstrarea unui risc
concret de prejudicii care nu pot fi remediate, în cazul în care actul continuă
să producă efecte.
În acest sens, instanța reține că dispunerea suspendării actului
administrativ presupune constatarea temeiurilor prevăzute de lege, care
trebuie să fie invocate și demonstrate în mod corespunzător pentru a justifica
aplicarea acestei măsuri provizorii.
Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază
că suspendarea actului administrativ poate fi dispusă de instanța de judecată
doar în cazul în care sunt întrunite cumulativ ambele motive menționate
anterior. Această cerință rezultă din prevederile exprese ale legii, care
stipulează necesitatea îndeplinirii simultane a ambelor temeiuri pentru a
justifica aplicarea măsurii de suspendare.
În conformitate cu art. 172 alin. (2) din Codul administrativ,
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că, în prezenta
cauză, niciunul dintre motivele de suspendare prevăzute de acest articol nu
este confirmat.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că
scopul prevăzut de lege pentru suspendarea executării actului administrativ
este de a oferi o protecție provizorie drepturilor și intereselor persoanei.
Aceasta se realizează prin aplicarea unor măsuri urgente, menite să prevină
apariția unor prejudicii iminente și ireparabile, ce ar putea rezulta din
continuarea executării actului administrativ individual defavorabil, în cazul
în care există suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea acestuia.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că
determinarea existenței unor suspiciuni serioase și rezonabile privind
legalitatea actului administrativ individual defavorabil poate fi realizată
preventiv, fără a analiza fondul pretențiilor reclamantei, care urmează să fie
soluționate în cadrul dezbaterilor judiciare pe fond.
Cu referire la primul temei prevăzut de lege – existența unor suspiciuni
serioase și rezonabile privind legalitatea actului administrativ defavorabil –
Completul reține că noțiunea de ”suspiciuni rezonabile privind legalitatea
actului administrativ individual” se referă la circumstanțele de fapt care ar
putea convinge instanța de judecată că actul respectiv ar putea fi ilegal.
Totuși, ilegalitatea propriu-zisă a actului administrativ individual
defavorabil reprezintă o chestiune de fond, care poate fi verificată și stabilită
doar în cadrul examinării pe fond a cauzei.
5
Acest raționament se bazează pe faptul că ilegalitatea actului
administrativ individual constituie una dintre condițiile cumulative pentru
admiterea unei acțiuni în contestare.
În ceea ce privește această condiție pentru suspendarea executării
actului administrativ individual defavorabil, se observă că ilegalitatea actului
are două dimensiuni: legalitatea procedurală (formală) și legalitatea
materială.
Totodată, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării
imediate a actului administrativ prin suspendarea acestuia, instanța nu poate
decide în mod discreționar sau arbitrar. Decizia de suspendare trebuie să se
bazeze strict pe probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente
indicii aparente pentru a răsturna prezumția de legalitate a actului. Această
analiză preliminară trebuie realizată fără a intra în examinarea pe fond a
conținutului actului administrativ contestat.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, în
motivarea cererii de suspendare a executării hotărârii Consiliului Superior al
Procurorilor nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022 ,,Cu privire la demersul despre
eliberarea acordului în vederea suspendării din funcție a unui procuror”,
Elena Ceruța a susținut că, există un pericol iminent de producere a unor
prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ
individual defavorabil. Reclamanta a argumentat că, prin respingerea cererii
de suspendare a executării actului administrativ individual defavorabil
contestat, s-ar crea pentru Elena Ceruța prejudicii ireparabile, exprimate prin
încălcarea dreptului constituțional la muncă al acesteia.
Sub acest aspect, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție
constată lipsa unor elemente care să genereze, în mod clar și fără a depăși
limitele fondului cauzei, suspiciuni serioase și rezonabile privind ilegalitatea
actului administrativ defavorabil contestat de reclamantă. Aceste suspiciuni
pot fi clarificate doar printr-o examinare de fond a cererii privind anularea
actului administrativ în cauză.
În continuarea celor menționate anterior, Completul de judecată al
Curții Supreme de Justiție subliniază că motivele prevăzute de art. 172
alin.(2) din Codul administrativ, care ar putea justifica suspendarea actului
administrativ contestat, nu sunt îndeplinite. Acest lucru se datorează faptului
că atât existența pagubei iminente, cât și legalitatea actului administrativ nu
se prezumă, ci trebuie dovedite de persoana lezată prin probe concludente și
pertinente. Totuși, la această etapă a procesului, din cererea înaintată nu reies
niciunul dintre temeiurile prevăzute în art. 172 alin. (2) din Codul
administrative.
În ceea ce privește cel de-al doilea temei prevăzut de legiuitor pentru
suspendarea executării actului administrativ – existența unui pericol iminent
de producere a unor prejudicii ireparabile prin continuarea executării actului
administrativ individual defavorabil – Completul de judecată al Curții
6
Supreme de Justiție constată că reclamanta nu a prezentat nicio probă în acest
sens.
Astfel, prin Hotărârea Curții Constituționale privind excepția de
neconstituționalitate a art. 14 alin. (1), 55 alin. (1), (4) și (6) și 62 alin.(1) din
Legea nr.3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură (regimul juridic al
incompatibilităților pentru perioada suspendării din funcția de procuror în
legătură cu începerea urmăririi penale în privința persoanei care ocupă
această funcție), Curtea a recunoscut constituțional art. 14 alin.(1) din Legea
cu privire la Procuratură nr.3 din 25 februarie 2016 în măsura în care
incompatibilitățile nu se aplică față de procurorii suspendați din funcție din
cauza declanșării urmăririi penale împotriva lor.
Respectiv, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție
menționează că pentru procurorii suspendați din funcție în legătură cu
desfășurarea urmăririi penale în privința acestei persoanei, funcția de
procuror este compatibilă cu altă funcție publică sau privată, sau alte
activități remunerate.
Totodată, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține
că prejudiciul ireparabil presupune existența în cuprinsul actului vizat a unor
dispoziții care, prin aducerea la îndeplinire i-ar produce reclamantei un
prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului. Or,
prevenirea unui astfel de prejudiciu presupune evitarea unui prejudiciu
material viitor și previzibil, care, ulterior adoptării unei hotărâri
judecătorești, nu ar mai putea fi remediat.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție relevă că în speță
nu sunt îndeplinite condițiile de suspendare a actului administrativ individual
defavorabil contestat, și anume existența unor suspiciuni serioase și
rezonabile privind legalitatea actului administrativ individual defavorabil,
cât și paguba iminentă, condiții cumulative prevăzute de art. 172 alin. (2)
Codul administrativ.
Suplimentar, celelalte argumente invocate de reclamanta în susținerea
temeiului de suspendare, urmează a fi lăsate fără apreciere, întrucât acestea
presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei, nu se circumscriu
condiției referitoare la existența unui caz bine justificat, deoarece în speță,
acestea se referă la fondul cauzei.
Mai mult, fiecare act administrativ beneficiază de prezumția de
legalitate, veridicitate și autenticitate, ceea ce implică aplicarea principiului
executorialității de drept (executio ex officio). În virtutea acestui principiu,
actul administrativ este executoriu din oficiu și imediat, constituind în sine
un titlu executoriu, fără a necesita învestirea cu formulă executorie. Această
executorialitate se menține atât timp cât instanța de judecată nu intervine
pentru a suspenda executarea sau pentru a anula actul administrativ
respectiv.
Având în vedere că examinarea cererii de suspendare nu implică o
prejudecare a fondului cauzei, instanța având doar posibilitatea de a efectua
7
o analiză sumară a aparenței dreptului, în prezenta speță, în limitele necesare
evaluării cererii de suspendare, nu au fost identificate, în mod obiectiv,
suspiciuni serioase și rezonabile privind ilegalitatea Hotărârii Consiliului
Superior al Procurorilor nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022, intitulată ,,Cu
privire la demersul despre eliberarea acordului în vederea suspendării din
funcție a unui procuror”.
Analizând actele cauzei în raport cu argumentele prezentate de Elena
Ceruța pentru susținerea solicitării de suspendare a actului administrativ,
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție a constatat că acestea
sunt neîntemeiate. În speță, cererea de suspendare a fost formulată fără a
detalia și justifica existența unui pericol iminent de producere a unor
prejudicii ireparabile prin executarea continuă a actului administrativ
individual defavorabil. Acest aspect nu a fost susținut și demonstrat într-un
mod suficient de obiectiv și convingător, sarcina probei revenind în mod
direct reclamantei.
Astfel, corelând circumstanțele de fapt ale cauzei cu prevederile legale
menționate anterior, instanța de contencios administrativ apreciază
argumentele invocate de către Elena Ceruța ca neîntemeiate.
Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 172 alin. (2), 214 și 230
din Codul administrativ
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Respinge cererea depusă de Elena Ceruța privind suspendarea executării
hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022
,,Cu privire la demersul despre eliberarea acordului în vederea suspendării
din funcție a unui procuror”, ca neîntemeiată.
Încheierea este irevocabilă.
Președinte Stela Procopciuc
Judecători Ion Malanciuc
Diana Stănilă
8