3ra-460/24 — Contestarea actului administrativ

La 17 decembrie 2021, Prodan Alexandru a depus cerere de chemare în judecată împotriva Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor solicitând anularea Ordinului nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021 „Cu privire la eliberarea din funcție publică”; restabilirea în funcția de Șef subdiviziune teritorială, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești); încasarea salariului pentru perioada absenței forțate de la muncă, cu calcularea și reținerea sumelor obligatorii la bugetul public și bugetul asigurărilor sociale; încasarea prejudiciului moral și cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii a invocat că a deținut funcția de Șef subdiviziune teritorială a Direcției teritoriale pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești) a ANSA.

Prin Ordinul nr. 1831- p din 26 octombrie 2021 a fost informat despre posibila disponibilizare în legătură cu punerea în aplicare a Statelor de personal avizate de Cancelaria de Stat al RM cu nr. 76-98 din 19 octombrie 2021.

Prin Ordinul nr.2079-p din 24 noiembrie 2021 s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția de Șef subdiviziune teritorială, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești), începând cu data de 27 noiembrie 2021.

S-a atribuit Direcției resurse umane sarcina eliberării din funcția publică a dlui Prodan Alexandru, Șef subdiviziune teritorială, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești), începând cu data de 27 noiembrie 2021.

Ordinul cu privire la eliberarea din funcție publică, nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021, a fost adus la cunoștință reclamantului la 26 noiembrie 2021, fapt confirmat prin inscripția aplicată personal pe ordin, prin care și-a exprimat dezacordul cu acest ordin.

La 26 noiembrie 2021, a depus cerere prealabilă prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021 ca fiind unul ilegal și neîntemeiat, cu restabilirea în funcția deținută, cerere la care până la momentul depunerii acțiunii nu a primit nici un răspuns. 1

Cu ordinul privind eliberarea din funcție publică nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021 și lipsa reacției pârâtului la cererea prealabilă, nu este de acord, acesta fiind ilegal și neîntemeiat.

Drept temei legal al emiterii Ordinului nr. 1831-p din 26 octombrie 2021 cu privire la posibila disponibilizare, precum și a Ordinului cu privire la eliberarea din funcție publică nr. 2079-p, indica H.G. RM nr. 144 din 25 august 2021, prin care a fost modificată H.G. RM nr. 600 din 27.06.2018 cu privire la organizarea și funcționarea ANSA.

Reclamantul susține că, analiza modificărilor introduse prin HG RM nr. 144 din 25 august 2021 atestă următoarele modificări: „3. La punctul 2 din Hotărârea Guvernului nr. 600/2018 cu privire la organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor (MO al RM, 2018, nr, 235-244, art. 656), cu modificările ulterioare, cifrele „1522” se substituie cu cifrele „1510”, iar cifrele „193” se substituie cu cifrele „181”.

Pct. 2 din HG RM nr. 600 din 27 iulie 2018 cu privire la organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, a căpătat următorul conținut: „2. Se stabilește efectivul-limită de personal al Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor în număr de 1510 unități, din care 181 de unități pentru aparatul central, 150 de unități pentru posturile de inspecție la frontieră și 1179 de unități în subdiviziunile teritoriale.” Constată că cele 12 unități reduse au fost din aparatul central, iar cu referire la unitățile în subdiviziunile teritoriale, acestea au rămas neschimbate.

În baza Statutului de personal al Direcției teritoriale pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești), aprobat de Directorul General al Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, Radu Musteață, și avizat de Secretarul General al Guvernului prin Avizul nr. 85 din 19 octombrie 2021, funcția de Șef subdiviziune teritorială a rămas neschimbată și nu a fost redusă sau modificată.

Reclamantul consideră că, invocarea drept temei legal a eliberării din funcție modificările operate prin HG RM nr. 144 din 25 august 2021 și punerea în aplicare a Statelor de personal avizate de Cancelaria de Stat, este total ilegală și demască lipsa de orice temei pentru eliberarea sa din funcția deținută Invoca reclamantul că, potrivit prevederilor pct. 13 subpct. 7) a Regulamentului cu privire la organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor: „Directorul general numește în funcții publice, modifică, suspendă și încetează raporturile de serviciu ale funcționarilor publici în condițiile Legii nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, inclusiv ale conducătorilor și conducătorilor adjuncți ai subdiviziunilor teritoriale cu personalitate juridică.”

Din conținutul Ordinului contestat, rezultă că pârâtul a făcut trimitere la prevederile art. 61 lit. b) și art. 63 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public. 2

Astfel, art. 61 lit. b) din Legea nr. 158/2008, prevede că raporturile de serviciu încetează în cazul eliberării din funcție, iar art. 63 alin. (1) lit. c) prevede că, persoana/organul care are competența legală de numire în funcție va dispune eliberarea din funcția publică printr-un act administrativ, care se comunică funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, însă anterior datei eliberării din funcția publică, în cazul în care autoritatea publică își reduce efectivul de personal sau lichidează funcția publică, ca urmare a intrării în vigoare a statului de personal în care nu se mai regăsește funcția ocupată de funcționarul public respectiv.

Motivul concedierii, nu corespunde realității, funcția deținută de Șef subdiviziune teritorială a Direcției teritoriale pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești), nu a fost lichidată și se regăsește în continuare în Statutului de personal al Direcției teritoriale pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești) aprobat de Directorul General al ANSA, Radu Musteață și avizat de Secretarul General al Guvernului prin Avizul nr. 85 din 19 octombrie 2021.

O dovadă în plus a faptului că funcția deținută nu a fost lichidată, este și faptul că potrivit pct. 3.1 a Ordinului nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021, Prodan Alexandru urma să transmită legitimația de serviciu, bunurile și materialele lui Popescu Alexei, Șef subdiviziune teritorială, interimar.

Făcând trimitere la prevederile art. 63 alin. (2) a Legii nr. 158/2008, reclamantul a invocat că prin încălcarea normei legale menționate supra, pârâtul a informat la 27.10.2021 despre posibila disponibilizare, iar ordinul de eliberare l-a emis la data de 24.11.2021 adică în cea de-a 28 zi de la avizare.

Cu referire la prevederile art. 63 alin. (5) a Legii nr. 158/2008, reclamantul a invocat că contrar normei menționate supra, pârâtul nici nu a lichidat funcția deținută anterior și a numit în locul său pe Popescu Alexei, Șef subdiviziune teritorială, interimar, urmând în continuare să numească un alt Șef subdiviziune teritorială a Direcției teritoriale pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești) a ANSA.

Reclamantul solicită anularea Ordinului nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021 „Cu privire la eliberarea din funcție publică”; - restabilirea în funcția de Șef al subdiviziunii teritoriale, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești); - încasarea salariului pentru perioada absenței forțate de la muncă, cu calcularea și reținerea sumelor obligatorii la bugetul public și bugetul asigurărilor sociale; încasarea prejudiciului moral și cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 13 aprilie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani a fost declarată inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ înaintată de Prodan Alexandru, în partea pretenției privind repararea prejudiciului moral. 3

Prin hotărârea din 13 aprilie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, a fost admisă parțial acțiunea înaintată de Prodan Alexandru.

S-a anulat Ordinul ANSA nr.2079-p din 24 noiembrie 2021 cu privire la eliberarea din funcție publică a dlui Alexandru Prodan.

S-a restabilit Alexandru Prodan în funcția de șef subdiviziune teritorială. Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești) și s-a încasat din contul ANSA în beneficiul lui Alexandru Prodan salariul mediu lunar pentru toată perioada absenței forțate de la muncă, cu reținerea sumelor obligatorii ce urmează a fi vărsate în bugetul public și bugetul asigurărilor sociale.

În rest, pretențiile reclamantului Alexandru Prodan, au fost respinse ca neîntemeiate.

Nefiind de acord cu soluția primei instanțe, la 19 aprilie 2023 Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor a declarat apel împotriva hotărârii din 13 aprilie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, solicitând casarea hotărârii primei instanțe și emiterea unei noi decizii, prin care acțiunea să fie respinsă ca neîntemeiată.

Prin decizia din 5 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul declarat de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor și s-a menținut hotărârea din 13 aprilie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

În motivarea soluției sale instanța de apel a reținut că, la caz sunt aplicabile prevederile punctelor 1-6 din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 600 din 27.06.2018 (în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat).

Instanța de apel a reținut că, invocarea drept temei legal a eliberării reclamantului Prodan Alexandru din funcția de șef subdiviziune teritorială, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești, ca modificări operate prin Hotărârea Guvernului nr. 144 din 25 august 2021 și punerea în aplicare a Statelor de personal avizate de Cancelaria de Stat al Republicii Moldova, sunt circumstanțe care contravin situației juridice reale și camuflează o concediere ilegală din funcție, redând-o într-o formă legală.

Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor a abuzat de poziția de angajator și a încadrat situația juridică a reclamantului în lumina dezideratelor sale și nu în lumina legislației în vigoare.

Instanța de apel a conchis că, Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor pe de o parte reduce funcția reclamantului, iar pe de altă parte indică în pct. 3.1 din ordinul nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021, că Prodan Alexandru urmează să transmită legitimația de serviciu și bunurile materiale dlui Popescu Alexei - șef subdiviziune teritorială, interimar.

Astfel, în această manieră angajatorul transmite competențele funcției reduse/lichidate către aceeași funcție pretins a fi redusă/lichidată. 4

Instanța de apel a notat că, angajatorul, a încălcat prevederile normelor legale enunțate supra, iar viciile juridice evocate supra conduc la concluzia ilegalității ordinului ANSA nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021 și necesității anulării lui.

Cu referire la pretenția reclamantului privind restabilirea în funcția de Șef al subdiviziunii teritoriale, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești (cu raza de acoperire și a raionului Șoldănești), instanța a reținut că, restabilirea în funcție reprezintă acea remediere cu impact instantaneu, implementată de instanța de judecată menită să asigure garantarea eficientă și imediată a dreptului la muncă încălcat de către angajator în mod ilegal.

De regulă, reintegrarea în muncă operează prin efectul legii și este subsecventă pretenției de bază ce vizează actul de eliberare nelegitimă din funcție. Restabilirea în funcție, prin efectul legii este cu executare imediată.

Instanța reținând că ordinul ANSA nr. 2079-p din 24 noiembrie 2021 a fost emis ilegal și este susceptibil anulării, ANSA este obligată să emită actul administrativ individual prin care să-l restabilească pe Prodan Alexandru în funcția deținută anterior de șef al subdiviziunii teritoriale, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Florești.

La 7 martie 2024, prin intermediul poștei electronice, Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor a depus recurs împotriva deciziei din 5 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat casarea deciziei instanței de apel și a hotărârii instanței de fond, cu pronunțarea unei decizii noi de respingere a acțiunii.

Motivele recursului au fost completate prin recursul motivat depus la 6 iunie 2024, recurentul susținând că, hotărârea primei instanțe și decizia instanței de apel sunt arbitrare și se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor invocate pe parcursul examinării cauzei.

Recurentul a susținut că, instanța de apel a pronunțat o hotărâre neîntemeiată, iar în situația în care ultima nu și-a motivat hotărârea pronunțată și anume hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția, motivarea soluției contrazice dispozitivului hotărârii sau acesta este expus neclar, sau dispozitivul hotărârii redactate nu corespunde dispozitivului pronunțat după deliberare.

Recurentul a notat că, ordinul directorului general al Agenției nr.2079 din 24 noiembrie 2021 cu privire la eliberarea din funcția publică, este legal și întemeiat.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: (1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit. c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. (3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ prevede că: (1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.

Cererea de recurs motivată a fost depusă la data de 6 iunie 2024. Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, consideră că recursul este depus cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ. 6

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentului cu soluția pronunțata de către Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de 7 dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit.h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară ca inadmisibil recursul depus de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor. 8 Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 9